Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.055/17 de 2017

Contestacion

.

En Logroño, a 16 de octubre de 2017, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y de los

Consejeros, D. Enrique de la Iglesia Palacios, D. José Luis Jiménez Losantos, D. Pedro

Prusén de Blas y D. José María Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D.

Ignacio Granado Hijelmo, y siendo ponente D. José Mª Cid Monreal, emite, por

unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

55/17

Correspondiente a la consulta formulada por la Consejería de Agricultura, Ganadería

y Medio Ambiente en relación con la Revisión de oficio núm. 8/17, de las Resoluciones,

de la DG de Desarrollo Rural y demás actos administrativos conexos (expresados en el

apartado séptimo de la Propuesta de resolución de 24 de julio de 2017), por los que se

concedieron a D. R.S.L., 20,508 Has para nueva plantación de viñedos, se autorizó

efectuarla en diversas Parcelas de Clavijo (La Rioja) y se inscribió la misma en el

Registro Riojano de Viñedo; todo ello por simulación de los contratos de arriendo y

subarriendo, suscritos por el interesado para acreditar fraudulentamente la

disponibilidad, legalmente exigible, de los terrenos comprendido en los Recintos A, B y C,

de la Parcela D-X, del citado Municipio.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La

Rioja ha tramitado el procedimiento de Revisión de oficio núm. 8/2017. Del expediente

remitido a este Consejo Consultivo, resultan los siguientes antecedentes de interés.

-Con fecha 10 de marzo de 2016, D. R.S.L. presenta diversas solicitudes para obtener autorizaciones

de nuevas plantaciones de viñedo en el marco de lo previsto en el RD 740/2015, de 31 de julio, por el

que se regula el potencial de producción vitícola.

-Con fecha 2 de mayo de 2016, el Servicio de Viñedo dicta Propuesta de resolución mediante la que

se le notifica al interesado todas las Parcelas que han quedado excluidas provisionalmente de la

superficie admisible de su solicitud y los motivos de dicha exclusión. De entre ellas, destaca, por lo

.

1

que al presente expediente afecta, la falta de acreditación de la disponibilidad jurídica de los Recintos

A, B y C de la Parcela X, Polígono D, del municipio de Clavijo (La Rioja).

-Con fecha 17 de mayo de 2016, el interesado presenta un escrito de alegaciones en el que, por lo que

a este expediente atañe, refiere que las Parcelas excluidas son propiedad del Ayuntamiento de Clavijo

(La Rioja) y la disponibilidad de las mismas se acredita por contratos de arrendamiento de fechas 11

de junio de 2014 y 20 de noviembre de 2015, a los que se acompaña escrito de la Alcaldesa de

Clavijo (La Rioja) de 13 de mayo de 2016.

-Con fecha 4 de julio de 2016, el Director General dicta Resolución mediante la que concede a D.

R.S.L. 20,508 Has de nuevas plantaciones de viñedo a partir de la superficie que se considera

finalmente admisible (176,929 Has.) Entre esta superficie admisible considerada se incluye la

correspondiente a los Recintos A, B y C de la Parcela X, Polígono D, del municipio de Clavijo (La

Rioja), antes referidos.

-Con fecha 9 de agosto de 2016, el interesado presenta diversas autorizaciones de plantación referidas

a las Parcelas vitícolas en las que se desea proyectar la autorización para las nuevas plantaciones.

Con fecha 4 de noviembre de 2016, el Director General dicta las correspondientes Resoluciones de

autorización de plantación.

-Posteriormente, se detecta una discrepancia respecto a estas mismas Parcelas: i) por un lado, éstas

han sido declaradas por D. R.S.L. en el REGEPA como pertenecientes a su explotación y se ha

aportado documentación acreditativa de su disponibilidad jurídica en el marco del procedimiento de

nuevas plantaciones ya referido; ii) por otro lado, constan, en el Servicio de Mercados de esta

Consejería, diversas solicitudes de las ayudas de la PAC por estos mismos Recintos presentadas por

diversos ganaderos, de las que se refiere que han sido certificadas como pastos adjudicados por el

Ayuntamiento de Clavijo (La Rioja). Visto lo anterior, el Secretario General Técnico remite escrito

solicitando información al mencionado Ayuntamiento, en fecha 13 de enero de 2017. Dicha solicitud

es reiterada en fecha 1 de febrero de 2017.

-Con fecha 20 de febrero de 2017 tiene entrada en el Registro de la Consejería escrito suscrito por la

Alcaldesa de Clavijo (La Rioja) en el que manifiesta que ha habido un error en la relación de pastos

para las ayudas de la PAC y que los Recintos A, B y C, de la Parcela X, del Polígono D, fueron

arrendadas por el Ayuntamiento a la Sociedad A.I.R.S.L. que, a su vez, las subarrendó a D. R.S.L.

-A la vista de todo lo anterior, la Secretaria General Técnica emite informe, en fecha 27 de febrero de

2017, mediante el que se fundamenta la procedencia de iniciar un expediente de revisión de oficio,

ante la posible nulidad de la Resolución de autorización de nuevas plantaciones referido.

-Con fecha 27 de febrero de 2017, el Director General de Desarrollo Rural, del que depende el

Servicio de Viñedo, solicita formalmente el inicio del expediente de oficio.

Segundo

1. El 14 de marzo de 2017, el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y

Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja dictó Resolución por la que inició el

procedimiento de Revisión de oficio, con el siguiente contenido:

.

2

A) Las actuaciones administrativas cuya declaración de nulidad se pretende, son las

siguientes:

-La Resolución, de fecha 4 de julio de 2016, del Ilmo. Sr. Director General mediante la que se

concede a D. R.S.L. 20,508 Has de nuevas plantaciones de viñedo a partir de la superficie que se

considera finalmente admisible (176,929 Has). Entre esta superficie admisible considerada se

incluye la correspondiente a los Recintos A, B y C, de la Parcela X, Polígono D, del municipio de

Clavijo.

-Las Resoluciones de autorización de plantación dictadas por el Ilmo. Sr. Director General de fecha

4 de noviembre de 2016, referidas a las Parcelas vitícolas en las que se proyecta ejecutar la

plantación de la superficie de viñedo autorizada, todas ellas Parcelas vitícolas de Clavijo, en

concreto (las siguientes):

.

-Todos los asientos en el Registro de Viñedo derivados de las resoluciones antes referidas.

B) La misma Resolución dispone suspender la vigencia de las autorizaciones

administrativas otorgadas, así como la práctica, en el Registro de Viñedos, de las

anotaciones preventivas correspondientes.

2. Finalmente, la Resolución que nos ocupa da traslado al interesado para que, en

plazo de diez días, formule las alegaciones que considere oportunas, lo que se lleva a cabo

mediante escrito presentado en la Oficina Auxiliar de Registro de la Consejería en fecha 3

de abril de 2017.

3. A la vista del contenido de dicho escrito, se acuerda, en fecha 18 de abril de 2017,

dar trámite de audiencia al Ayuntamiento de Clavijo (La Rioja), al que se requiere,

además, para que remita la siguiente documentación:

Parcela vitícola Superficie (Has)

PL20160929 114323 0,3165

PL20160929 114853 2,6445

PL20160929 113515 1,3143

PL20160929 095136 2,5155

PL20160929 104002 1,5469

PL20160929 093312 8,0640

PL20160929 102301 1,8670

PL20160929 113927 0,5729

PL20160929 104335 1,4664

PL20160929 105218 0,2

Sumatorio 20,508

.

3

-Justificación acreditativa del cumplimiento del contrato de arrendamiento de 11 de junio de 2014

(anexo de 30 de junio de 2015), en concreto, de la relación de servicios pactada para las anualidades

2015, 2016 y 2017 (facturas, documentación contable, o cualquier otra que obre en su poder y que dé

muestra del cumplimiento de dicho contrato).

-Justificación acreditativa de la habilitación al Alcalde para la adjudicación directa del inmueble

propiedad de ese Ayuntamiento que fue objeto del referido negocio jurídico de arrendamiento.

-Certificado del Secretario del Ayuntamiento sobre los términos y condiciones que se recogieron en

el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 1 de agosto de 2012, que autorizaba al Alcalde para la

firma del contrato de arrendamiento de la Parcela X, Polígono D de titularidad municipal.

-Justificación del procedimiento de adjudicación de las bases comunales del municipio de Clavijo (La

Rioja) para el año 2016 y, en su caso, de las revisiones de oficio que se hayan podido tramitar como

consecuencia de pretendida exclusión de dichas bases los Recintos A, B y C de la Parcela X,

Polígono D.

4. Como quiera que la documentación requerida es también determinante para

esclarecer la posible comisión de una infracción en materia de subvenciones, que

justifique el inicio de un procedimiento sancionador contra el Ayuntamiento de Clavijo

(La Rioja), se advirtió al mismo del contenido del art.46 de la Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, sobre la obligación de colaboración a la que está sujeto ese Ayuntamiento para

ofrecer la información y documentación necesaria de manera que la Administración

autonómica pueda ejercer las funciones de control que le corresponden respecto a las

ayudas públicas, en este caso, de financiación con fondos de la Unión Europea.

5. Consta, a continuación, en el expediente, la respuesta del Ayuntamiento de

Clavijo (La Rioja), que, siguiendo el mismo orden que consta en el requerimiento, indica

lo siguiente:

-Que se realizaron las siguientes obras que se pueden ver y comprobar en el terreno: i) obras 2016:

Adecuación accesos a las Parcelas arrendadas y vendidas; ii) obras 2017: Reparación, adecuación y

ejecución del camino de acceso al Monasterio, de San Prudencio, desde el camino que une

Ribafrecha con Clavijo (La Rioja), referencia S-T, 2000 metros lineales; y iii) obras 2018, previsto

realizar: Reparación, adecuación y ejecución del camino referencia V, que une La unión con el

camino de Ribafrecha, 1500 metros lineales.

-Que se adjunta certificado del Pleno del Ayuntamiento (1/8/2012), en el cual consta el Acuerdo

adoptado en sesión Plenaria de 1 de agosto de 2012, autorizando al Alcalde para la firma de los

contratos de alquiler de Parcelas rústicas municipales a sus actuales ocupantes y a nuevos

arrendatarios.

-Que se certificó, por parte del Ayuntamiento, como todos los años, a los dos ganaderos del

Municipio, repartiendo las hectáreas admisibles, que se remitieron, por la Sección SIG de la

Consejería de Agricultura. Se añade que, por parte de este Ayuntamiento, se cometió el error de no

comprobar las hectáreas remitidas y no se retiraron las Parcelas vendidas o alquiladas. A tal efecto, se

adjuntó el listado de las Parcelas con hectáreas admisibles, remitido por el SIG.

.

4

-Que, al advertir las duplicidades, por parte del Ayuntamiento, se revisaron y se remitió, con fecha 29

de marzo de 2017, un escrito solicitando retirar las Parcelas incluidas por error en el anterior listado.

A tal efecto, se adjuntó el escrito rectificación errores del listado del SIG.

6. Ante las irregularidades detectadas, el Secretario General Técnico de la

Consejería solicitó, a la Dirección General de Tributos del Gobierno de La Rioja, la

aportación del contrato de arrendamiento de fincas rústicas entre A.I.R.S.L. y R.S.L, que,

con fecha 25 de noviembre de 2015, fue presentado para la liquidación del impuesto

correspondiente.

7. Aportado dicho documento, vuelve a darse trámite de audiencia al Sr. Sáenz

López; trámite que es evacuado mediante escrito, presentado en la Oficina Auxiliar de

Registro de la Consejería, el 16 de junio de 2017.

8. El 30 de junio de 2017, el Secretario General Técnico de la Consejería emitió la

Propuesta de resolución en el sentido de declarar la nulidad de las actuaciones objeto del

procedimiento revisor; y recabar el informe de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La

Rioja.

9. Por medio de informe de 19 de julio de 2017, los Servicios Jurídicos del Gobierno

de La Rioja consideran que procede declarar la nulidad propuesta.

10. A requerimiento de este Consejo Consultivo (al que se aludirá más adelante), el

Secretario del Ayuntamiento de Clavijo (La Rioja), en fecha 5 de octubre de 2017, se

certificó lo siguiente:

-En los archivos municipales, consta sólo un ejemplar del contrato de arrendamiento entre el

Ayuntamiento de Clavijo y la mercantil A.I.L.R.S.L, otorgado en fecha 11 de julio de 2014. Se

adjunta copia del contrato que figura en los archivos.

-Con fecha 15 de junio de 2015, se firmó un Anexo al anterior contrato, ampliando el terreno

arrendado. Se acompaña copia del contrato que figura en los archivos municipales.

11. Por su parte y también a nuestro requerimiento, la Consejería de Agricultura,

Ganadería y Medio Ambiente informa lo siguiente:

-El Recinto A, de la Parcela D-X, de Clavijo, no está declarado por ningún titular en la campaña

2016 en las aplicaciones de gestión de ayudas de este Servicio.

-Los Recintos B y C, de la Parcela de referencia, se declararon dentro de la superficie de

aprovechamiento forrajero de uso común del municipio de Clavijo, constituyendo con el conjunto de

Parcelas que forman esta superficie un total de 127,42 hectáreas, admisibles para pago,

identificados, en el Programa de gestión de ayudas por superficie SGAPAC, como Recinto A-5º-999-

99999-99999.

.

5

-Esta superficie admisible fue declarada por los ganaderos del siguiente modo:

-Revisando los expedientes de los titulares de referencia, se indica que:

i) A.S.R. con DNI XX.XXX.XX-D, posee 138,14 derechos de Pago Básico; para cobrarlos

íntegramente necesita 138,14 hectáreas admisibles. Declaró un superficie total de 138,35

Has, resultado de la suma de la superficie de los 41 Recintos declarados, siendo uno de ellos

el Recinto A-F-999-99999-99999, con una superficie de 124,75 Has admisibles. Esta

superficie está documentada por el certificado de aprovechamiento de pastos comunales

expedido por el Ayuntamiento de Clavijo. La superficie de pago, después de controles

administrativos, fue de 137,30 Has.

ii) Ricardo Cuesta Hernández, con DNI XX.XXX.XX.D, posee 2,67 derechos de Pago Básico;

para cobrarlos íntegramente, necesita 2,67 Has admisibles. Declaró una superficie total de

2,67 Has en el Recinto A-F-999-99999-99999. Esta superficie está documentada por el

certificado de aprovechamiento de pastos comunales expedido por el Ayuntamiento de

Clavijo. La superficie de pago, después de controles administrativos, fue de 2,67 Has.

-Vista la revisión de estos expedientes, se concluye que los Recintos B y C, de la Parcela D-X, han

sido utilizados para el cobro de las ayudas directas de la PAC de la campaña 2016 por estos

ganaderos.

Tercero

De la documentación remitida a este Consejo Consultivo no consta que la

Consejería tramitadora del procedimiento de revisión de oficio haya comunicado a la

interesada que haya sido solicitada la emisión del dictamen del Consejo Consultivo de La

Rioja, comunicación necesaria, conforme al art. 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, de Procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas

(LPAC´15), para que se produzca la suspensión del plazo para dictar Resolución en el

expediente por el tiempo que medie entre la petición del dictamen al Consejo Consultivo

de La Rioja y la recepción del mismo.

CIF/NIF Nombre/

Razón social

Primer

apellido

Segundo

apellido

Superficie

Neta Pastos

XX.XXX.XXD A. S. R. 124,75

XX.XXX.XXD R. C. H. 2,67

.

6

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito de 31 de julio de 2017, registrado de entrada en este Consejo el 1 de

agosto de 2017 día, el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente

del Gobierno de La Rioja remite al Consejo Consultivo de La Rioja, a través de su

Presidente y para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de fecha 3 de agosto de 2017, firmado, enviado y registrado

electrónicamente de salida el día 4 de agosto de 2017, el Sr. Presidente del Consejo

Consultivo procedió, en nombre del mismo, a acusar recibo de la consulta, a declarar,

provisionalmente, la misma bien efectuada, así como la competencia del Consejo para

evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la

correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la

sesión del Consejo Consultivo convocada para el 27 de septiembre de 2017.

Cuarto

Debatido el asunto en la Sesión expresada, quedó sobre la mesa para completar

documentación, a cuyo efecto se requirió, mediante escrito del Sr. Presidente del Consejo

Consultivo de 28 de septiembre de 2017, registrado de salida el mismo día, al Excmo. Sr.

Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, la remisión de los documentos a

los que hemos aludido en los puntos 10 y 11 del Antecedente Segundo del asunto,

confiriendo al efecto plazo hasta el 17 de octubre de 2017.

Dicha documentación fue remitida a este Consejo mediante escrito de 5 de octubre

de 2017, registrado de entrada en el mismo el día 6 de octubre de 2017.

Quinto

Completado el expediente en la forma indicada, la correspondiente ponencia quedó

incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo Consultivo

convocada para el día señalado en el encabezamiento.

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7

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo

El carácter preceptivo del dictamen del Consejo Consultivo en los supuestos de

revisión de los actos administrativos resulta, con toda claridad, de lo dispuesto en el

artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de Procedimiento administrativo común de las

Administraciones públicas (LPAC´15) a cuyo tenor ?las Administraciones públicas, en

cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que

hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los

supuestos previstos en el artículo 47.1?.

Reiteran la necesidad del dictamen del Consejo Consultivo en estos casos nuestra

Ley reguladora [artículo 11.f)] y el Reglamento que la desarrolla [artículo 12.2.f)].

Por lo demás, como claramente se infiere del art. 106.1 LPAC´15, el dictamen del

Consejo Consultivo en materia de revisión de actos administrativos es, además de

preceptivo, habilitante de la ulterior decisión revisora de la Administración, que sólo

puede declarar la nulidad del acto si dicho dictamen hubiere sido favorable, esto es,

estimatorio de la nulidad denunciada.

Segundo

Sobre la nulidad de pleno Derecho de las resoluciones

objeto del presente expediente

1. El art. 47.1.f) LPAC´15 dispone que son nulos de pleno derecho ?los actos

expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición?.

La jurisprudencia y la doctrina han insistido con reiteración en la necesidad de

interpretar restrictivamente los preceptos que tipifican las causas de nulidad de los actos

administrativos. Y ello, porque la categoría jurídica de la nulidad de pleno Derecho es,

dentro de la teoría de la invalidez del acto administrativo, una excepción frente a la

anulabilidad, que constituye, a su vez, la consecuencia prevista, como regla general, para

.

8

los supuestos en que un acto administrativo contraviene el ordenamiento jurídico (art. 48.1

LPAC´15).

Así lo han señalado, entre otros muchos, el Dictamen del Consejo de Estado (DCE)

núm. 485/2012, de 24 de mayo, y los en él citados.

Por ese mismo carácter excepcional de la nulidad de pleno Derecho, en la aplicación

del art. 47.1,f) LPAC´15 (y de su precedente art. 62.1,f) LPAC´92) la jurisprudencia y la

doctrina han trazado un concepto sumamente estricto de lo que debe entenderse por

?requisitos esenciales? cuya ausencia determina la nulidad radical de los actos

administrativos atributivos de derechos o facultades.

A pesar de la dificultad de establecer un criterio interpretativo general en una

materia que, por su propia naturaleza, es esencialmente casuística, pueden señalarse,

como orientaciones generales, que solamente son requisitos esenciales ?los auténticos

presupuestos que explican y justifican la adquisición del derecho o facultad de que se

trate? (DCE 845/2013), o, en palabras del DCE 2.741/2010 ?los relativos a la estructura

definitoria del acto?.

Por otra parte, la calificación de un requisito como ?esencial? ha de ceñirse ?al

objeto, causa y fin del acto administrativo de que se trate? (DCE 461/2009); añadiendo el

DCE 485/2012 que ?la esencialidad presupone que ha de tratarse de un requisito que

objetivamente el interesado no puede llegar a cumplir en ningún momento, por tratarse de

un hecho acontecido invariable que elimina cualquier posibilidad de subsanación, y que

no precisa, para constatar su carencia, de la interpretación de norma jurídica alguna.?

En iguales términos, la Sala 3ª del Tribunal Supremo (TS) ha indicado que ?no

todos los requisitos necesarios para ser titular de un derecho pueden reputarse

"esenciales": tan sólo los más significativos y directa e indisociablemente ligados a la

naturaleza misma de aquél? (STS 26-11-2008, R.Cas 1988/2006).

Esta misma idea la ha expresado el Consejo Consultivo de Canarias (Dictamen

585/2011) al señalar que la expresión ?requisito esencial? de un acto administrativo debe

reservarse a ?aquellos que le son realmente inherentes y le otorgan su configuración

propia, con lo que su ausencia afecta a la finalidad perseguida por la norma infringida,

de modo que el acto en cuestión tiene efectos radicalmente contrarios a los queridos por

dicha norma?.

La misma doctrina hemos mantenido, por nuestra parte, en los dictámenes D.46/08,

D.96/10, D.40/11, D.44/11y D.22/16, entre otros.

.

9

2. Para proyectar las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, es preciso

analizar el bloque normativo que disciplinó la producción de los actos administrativos

cuya revisión se pretende, y determinar la razón de ser de la condición -incumplida por el

interesado- de tener la disponibilidad de los terrenos en la superficie exigida por la

normativa aplicable, así como la consecuencia jurídica que debe anudarse a la ausencia de

esa condición.

A) El Reglamento nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de

diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados (OCM) de los

productos agrarios y se derogan los Reglamentos CEEE nº 922/72, 234/79, 1037/2001 y

1234/2007, establece un nuevo régimen de autorizaciones para las plantaciones de vid

para el periodo 1-1-2016 a 31-12-2030 (arts. 61 y ss).

En lo que hace al caso, este nuevo Reglamento -aunque modifica aspectos

sustanciales de la normativa comunitaria anterior- mantiene, sin embargo, la premisa

básica de que la plantación de viñedos está, como regla general, prohibida, y que esa

prohibición sólo puede exonerarse mediante la obtención de una previa autorización

administrativa (art. 62.1 del Reglamento 1308/2013). En tal sentido, nos remitimos a la

doctrina sentada ya por este Consejo Consultivo en numerosos dictámenes (por todos,

D.43/14 o D.46/14 y los en ellos dictados).

En particular, hemos analizado ya el nuevo régimen jurídico de plantaciones de

viñedo encabezado por el Reglamento UE 1.308/2013 en nuestros dictámenes D.41/16 y

D.6/2017, relativos, respectivamente, a la actual Ley autonómica 1/2017, de 3 de enero, de

Control del potencial vitícola de La Rioja, y a su Reglamento, aprobado por Decreto

4/2017, de 3 de febrero.

Pues bien, de entre los diferentes mecanismos autorizatorios contemplados por el

vigente Derecho Comunitario, los arts. 63 y 64 del Reglamento 1.308/2013 regulan la

concesión de ?autorizaciones para nuevas plantaciones?.Y así, en lo que interesa al caso,

los Estados miembros ?pondrán a disposición, cada año, autorizaciones para nuevas

plantaciones?, cuya superficie total estará necesariamente limitada (art. 63). En principio,

esa nueva superficie plantable será la correspondiente ?al 1% de toda la superficie

realmente plantada con vid en su territorio, calculada el 31 de julio del año anterior? (art.

63.1), sin perjuicio de las matizaciones que a esa regla general se establecen en el propio

art. 63). En cualquier caso, se insiste, la nueva superficie plantable es siempre limitada.

B) En la medida en que las nuevas superficies susceptibles de ser autorizadas son

limitadas, el art. 64 determina que los Estados miembros establecerán -dentro del marco

del propio art. 64- criterios de admisibilidad de las solicitudes; y de prioridad entre las

que hayan sido admitidas.

.

10

Naturalmente, si, en un Estado miembro y en un año concreto, la superficie total

cubierta por las solicitudes admisibles no excede de la superficie puesta a disposición en

ese año, todas las solicitudes serán aceptadas y se concederán todas las autorizaciones (art.

64.1).

Pero, en el caso contrario (esto es, si la superficie total cubierta por las solicitudes

admisibles supera a la superficie que ha sido puesta a disposición), ?las autorizaciones se

concederán de acuerdo a una distribución proporcional de hectáreas a todos los

solicitantes, sobre la base de la superficie para la que hayan solicitado la autorización.

También podrá procederse a dicha concesión, parcial o totalmente, de acuerdo con uno o

varios de los siguientes criterios de prioridad objetivos y no discriminatorios?; criterios

de prioridad que el precepto enumera (art. 64.2) y que los Estados miembros, una vez los

han seleccionado, han de hacer públicos y comunicar a la Comisión (art. 64.3).

Entre esos criterios descritos por el art. 64.2, se encuentra el de que ?los productores

planten vides por primera vez y estén establecidos en calidad de jefes de la explotación

(nuevos viticultores)?. Este criterio ha sido desarrollado por el Reglamento Delegado

560/2015, de 15 de diciembre, de la Comisión (Anexo II.A), que, entre otras previsiones,

permite a los Estados miembros ?imponer la condición suplementaria de que el solicitante

sea una persona física que, en el año de la presentación de la solicitud, no tenga más de

40 años («joven productor?).

Junto a ese criterio de prioridad, se describen otros muchos. Por ejemplo, que los

viñedos para los que se pida autorización contribuyan a la ?preservación del medio

ambiente?, se establezcan en superficies con ?limitaciones específicas naturales?, entre

otros.

Lo relevante aquí es reparar en el hecho de que estos criterios de prioridad

constituyen un instrumento a través del cual los Estados miembros pueden hacer efectivas

sus respectivas orientaciones de política agraria, pues, mediante esos criterios de

prioridad, los Estados dan preferencia, en la concesión de nuevas autorizaciones, a unos u

otros tipos de solicitantes, según las circunstancias objetivas (su condición de joven y

nuevo viticultor, por ejemplo) que en ellos concurran.

C) Por su parte, el art. 3 del Reglamento de Ejecución nº 561/2015, de 14 de

diciembre de 2014, habilita a los Estados miembros, no sólo a establecer los criterios de

prioridad, sino también a ?atribuir una importancia diferente a cada uno de los diferentes

criterios de prioridad elegidos?, de forma que ?tales decisiones permitirán a los Estados

miembros establecer un orden de prioridad de las solicitudes individuales a nivel

nacional (?), sobre la base del cumplimiento de estas solicitudes de los criterios de

prioridad elegidos?.

.

11

De nuevo, el art. 6 del Reglamento 561/2015 distingue entre los supuestos en que la

superficie solicitada y admisible sea inferior a la puesta a disposición por cada Estado (en

cuyo caso, ?los Estados miembros concederán las autorizaciones para toda la superficie

solicitada por los productores?), y el caso contrario, en el que ha de aplicarse los

procedimientos de selección regulados en el Anexo I del Reglamento.

Esos procedimientos pueden suponer la asignación de superficies por criterios de

mera proporcionalidad (Anexo I.A) y también ?con arreglo a criterios de prioridad?

(Anexo I.B). En este segundo supuesto, y en síntesis, los Estados miembros atribuirán a

cada uno de esos criterios, una determinada ponderación o valor; y confeccionarán una

lista que ordene las solicitudes presentadas y admisibles, conforme a la puntuación total

obtenida por cada solicitante en aplicación de esos criterios (Anexo I.B.c). A partir de ahí:

?Los Estados miembros concederán las autorizaciones a los solicitantes individuales

siguiendo el orden establecido en la lista mencionada en la letra c) y hasta el agotamiento de las

Has que vayan a asignarse, de acuerdo con los criterios de prioridad. Se concederá, en forma de

autorizaciones, el número total de Has requerido por el solicitante antes de conceder una

autorización al siguiente solicitante en la clasificación. En caso de que las hectáreas disponibles

se agoten en una posición de la clasificación en la que varias solicitudes tengan el mismo número

de puntos, las Has restantes se asignarán de manera proporcional entre estas solicitudes?.

D) La concreción y desarrollo de estas previsiones en el Derecho interno español

se realizó, inicialmente, mediante el RD 740/2015, de 31 de julio, que hoy se encuentra

derogado por el RD 772/2017, de 28 de julio.

Por su parte, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR), se

dictó el Decreto 86/2015, de 2 de octubre, por el que se regula la adaptación del control

del potencial vitícola de La Rioja, tras la aplicación del Reglamento (UE) 1.308/2013.

En lo que interesa al caso que nos ocupa, el procedimiento de concesión de

nuevas autorizaciones tramitado por la CAR, y al que se acogió la Sra. Gil Alonso, se

rigió por el RD 740/2015 en su redacción original y no por la resultante de la

modificación operada por RD 313/2016, de 29 de julio.

El RD 740/2015 es coherente con el marco normativo comunitario que acabamos

de examinar, y, junto a los criterios de admisibilidad de solicitudes (art. 8.2), establece

y concreta los criterios de prioridad con arreglo a los cuales se ordenarán todas las

solicitudes admisibles (arts. 9.3 y 10).

En este sentido, el RD 740/2015, además de determinar cuáles sean esos criterios

(art. 10), fija la ponderación relativa que se asigna a cada criterio, atribuyendo, a cada

uno, una determinada puntuación (Anexo III).

.

12

A partir de ahí, y en plena congruencia con el ordenamiento comunitario, el art. 11.1

del RD 740/2015 señala que, una vez ordenadas las solicitudes admisibles por su orden de

puntuación:

?a cada solicitud con mayor puntuación, se le concederá toda la superficie solicitada antes

de pasar a la siguiente solicitud, hasta que se agote la superficie disponible? y ?a las solicitudes

con una misma puntuación, para cuyo conjunto no hubiera suficiente superficie disponible para

satisfacer la superficie solicitada, se les repartirá la superficie disponible a prorrata, tal y como

está definido en el Anexo I del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 2015/561 de la Comisión?.

Estas previsiones se aplican igualmente:

?en caso de que se haya limitado la superficie disponible para autorizaciones en zonas

geográficas delimitadas de una Denominación de Origen Protegida o Indicación Geográfica

Protegida específica en virtud de la decisión del apartado 4 del artículo 6 y la superficie

solicitada en dichas zonas sea superior a la superficie máxima fijada para esa zona según el

artículo 6? (art. 11.2).

E) A modo de conclusión, del marco normativo examinado hasta aquí se desprende:

-Que la plantación de nuevas superficies de viñedo está sujeta a una prohibición

general, que sólo puede ser absuelta, en lo que hace al caso, mediante la obtención

de una autorización administrativa.

-Que, tratándose de las autorizaciones para ?nuevas plantaciones? de viñedo, las

superficies que pueden ser autorizadas son necesariamente limitadas (arts. 63 y 64

Reglamento 1.308/2013).

-Que, cuando la superficie total solicitada es superior a la superficie total

autorizable, los Estados miembros pueden establecer un orden de prelación entre

unos solicitantes y otros, mediante la fijación y ponderación de diferentes criterios

de prioridad.

-Que, cuando los Estados miembros establecen esos criterios, sólo pueden ser

adjudicatarios de autorizaciones de nuevas plantaciones aquellos solicitantes que,

por su grado de cumplimiento de los criterios de prioridad, tengan puntuación

suficiente para ello, ya que los demás, deben quedar excluidos.

-Que esta exclusión es una consecuencia necesaria y automática del hecho de que la

nueva superficie plantable sea limitada.

-Que todo ello está condicionado a que el solicitante: i) disponga de una superficie

agrícola no menor que la superficie para la que solicita la autorización (tal y como

.

13

establecen los arts. 64.1,a), del Reglamento UE 1308/2013, o 8.1, del RD 740/2015,

de 31 de julio); y ii) que tenga a su disposición, por cualquier régimen de tenencia,

la superficie agraria para la que se solicite la autorización en la Comunidad

Autónoma en que se va a plantar.

F) Como se ha puesto de manifiesto en los Antecedentes de Hecho, concedida la

autorización para nuevas plantaciones a D. R.S.L. por una superficie de 20,508 Has, desde

el Servicio de Gestión de Mercados se puso de manifiesto que una parte importante de la

superficie declarada en el REGEPA, había sido declarada en la PAC por varios ganaderos

como bases comunales, como así venían haciendo en años anteriores.

En efecto, en las declaraciones de solicitud única 2016 de dos ganaderos, se incluía

como disponible, de la Parcela R (código de Parcela de las bases comunales del Municipio

de Clavijo, La Rioja), una superficie de 124,75 Has y 2,57 Has, respectivamente. Para la

campaña 2016, le había sido reconocida, a este Municipio, una superficie de pastos de

258,90 Has en total. Para el cálculo de estas superficies, se habían considerado los

Recintos B y C, de la Parcela X, Polígono D, de Clavijo (La Rioja), que habían sido

declaradas en el REGEPA por D. R.S.L. y tenidas en cuenta para calcular la superficie

admisible de sus solicitudes en hectáreas, en función de la cual obtendría la superficie de

nuevas plantaciones correspondiente en aplicación de la prorrata prevista.

G) Para acreditar la disponibilidad de las Parcelas, en las que se proyecta plantar el

viñedo, D. R.S.L. presentó contrato de arrendamiento entre el Ayuntamiento de Clavijo

(La Rioja), y la Sociedad A.I.R.S.L de fecha 11 de junio de 2014, así como el contrato de

arrendamiento, entre dicha empresa y el propio interesado, de fecha 20 de noviembre de

2015.

El mismo interesado presentó en el marco del procedimiento de nuevas

plantaciones, un informe, suscrito por la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de

Clavijo (La Rioja), de 13 de mayo de 2016, en el que se indica: i) que, en la relación de

pastos para las ayudas de la PAC, se han incluido, por error, diversas Parcelas (en

concreto, los Recintos A, B y C, todos ellos de la Parcela X, del Polígono D); ii) que

dichas Parcelas se encuentran arrendadas a la Sociedad A.I.R.S.L, que las va a destinar a la

plantación de viña; iii) que dichas Parcelas se han incluido, por error, en la relación de

pastos para las ayudas de la PAC, de los ganaderos del Municipio de Clavijo (La Rioja); y

iv) que la Sociedad A.I.R.S.L solicitó autorización para subarrendar o ceder, a D. R.S.L,

los terrenos de la Parcela D-X, para destinarla a cultivo agrícola, siendo autorizada, para

dicho subarriendo, por este Ayuntamiento.

H) En relación al referido informe y a todo lo anteriormente expuesto, se suscitaron

las siguientes cuestiones, para la Propuesta de resolución:

.

14

-En el informe suscrito por la Alcaldesa el 13 de mayo de 2016, se hacía referencia a

que la superficie discutida había sido arrendada a A.I.R.S.L y que la iba a destinar

por esa empresa para cultivo, sin hacer ninguna referencia al contrato de

subarriendo. Dicho informe se presenta, por D. R.S.L., a raíz del requerimiento del

Servicio de Viñedo, en relación al procedimiento de nuevas plantaciones; pero

sorprendía que no se hubiese producido una comunicación oficial de las

circunstancias a la Consejería, cuando lo lógico es que las mismas se hubieran

comunicado de oficio a la Unidad encargada de la tramitación de estas ayudas.

-Sorprendía también que se hubiese celebrado un subarriendo por tiempo superior al

de duración del contrato de arrendamiento principal, lo que resultaría contrario al

art. 23 de la Ley de Arrendamientos Rústicos (LAR) e implica que A.I.R.S.L,

transmite a un tercero más allá del derecho que esta misma empresa tiene.

-Por otro lado, y en cuanto a la Parcela X, Polígono D, el contrato principal, entre el

Ayuntamiento de Clavijo (La Rioja) y la mercantil, refería que la superficie

aproximada que se arrienda es de 22.006 m2, mientras que la superficie que la

mercantil arrienda a D. R.S.L. es de 1.742.204 m2.

-Hay una importante diferencia de renta (150 euros, en el contrato de arrendamiento

principal; y 1.500 euros, en el subarriendo).

-Además del supuesto error en el certificado, emitido por el Secretario del

Ayuntamiento, referente a pastos para ayuda de la PAC, sorprende que los

ganaderos que habían declarado esa superficie no hubieran rectificado su

declaración presentada, dado que, en 2016, existió la posibilidad de presentar y

rectificar la declaración de la PAC hasta el 15 de junio de 2016.

I) Tras recibirse, de la Dirección General de Tributos, copia del contrato firmado

entre el Ayuntamiento y A.I.R.S.L. se pudo constatar que el contrato presentado por D.

R.S.L. en el procedimiento de nuevas plantaciones había sido manipulado en el sentido de

que, en el contrato original, se incluye, en el arrendamiento, exclusivamente el Recinto B,

del Polígono D, de la Parcela X, con una superficie de 22.006 m2; mientras que, en el

contrato presentado para nuevas plantaciones, se incluye, dentro del objeto, la totalidad de

la Parcela X, del Polígono D. Se manipuló el contrato para poder incluir, como superficie

admisible, los Recintos A y C, de la mencionada Parcela, que estaban fuera del contrato de

arrendamiento original.

J) A consecuencia de ello, se entendió que, en el procedimiento de nuevas

plantaciones, se habían considerado como admisibles, de forma indebida, los Recintos A,

B y C, del Polígono D, de la Parcela X, al carecer D. R.S.L. de disponibilidad sobre los

mismos: i) sobre los Recintos A y C, porque la empresa que formalizó el contrato de

.

15

subarriendo no disponía de ellos (pertenecen al Ayuntamiento de Clavijo, La Rioja; y el

contrato entre la empresa y éste no los incluye); y ii) sobre los Recintos B y C, porque

estaban incluidos en los pastos comunales adjudicados a los ganaderos de la zona.

Por consiguiente, el interesado ha creado, de forma artificial, las condiciones para

obtener la autorización de plantación obtenida mediante la creación artificiosa de una gran

superficie solicitada admisible; pues, a mayor superficie solicitada, mayor concesión de

nuevas plantaciones mediante la aplicación de la prorrata.

K) En cuanto a los asientos practicados en el Registro de Viñedos, naturalmente,

una hipotética declaración de nulidad de las Resoluciones de 7 y 29 de julio de 2016 habrá

de dar lugar a la cancelación de los asientos que se hayan practicado, en coherencia con lo

dispuesto por el art. 14.1 del Decreto 4/2017, de 3 de febrero, a cuyo tenor ?la

modificación del Registro de Viñedo se hará por la finalización de los procedimientos

administrativos regulados en la normativa de potencial vitícola de los que deriven una

modificación de los datos inscribibles en el Registro de viñedo?.

L) Tras la petición de nueva información por este Consejo Consultivo, las cosas,

ciertamente, se han complicado aún más; pues, al certificado emitido por el Secretario del

Ayuntamiento de Clavijo (La Rioja), se adjunta, como ya se ha indicado, un nuevo

contrato, de fecha 30 de junio de 2015, en virtud del cual la citada Corporación alquilaba,

a la mercantil A.I.R.S.L, unas fincas rústicas, que se corresponden con las Parcelas

catastrales, Polígono D, Parcela X, Recintos A y C, con una superficie de 157,3054 Has,

para destinaras a cultivo agrícola, por plazo de 5 años, prorrogables por iguales periodos

de tiempo. En cuanto a la renta, se pacta que el precio del alquiler: i) en los tres primeros

años (2015, 2016 y 2017), se hará en especie mediante trabajos a favor del Ayuntamiento

para el mantenimiento y actividades de la zona en caminos, barrancos, etc; y ii) a partir del

año 2018, se hará el pago en metálico de 6.800 euros anuales por este Anexo.

Es decir, en este momento, surge un nuevo contrato, al que nadie ha hecho

referencia durante la tramitación del presente expediente. Y dicho contrato vuelve a

plantear serias dudas en cuanto a su autenticidad, por más que no sea este Consejo el

órgano legitimado para pronunciarse sobre su validez o no.

Pero, ciertamente, sorprende que, firmándose ese Anexo, no se modifique el Pliego

de Condiciones del contrato, que, lógicamente, forma parte del mismo, en el que

únicamente se alquila el Recinto B, con una superficie de 22.0206 m2.

Más dudas plantea que, en ese Anexo, se pacte como renta, a partir de 2018, la

cantidad de 6.800 euros anuales; y que, en el contrato de subarriendo entre A.I.R.S.L. y D.

R.S.L, la renta por la totalidad del terreno sea de solo 1.500 euros anuales.

.

16

Por último, la información de la Consejería haciendo ver que esos Recintos de la

Parcela D-X han sido utilizados para el cobro de las ayudas directas de la PAC de la

campaña 2016 por dos ganaderos de la zona, llevan a este Consejo a dudar seriamente de

que el Sr. S.L. dispusiese de la totalidad del terreno que hizo constar en su solicitud.

Por tal motivo, debemos mostrar nuestra conformidad con la Propuesta de

resolución, contenida en el expediente, y favorable a la revisión de oficio de los actos

administrativas indicados en el cuerpo del presente dictamen.

Cuarto

1. Este Consejo estima necesario recordar que, al procedimiento revisor, le resultan

de aplicación las disposiciones de la Ley 39/2015 (LPAC´15), dado que fue incoado el 14

de marzo de 2017, fecha posterior a la entrada en vigor del nuevo texto legal, acaecida el 2

de octubre de 2016 (DT 3ª.b) y DF 7ª LPAC´15).

Esto supone que el procedimiento ha de resolverse dentro del plazo de seis meses

desde la fecha de su iniciación (art. 106.5 LPAC´15), pues, de lo contrario, se produciría

su caducidad.

Si bien conforme al art. 22.1,d) LPAC´15, el curso del plazo de seis meses se

puede suspender por el tiempo que medie entre la petición del dictamen al Consejo

Consultivo y la recepción del mismo, no consta que la Consejería tramitadora del

expediente haya acordado expresamente la suspensión del procedimiento ni comunicado a

la interesada la solicitud del dictamen al Consejo Consultivo, por lo que no se darían los

presupuestos necesarios para que el transcurso del plazo haya quedado suspendido de

acuerdo con el precepto citado.

En este sentido, es preciso recordar que este es el modo en que la jurisprudencia ha

venido interpretando el art. 42.5.c) de la vieja Ley 30/1992 (LPAC´92), cuyo tenor era

idéntico al del vigente art. 22.1,d) LPAC´15 (por todas, STS de 11 de septiembre de 2014,

R.Cas. 2380/2012).

Siendo ello así, al haberse iniciado el procedimiento el 14 de marzo de 2017, el 14

de septiembre de 2017 debería haberse dictado Resolución e intentado la notificación de

ésta a la interesada (art. 40.4 LPAC´15), pues, de lo contrario, se habrá producido la

caducidad del procedimiento revisor.

2. Finalmente, este Consejo debe advertir que el presente dictamen debe entenderse

sin perjuicio de otras posibles consecuencias, administrativas e incluso penales, que

puedan derivarse de la nulidad de oficio que nos ocupa y de las actuaciones del expediente

instruido al efecto.

.

17

CONCLUSIONES

Única

Concurre en el caso la causa de nulidad de pleno Derecho del art. 47.1,f) LPAC´15

(carecer el interesado de los requisitos esenciales para la adquisición del derecho a nuevas

plantaciones); y, en consecuencia, procede la revisión de oficio de las Resoluciones

administrativas, de la DG de Desarrollo Rural y demás actos administrativos conexos

(expresados en el apartado séptimo de la Propuesta de resolución de 24 de julio de 2017),

por los que se concedieron, a D. R.S.L, 20,508 Has para nueva plantación de viñedos; se

autorizó a efectuarla en diversas Parcelas de Clavijo (La Rioja) y se inscribió la misma en

el Registro Riojano de Viñedo; todo ello, por simulación de los contratos, de arriendo y

subarriendo, presentados o suscritos por el interesado para acreditar fraudulentamente la

disponibilidad, legalmente exigible, de los terrenos comprendidos en los Recintos A, B y

C, de la Parcela D-X, del citado Municipio.

Todo ello, sin perjuicio de otras consecuencias, administrativas o incluso penales,

que puedan derivarse del expediente.

Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su

remisión conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de su Reglamento, aprobado por

Decreto 8/2002, de 24 de enero, expido en el lugar y fecha señalados en el

encabezamiento.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO

Joaquín Espert y Pérez-Caballero