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Resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Canarias 21/2019 de 31 de enero de 2019
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Órgano: Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Canarias
Fecha: 31/01/2019
Num. Resolución: 21/2019
Cuestión
Recurso contra los pliegos de un contrato de suministro. LCSP. Configuración del objeto del contrato en atención a las necesidades administrativas que pretenden cubrirse: la apreciación de tales necesidades corresponde al órgano de contratación. Discrecionalidad técnica en la determinación del objeto del contrato y en la configuración de la contratación. Requisitos técnicos en los pliegos: margen de discrecionalidad de los órganos de contratación mientras no supongna una restricción de la competencia. Los requisitos técnicos impugnados no restringen la concurrencia a un único licitador y están justificados desde el punto de vista técnico, sin que se aprecie ánimo finalista o voluntad de la Administración de favorecer o descartar ciertas empresas o productos con el establecimiento de tales prescripciones.Tipo de Resolución: Pliegos
Contestacion
[Link]
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Tribunal Administrativo de Contratos Públicos
de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Recurso nº 153-163-2018 ? SUM ? CAB. DE LA PALMA
Resolución n.º 21/2019, de 31 de enero
Recurso contra los pliegos de un contrato de suministro. LCSP. Configuración del objeto del
contrato en atención a las necesidades administrativas que pretenden cubrirse: la apreciación de
tales necesidades corresponde al órgano de contratación. Discrecionalidad técnica en la
determinación del objeto del contrato y en la configuración de la contratación. Requisitos técnicos
en los pliegos: margen de discrecionalidad de los órganos de contratación mientras no supongna
una restricción de la competencia. Los requisitos técnicos impugnados no restringen la concurrencia
a un único licitador y están justificados desde el punto de vista técnico, sin que se aprecie ánimo
finalista o voluntad de la Administración de favorecer o descartar ciertas empresas o productos con
el establecimiento de tales prescripciones. Desestimación.
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE CONTRATOS PÚBLICOS DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS
Vistos los recursos interpuestos por D. J.R.F.A, en nombre y representación de
TELTRONIC, S.A.U y por D. A.B.M, en nombre y representación de ADAY BLESS, S.L.U,
dirigidos contra los pliegos que rigen el procedimiento de contratación del suministro y
soporte de una red de radiocomunicación digital (DMR) y red troncal licenciada de
radioenlaces de banda ancha para la isla de La Palma (Expdte 41/2018/CNT), convocado
por el Consejo de Gobierno Insular del Excmo. Cabildo de La Palma, se dicta la siguiente
Resolución
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO. Por el Consejo de Gobierno Insular del Excmo. Cabildo de La Palma, en su
calidad de órgano de contratación, se procedió a convocar, mediante anuncio enviado al
Diario Oficial de la Unión Europea el 27 de septiembre de 2018 y publicado el 2 de octubre
(DOUE n.º 2018/S 189-426356) y en la Plataforma de Contratación del Sector Público el
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mismo día, el procedimiento abierto armonizado para la contratación del suministro de
referencia, con un valor estimado de 233.644,86 ?.
SEGUNDO. Conforme a la cláusula 2 del pliego de prescripciones técnicas (en adelante,
PPT), el objeto de la contratación es el siguiente:
- Suministro, instalación y configuración de una infraestructura de estaciones
repetidoras con tecnología digital DMR para ofrecer cobertura radioeléctrica en la
isla de La Palma, incluyendo un cluster de Servidores para el Registro y Alerta de
Uso de Terminales (DMR/TETRA) y Adquisición de Datos de Posicionamiento
(GPS)
- Suministro, instalación y configuración de red troncal de radioenlaces digitales en
Banda Ancha en frecuencias licenciadas para la interconexión de las estaciones
repetidoras DMR y que sirva como transporte de datos para múltiples servicios,
incluyendo el software de supervisión de red (NMS)
- Tramitación de alta de las dos redes radioeléctricas mediante propuesta técnica
para uso del Dominio Público Radioeléctrico y solicitud de título habilitante.
TERCERO. El procedimiento de adjudicación se rige por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP) y el Real Decreto 817/2009 de 8 de
mayo que desarrolla parcialmente la Ley de Contratos del Sector Público, tratándose de un
contrato administrativo de suministros sujeto a regulación armonizada conforme a los arts.
16, 21 y 25 de la LCSP.
CUARTO. Dentro del plazo de presentación de ofertas, se presentó a la licitación la
entidad TELYCAN, S.L.
QUINTO. Indicar que dentro del plazo de presentación de ofertas, la entidad Teltronic,
S.A.U, solicitó aclaraciones respecto de los requisitos que posteriormente cuestiona en su
recurso, constando su publicación en la Plataforma de Contratación del Sector Público, y
que son la base de su recurso especial.
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Consulta realizada el día 4 de octubre de 2018:
En la página 2 del Pliego de Prescripciones Técnicas, en el capítulo 1 INTRODUCCIÓN se menciona ?El
sistema requerido se basará en una red de radiocomunicaciones digitales DMR, que deberá cumplir con el
estándar ETSI TS 102 361 (ETSI TS 102 361-1, ETSI TS 102 361- 2, ETSI TS 102 361-3 y ETSI TS 102 361-4)
basado en la tecnología TDMA (Time Division Multiple Access)?. El estándar ETSI TS 102 361-4 hace
referencia al protocolo DMR Trunking o Tier III. De acuerdo al alcance de la licitación ?Se deberán suministrar e
instalar 15 equipos repetidores en los emplazamientos propuestos para ofrecer la mayor cobertura y grado de
servicio posible en la isla de La Palma?.
Nuestra consulta es si el sistema a ofertar es un DMR Tier II ó III?.
Desde el punto de vista operacional, un sistema DMR Tier III de 15 emplazamientos y un repetidor por
emplazamiento, sólo permitiría un canal de tráfico en cada ubicación, lo cual en nuestra opinión puede no tener
mucho sentido al resultar un sistema con aparentes menos prestaciones que un sistema Tier II para tan solo un
repetidor por ubicación.
Respuesta:
El licitador ofertará una solución que garantice el cumplimiento de los estándares relacionados en el PLIEGO
DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARA LA CONTRATACIÓN DEL SUMINISTRO Y SOPORTE DE UNA
RED DE RADIOCOMUNICACIÓN DIGITAL (DMR) Y RED TRONCAL LICENCIADA DE RADIOENLACES DE
BANDA ANCHA PARA LA ISLA DE LA PALMA.
Si en este sentido, dicho cumplimiento determina un nivel específico de la red DMR, el licitador deberá incluirlo
así en su proposición técnica. En cualquier caso, el licitador ofertará la solución que mejor se adapte a las
características demandadas.
- Consulta realizada el día 4 de octubre de 2018:
En la página 4 del Pliego de Prescripciones Técnicas, en el capítulo 4 RED DE RADIOCOMUNICACIONES
DIGITALES DMR se menciona ?Envío y recepción de mensajes: la red incorporará soporte para el
protocolo de mensajería de texto Text Messaging Service (TMS) disponible en redes digitales DMR en
cualquiera de sus variantes?. El citado protocolo de mensajería de texto es un formato exclusivo de solo un
fabricante, lo que impide la concurrencia de empresas a esta licitación. Para abrir esta concurrencia,
solicitamos la modificación de este apartado en pliego dando cabida al formato de mensajería de texto
estándar en DMR.
Respuesta:
El protocolo de mensajería de texto Text Messaging Service (TMS) se encuentra recogido en el documento
ETSI TS 102 361-3. Asimismo, tal y como se requiere en el apartado 4. RED DE RADIOCOMUNICACIONES
DIGITALES DMR del PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARA LA CONTRATACIÓN DEL
SUMINISTRO Y SOPORTE DE UNA RED DE RADIOCOMUNICACIÓN DIGITAL (DMR) Y RED TRONCAL
LICENCIADA DE RADIOENLACES DE BANDA ANCHA PARA LA ISLA DE LA PALMA, entre las
funcionalidades que el sistema de radiocomunicaciones digitales DMR solicitado proporcionará, se encuentra
el ?Envío y recepción de mensajes: la red incorporará soporte para el protocolo de mensajería de texto Text
Messaging Service (TMS) disponible en redes digitales DMR en cualquiera de sus variantes?.
- Consulta realizada el día 4 de octubre de 2018:
Observamos en la página 7 del PPT que se pide un parámetro muy específico de sensibilidad 5% BER para la
estación repetidora DMR de 0,22uV.
La redacción de esta exigencia técnica limita enormemente la libre concurrencia de licitadores con productos
que cumplen las normas DMR, incluso a los que pudieran tener parámetros RF más óptimos e imposibilitan
que estos puedan ofrecer una solución adecuada para usuarios de servicios de emergencia.
En esta situación, les proponemos que en lugar de un dato concreto den un rango de entre 0,22 uV hasta por
ejemplo 0,3uV.
Respuesta:
Se trata de un parámetro cuyos valores satisfacen soluciones disponibles en el mercado y que así se ha
requerido en licitaciones de naturaleza similar en el territorio español, por lo que no vulnera el principio libre
concurrencia. En base a lo indicado en el apartado 4.1 Características técnicas de los repetidores DMR del
PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARA LA CONTRATACIÓN DEL SUMINISTRO Y SOPORTE DE
UNA RED DE RADIOCOMUNICACIÓN DIGITAL (DMR) Y RED TRONCAL LICENCIADA DE RADIOENLACES
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DE BANDA ANCHA PARA LA ISLA DE LA PALMA: ?Se deberán suministrar e instalar 15 equipos repetidores
en los emplazamientos propuestos para ofrecer la mayor cobertura y grado de servicio posible en la isla de La
Palma.
Cada estación repetidora contará con las siguientes características:
? Estructura para montaje en rack normalizado.
? Alimentación: 100-240 Vca.
? Fuente de alimentación incluida.
? Posibilidad de conexión para batería externa y carga.
? Salida RF: 1-50 W.
? Capacidad de canales: 64.
? Posibilidad de funcionamiento en modo analógico y/o digital.
? Rango de frecuencias: 136 - 174 MHz.
? Dos ?slots? simultáneos de voz y datos en modo TDMA digital @ 4FSK.
? Diagnósticos y control vía IP.
? Ciclo de servicio máx.: 100%.
? Separación entre canales: 12,5 / 20 / 25 kHz.
? Sensibilidad, SINAD 12dB: 0,22 uV.
? Sensibilidad, 5% BER: 0,22 uV.
? Selectividad (ETSI), 12,5/20/25 kHz (63 / 70 / 70 dB).
? Selectividad (TIA603D), 12,5/20/25 kHz (55 / 83 / 83 dB).
? Estabilidad de la frecuencia: 0,5 ppm.
? Rechazo de intermodulación (TIA603D/ETSI): 82 / 73 dB.
? Rango de temperatura de funcionamiento: -30 a +60 °C?.
SEXTO. Mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018 en la sede electrónica de la
Consejería de Hacienda, por D. J.R.F.A, en nombre y representación de la entidad
TELTRONIC, S.A.U, se interpone recurso especial en materia de contratación, contra el
Pliego de Prescripciones Técnicas que rige el procedimiento, en tanto estima que una serie
de requisitos mínimos son contrarios a los principios y preceptos en materia de definición
de prescripciones técnicas recogidos en la LCSP, solicitando:
.- la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la formulación del PPT,
dado que: .- los requisitos 1 y 2 generan tal indefinición del objeto contractual que resulta
imposible discernir la voluntad de la entidad adjudicadora;
.- y los requisitos 3 y 4 generan obstáculos injustificados a la libre concurrencia y
orientan el expediente a los productos de una fabricante concreto.
.- Que en todo caso, se inste a la entidad adjudicadora a que modifique el PPT para
aclarar si se requiere DMR Tier II o DMR Tier III y para que eliminen del PPT las
menciones al protocolo de mensajería TMS y a la Sensibilidad
.- La suspensión del procedimiento de contratación.
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SÉPTIMO. Con fecha de 22 de octubre de 2018, en el registro del órgano de contratación,
se interpuso por D. A.B.M, en nombre y representación de la entidad ADAY BLELL, S.L.U,
recurso especial en materia de contratación contra el Pliego de Prescripciones Técnicas y
de cláusulas administrativas particulares, que rigen el procedimiento, solicitando la
declaración de nulidad de los mismos y de la licitación, al entender que no existe la
oportuna división en lotes, se ha vulnerado el principio de libre competencia y concurrencia
y las prescripciones técnicas definen parámetros que suponen la imposibilidad técnica de
ejecutarlos.
OCTAVO. Mediante oficio de este Tribunal de fecha 23 de octubre de 2018, se dio traslado
del recurso al órgano de contratación y se le requirió el expediente de contratación, el
informe sobre el recurso, las alegaciones oportunas sobre la medida cautelar de
suspensión del procedimiento instada por la empresa recurrente y el listado de licitadores
en el procedimiento, con los datos necesarios a efectos de notificaciones y
pronunciamiento sobre la existencia de documentos considerados confidenciales en el
procedimiento.
Con fecha de 30 de octubre de 2018, se remitió por el órgano de contratación a este
Tribunal el expediente de contratación de referencia y el 8 de noviembre de 2018 el
correspondiente informe, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 56.2 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, donde interesan la
desestimación del recurso. Detectado error en el escaneo del informe remitido, y tras su
solicitud, con fecha de 14 de diciembre de 2018 se emite la versión definitiva del informe
del órgano de contratación dando respuesta al recurso.
Informe del órgano de contratación, que recoge las conclusiones del Jefe de Servicio de
Medio Ambiente y Emergencias del Excmo. Cabildo Insular de La Palma, con base en un
informe emitido por la empresa NAE Comunicaciones, empresa a la que el órgano de
contratación solicitó asesoramiento.
NOVENO. Dado que la resolución de los recursos formulados requiere de un estudio y
tratamiento conjunto, al objeto de garantizar la máxima coherencia, eficacia y economía
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procesal en la actuación de este Tribunal, mediante Resolución nº 189/2018, de 6 de
Noviembre, se acordó acumular la tramitación en un único procedimiento los recursos
especiales en materia de contratación interpuestos por la entidad TELTRONIC, S.L (REMC
153/2018) y por la entidad ADAY BLELL, S.L.U (REMC 163/2018)
DÉCIMO. Con fecha de 29 de noviembre de 2018 se dio traslado del recurso a las
entidades licitadoras, a fin de poder presentar cuantas alegaciones tuvieran por oportunas,
en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 56.3 de la LCSP sin que se presentase
alegación alguna dentro del plazo de cinco día hábiles concedido.
DÉCIMO PRIMERO. Con fecha de 12 de diciembre de 2018, el Tribunal acordó la medida
cautelar de suspensión del procedimiento de contratación, mediante Resolución n.º
216/2018, de 13 de diciembre, siendo objeto de notificación a los interesados el mismo día.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La competencia para resolver el recurso especial en materia de contratación
corresponde a este Tribunal, en virtud de lo establecido en el artículo 46.1 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en relación con los artículos 2
y 3 del Decreto 10/2015, de 12 de febrero, por el que se crea el Tribunal Administrativo de
Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias; y en el Convenio de
Colaboración entre la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y el
Cabildo Insular de La Palma, suscrito con fecha de 30 de diciembre de 2015 y publicado en
el Boletín Oficial de Canarias número 28//2016, de 11 de febrero
SEGUNDO. Con carácter previo al estudio de la cuestión de fondo, procede abordar la
legitimación de los recurrentes para la interposición del presente recurso especial, dado
que los mismos, según la documentación que obra en el expediente de contratación, no
han presentado oferta en el procedimiento de licitación.
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Al respecto, el artículo 48 de la LCSP establece que ?Podrá interponer el recurso especial
en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses
legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar
afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.?
Por su parte, el artículo 4, apartado 1, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de aplicación al
caso en virtud del apartado primero de la disposición final tercera del TRLCSP, señala que:
?1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: (?) c) Aquellos cuyos
intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y
se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.?
Sobre la legitimación para recurrir de terceros no licitadores, este Tribunal ha
venido sosteniendo en sus resoluciones, invocando doctrina consolidada del Tribunal
Supremo en la materia, que la legitimación activa comporta que la anulación del acto
impugnado produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un
efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto y presupone que la resolución
administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y
acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la esfera jurídica de
quien alega su legitimación.
En el supuesto examinado, los motivos esgrimidos por las recurrentes ponen de manifiesto
que el pliego impugnado restringe sus posibilidades de concurrir en igualdad de
condiciones con el resto de licitadores, lo que dificulta, a su juicio, la libre competencia.
Por tanto, queda acreditada la legitimación de aquellas para recurrir pese a no haber
concurrido a la licitación, pues precisamente las bases de esta les provocan un perjuicio
que pretenden remediar con la interposición del recurso y el dictado de una eventual
resolución estimatoria de sus pretensiones.
TERCERO.- En lo que se refiere al cumplimiento del requisito temporal para la
interposición del recurso, el artículo 50.1 letra b) de la LCSP establece:
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?El procedimiento de recurso se iniciará mediante escrito que deberá presentarse en
el plazo de quince días hábiles. Dicho plazo se computará:
b) Cuando el recurso se interponga contra el contenido de los pliegos y demás documentos
contractuales, el cómputo se iniciará a partir del día siguiente a aquel en que
se haya publicado en el perfil de contratante el anuncio de licitación, siempre que en
este se haya indicado la forma en que los interesados pueden acceder a ellos. Cuando
no se hiciera esta indicación el plazo comenzará a contar a partir del día siguiente
a aquel en que se le hayan entregado al interesado los mismos o este haya podido
acceder a su contenido a través del perfil de contratante.
En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en el artículo 138.2 de la
presente Ley, los pliegos no pudieran ser puestos a disposición por medios electrónicos
, el plazo se computará a partir del día siguiente en que se hubieran entregado al
recurrente (...)?.
En el supuesto analizado, el plazo de interposición computa, de conformidad con el precepto
legal transcrito, a partir del día siguiente a la publicación del anuncio en la Plataforma
, toda vez que los interesados han podido acceder al contenido de los pliegos a través
de aquel. En este sentido, la publicación en la Plataforma de Contratación del Sector Público
se llevó a cabo el 2 de octubre de 2018. En consecuencia, es a partir de dicha fecha
cuando procede iniciar el cómputo del plazo para recurrir; por lo que, al haberse presentado
los recursos el 22 de octubre de 2018, los mismos se han interpuesto dentro del plazo
legal antes expresado.
Asimismo, el apartado 3 del citado artículo 51 de la LCSP dispone que ?...Asimismo, podrá
presentarse en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para
la resolución del recurso.?
En base a la normativa expuesta y a la vista de los hechos comprobados, cabe concluir
que se han cumplido los requisitos de plazo e interposición de los recursos previstos en el
art. 50 y 51 de la LCSP y en el art. 22 del Reglamento de los procedimientos especiales de
revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo
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Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de
septiembre.
CUARTO.- Visto lo anterior, procede determinar si el recurso se refiere a alguno de los
contratos contemplados legalmente y si se interpone contra alguno de los actos
susceptibles de recurso en esta vía, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de
la LCSP.
En el presente supuesto, el recurso se dirige contra los pliegos que rigen un contrato de
suministros que ha sido convocado por una Administración Pública cuyo valor estimado
supera los 100.000,00 ?, debiendo considerarse como susceptible de recurso especial en
materia de contratación, conforme a lo dispuesto en el artículo 44.1.a) en relación con el
44.2.a) de la LCSP.
QUINTO.- Una vez analizado el cumplimiento de los requisitos de admisión del recurso,
procede el estudio de los motivos en que el mismo se sustenta, comenzando con el
referido a la división del contrato en lotes.
El recurrente ADAY alega que a la vista del objeto del contrato, según lo
establecido en la cláusula 2 del PPT, y al no haberse dividido el mismo en lotes, el órgano
de contratación ha incumplido el art. 99.3 de la LCSP, dado que la cláusula 1.2 del PCAP
dispone que ?No procede la división en lotes del objeto del contrato ya que la naturaleza de
dicho objeto hace necesaria, para su correcta ejecución, la coordinación de las diferentes
prestaciones que lo integran, que podría verse imposibilitada por su división en lotes y
ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes, constituyendo dicho objeto una sola
unidad funcional, que exige su unidad en la ejecución (art. 99 de la LCSP)?.
Expone el recurrente que el PPT vulnera esta norma, en tanto no se ha
contemplado la división en lotes, a la vista de que no existe ningún impedimento técnico
que impida dicha división en, al menos, dos lotes que propone el recurrente, alegando que
no se justifica fehacientemente los motivos para no separar en al menos dos, los
suministros a efectuar.
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El órgano de contratación expuso en su informe de respuesta al recurso lo
siguiente:
?En lo relativo a la no división en lotes dispuesta en el PCAP, se considera que:
- La naturaleza del servicio está basada en la necesidad de control de una red de
comunicaciones de emergencia que debe garantizar la minimización de riesgos.
- En un servicio crítico como el que resulta objeto del proceso de licitación
relacionado, la concentración de la solución de incidencias (troubleshooting) en un solo
proveedor evita riesgos debido a la reducción de tiempos de respuesta y el aumento de la
capacidad de reacción que conlleva.
- En el caso de que la gestión de las estaciones repetidoras y los radioenlaces
fuera responsabilidad de más de una empresa adjudicataria, podrían existir conflictos y
puntos de riesgo en la responsabilidad de la interconexión entre los equipos de transporte
y servicio.
- En este sentido, la gestión integral (extremo a extremo) del servicio por parte de
un único proveedor evitaría la existencia de posibles fricciones ante la identificación de
responsabilidades en la garantía de integración de las partes que comportan una solución
técnica destinada a satisfacer un servicio crítico como el relacionado en el objeto del
contrato.
- Las partes que conforman el objeto del contrato mantienen una clara interrelación.
Todas ellas constituyen elementos fundamentales de la red de radiocomunicaciones. De
este modo, en el hipotético escenario de lotes divididos planteado por la empresa
recurrente, cabría la posibilidad de que uno de estos lotes quedara desierto. Este hecho
dejaría aislados ciertos elementos de la red, invalidando la ejecución integral del contrato?.
Expuestas las argumentaciones de las partes, respecto de la división del contrato
por lotes, en primer lugar, debe recordarse que es aplicable al presente procedimiento la
LCSP, conforme al cual, el art. 99.3 dispone lo siguiente: ?3. Siempre que la naturaleza o el
objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una
de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con
lo dispuesto en la disposición adicional cuarta.
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No obstante lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el
objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse
debidamente en el expediente, salvo en los casos de contratos de concesión de obras.
En todo caso se considerarán motivos válidos, a efectos de justificar la no división en lotes
del objeto del contrato, los siguientes:
a) El hecho de que la división en lotes del objeto del contrato conllevase el riesgo de
restringir injustificadamente la competencia. A los efectos de aplicar este criterio, el órgano
de contratación deberá solicitar informe previo a la autoridad de defensa de la competencia
correspondiente para que se pronuncie sobre la apreciación de dicha circunstancia.
b) El hecho de que, la realización independiente de las diversas prestaciones
comprendidas en el objeto del contrato dificultara la correcta ejecución del mismo desde el
punto de vista técnico; o bien que el riesgo para la correcta ejecución del contrato proceda
de la naturaleza del objeto del mismo, al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de
las diferentes prestaciones, cuestión que podría verse imposibilitada por su división en
lotes y ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes. Ambos extremos deberán
ser, en su caso, justificados debidamente en el expediente.?
Artículo 99.3 de la LCSP que trae causa del art. 46 de la Directiva 2014/24/UE, que
establece que si bien ?los poderes adjudicadores podrán optar por adjudicar un contrato en
forma de lotes separados, y podrán decidir el tamaño y el objeto de dichos lotes?, por otro
lado señala también que ?los poderes adjudicadores indicarán las principales razones por
las cuales han decidido no subdividir en lotes. Dicha decisión se incluirá en los pliegos de
la contratación o en el informe específico al que se refiere el art. 84?.
De esta redacción se deduce que la decisión de dividir o no un contrato en lotes es
parte de la facultad del órgano de contratación para fijar discrecionalmente el contrato y
que su ejercicio solo exige la constancia de una motivación expresa. Esta conclusión se
refuerza por el Considerando 78 de la Directiva 2014/24, que indica que ?la magnitud y el
contenido de los lotes deben ser determinados libremente por el poder adjudicador? y que
éste ?debe estar obligado a estudiar la conveniencia de dividir los contratos en lotes, sin
dejar de gozar de la libertad de decidir de forma autónoma y basándose en las razones
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que estime oportunas, sin estar sujeto a supervisión administrativa o judicial.? Esta última
mención no debe entenderse como una patente de inmunidad absoluta frente al control
jurídico, pero sí como una advertencia de que dicho control no puede entrar a valorar las
razones de oportunidad alegadas por el órgano de contratación, ámbito que se identifica
sustancialmente con el llamado ?núcleo material de la decisión? de la discrecionalidad
técnica.
Por tanto, el artículo 46 de la Directiva 2014/24/UE admite (apartado 1) la
posibilidad de división en lotes, estableciendo la obligatoriedad de aquélla sólo en los
casos en que así se disponga en la legislación interna y conforme a ésta. Esta
obligatoriedad, como se ha visto, no se recoge en la legislación aplicable, siendo así que,
por mucho que el considerando 78 de la Directiva 2014/24/UE exprese que, para aumentar
la competencia, ?procede animar a los poderes adjudicadores a, en particular, dividir
grandes contratos en lotes?, también añade que tales poderes adjudicadores deben
conservar ?la libertad de decidir de forma autónoma y basándose en las razones que
estime oportunas, sin estar sujeto a supervisión administrativa o judicial?, exigiendo
únicamente que se estudie la conveniencia de tal división, a cuyo fin, ?cuando el poder
adjudicador decida que no sería conveniente dividir el contrato en lotes, el informe
específico o los pliegos de la contratación debe incluir una indicación de las principales
razones que expliquen la elección hecha por el poder adjudicador.?
Por tanto, los poderes adjudicadores siguen teniendo libertad a la hora de configurar el
objeto del contrato previendo o no su división en lotes, y cuando se decida no dividir el
objeto, la única obligación del órgano de contratación consiste en exponer, en los pliegos o
en el informe específico al que se refiere el artículo 84 de la Directiva, la justificación de por
qué no se ha producido una división en lotes, indicando las principales razones de esa
elección, entre las que se citan en la Directiva «el hecho de que el poder adjudicador
considere que dicha división podría conllevar el riesgo de restringir la competencia, o hacer
la ejecución del contrato excesivamente difícil u onerosa desde el punto de vista técnico, o
que la necesidad de coordinar a los diferentes contratistas para los diversos lotes podría
conllevar gravemente el riesgo de socavar la ejecución adecuada del contrato».
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En definitiva, el órgano de contratación goza de un amplio margen de
discrecionalidad para determinar el objeto del contrato y su división o no en lotes,
debiendo, eso sí, explicar las razones principales por las cuales decide que no procede
dicha división, razones que han de atender a un motivo válido, es decir, que no resulte
arbitrario ni contrario a la finalidad última del precepto, esto es, la concurrencia de las
PYMES. En este sentido, es cierto que la justificación que ha de ofrecer el órgano de
contratación, si bien no ha de ser necesariamente exhaustiva, sí es cierto que debe
referirse a las concretas razones que concurren en ese expediente, sin que sea admisible
la mera formulación del propio precepto para considerar cumplida esta obligación. Por otro
lado, habrán de tenerse en cuenta las circunstancias concurrentes en cada expediente
para poder determinar si la justificación ofrecida por el órgano de contratación es
suficientemente expresiva de dichas razones o no, único elemento al que podría en su
caso alcanzar la revisión de este Tribunal que, por lo demás, tiene vedada la supervisión
de la corrección técnica de dicha decisión, en virtud de la doctrina de la discrecionalidad
técnica que, desde luego, resulta de plena aplicación a esta cuestión.
Analizado el expediente de contratación remitido, se observa que en el mismo
figura un informe suscrito por el Técnico de Emergencias con el visto bueno del Jefe de
Sección de Montes adscrito al Servicio de Medio Ambiente y Emergencias, de fecha 27 de
agosto de 2018, donde se realiza una justificación de la no división en lotes del
procedimiento, que se traslada al acuerdo de inicio del expediente, de fecha 31 de agosto
de 2018, y cuyo reflejo es la cláusula 1.2 del PCAP. Documentos todos ellos que fueron
objeto de publicación en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Y por otro lado,
la justificación aportada en el informe que ha dado respuesta al recurso presentado.
Por lo que el recurso debe ser desestimado en este punto.
SEXTO. No esgrimido por los recurrentes, pero conectado con la cuestión resuelta en el
fundamento anterior, este Tribunal quiere apuntar, de oficio, que la argumentación del órgano
de contratación, a juicio de Tribunal, fue escasamente desarrollada en los documentos citados
en el párrafo anterior, salvo en el informe que dio respuesta al recurso, donde sí hizo una
14
relación más detallada de las causas que determinaron la decisión de no dividir el objeto del
contrato en lotes. Ello nos lleva a determinar el alcance de tal obligación de motivación, en
relación con la validez de los pliegos; y, en este punto, hemos de hacer una interpretación de la
Directiva que niega trascendencia a la omisión de tal motivación en el expediente en caso de
impugnación de los pliegos, y que entendemos debe ser aplicable al presente caso, donde
constando la misma, podemos calificarla como escasa en cuanto al alcance de la justificación,
como se ha indicado anteriormente.
A la vista de las previsiones, contenidas en el art. 46 de la Directiva así como de los
artículos 99.3 y 116.4 letra g) de la LCSP, debe quedar constancia en el expediente de
contratación de la indicación de las principales razones por las cuales se ha decido no dividir el
contrato en lotes, a los efectos de su control por las autoridades de contratación. Por tanto, en
nuestro caso, la escasa motivación en la fase preparatoria que indique las principales razones
que han determinado la opción por la decisión de no dividir en lotes no puede tener efecto
anulatorio alguno de los pliegos; máxime si - según las razones que explicita el órgano de
contratación a la vista de los propios pliegos, expuestas en su informe ante esta sede-, no
aparece en modo alguno como arbitraria la decisión tomada por el órgano de contratación, e
incluso justifica el objeto único el contrato según figura en el expediente de contratación; por lo
que evidentemente tales razones para no dividir el contrato en lotes existen y podrán hacerse
explícitas a los efectos de los artículos 46 y 84 de la Directiva 2014/24 y 99.3 y 116.4 letra g) de
la LCSP.
Por tanto, debe afirmarse que no procede la anulación del PCAP que rige la
contratación por el solo hecho de que, en su caso, se hubiera concluido que se ha producido
un infracción formal o de procedimiento consistente en que no exista una fundamentación
suficiente en el expediente de contratación indicativo de las principales razones por las que se
ha elegido la opción de no dividir el objeto del contrato en lotes. Tal aparente defecto o
infracción formal o del procedimiento en modo alguno puede determinar el efecto
contraproducente e innecesario de anular un Pliego de Cláusulas cuyo contenido será
exactamente el mismo una vez que se emita el citado informe indicativo de las principales
razones tenidas en cuenta para no dividir el objeto del contrato en lotes, o se indiquen en el
propio Pliego, pues un elemental principio de economía procesal impide anular un acto por un
defecto formal que una vez corregido determinará un acto de contenido idéntico al anulado.
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La decisión sobre si el solo hecho de la existencia de un defecto formal del acto
recurrido determina o no su anulación, obliga a examinar, a su vez, la legalidad del contenido
del acto defectuoso. En nuestro caso, es indudable que el órgano de contratación ha
expresado en el PCAP así como en el informe citado y en su informe a este recurso que el
objeto del contrato es único y singular, no múltiple, en contra de lo sostenido por la entidad
recurrente, así como que es inconveniente su licitación en lotes, a la vista de su contenido y
fines de interés público que persigue. Por tanto, es de aplicación en este caso, la doctrina del
Tribunal Supremo contenida, por todas, en su sentencia de 4 de abril de 1997, que determina
lo siguiente: ??Carece de sentido y toda justificación práctico-jurídica decretar la nulidad de
actuaciones pretendida por la recurrente (?) por no haberse producido, en definitiva, la
indefensión de nadie y porque, en cualquier caso, la anulación de lo actuado a partir de la
omisión inicial solo implicará una reiteración del procedimiento para llegar a una conclusión
material o de fondo de igual tenor a la que se ha de dejar plasmada en esta sentencia?. Por
tanto, el vicio de forma o de procedimiento en que se hubiera podido incurrir en nuestro caso,
carece de verdadera transcendencia invalidante.
SÉPTIMO.- Se abordan a continuación los motivos alegados por la entidad TELTRONIC,
relativos a la indefinición del objeto del contrato, indicando que el objeto del contrato se
ha configurado de forma indeterminada a la vista de los apartados 1 ?Introducción? y 4.1
?Características técnicas de los repetidores DMR?, del PPT.
1) Requisito 1.- En el apartado 1 ?Introducción? del PPT se establece: ?El sistema
requerido se basará en una red de radiocomunicaciones digitales DMR, que deberá
cumplir con el estándar ETSI TS 102 361 (ETSI TS 102 361-1, ETSI TS 102 361-2, ETSI
TS 102 361-3 y ETSI TS 102 361-4), basado en la tecnología TDMA (Time Division
Multiple Access).
2) Requisito 2.- En el apartado 4.1 del PPT se establece que ?Se deberá
suministrar e instalar 15 equipos repetidores en los emplazamientos propuestos para
ofrecer la mayor cobertura y grado de servicio posible en la isla de La Palma?.
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Argumenta Teltronic lo siguiente:
En primer lugar, expone los elementos que componen un sistema DMR Tier II y los
que componen un sistema DMR Tier III, concluyendo que elementos que no son necesarios en una red DMR Tier II (a saber, las controladoras de repetición y el nodo
central de conmutación), lo cual hace que las soluciones DMR Tier III sean más elevadas en precio que las
soluciones DMR Tier II.
En este sentido, cabe afirmar que como norma general una solución DMR Tier III es más potente que
una solución DMR Tier II. Sin embargo, esta norma general queda desvirtuada por las directrices del PPT, ya
que de acuerdo con las mismas, los licitadores deberían ofrecer una red DMR Tier III (ya que el requisito 1
exige cumplir con E-4, norma que como hemos visto se refiere a Tier III), de 15 emplazamientos con un solo
repetidor por emplazamiento (tal y como recoge el anexo 2 del PPT).
Disponer de un solo repetidor por emplazamiento en una Red DMR Tier III, proporciona un canal de
control y un canal de tráfico por emplazamiento. Sin embargo, un solo repetidor por emplazamiento en una
red DMR Tier II proporcionaría un mayor grado de servicio, de hecho se duplicaría la capacidad del sistema de
atender un volumen de llamadas (pasando de 1 a 2 grupos de comunicaciones simultáneas). En otras
palabras, en este caso, si la entidad adjudicadora requiere un solo repetidor por emplazamiento, la mejor
solución calidad-precio sería Tier II, pero al requerir el PPT cumplimiento con E-4, necesariamente habría que
ofertar un Tier III.
Por tanto, si la entidad adjudicadora adquiere un Tier III, realmente la Red DMR será menos eficiente
que una Tier II y también más cara porque requiere elementos que no requiere el Tier II (controladores y el
nodo).
Cabe explicar que aunque el alcance del PPT no menciona el suministro de controladoras ni de nodos,
ofertar los mismos es necesario para cumplir con E-4, tal y como demanda el requisito 1. Para que una red
DMR Tier III despliegue todo su potencial, necesitaría de más de un repetidor por emplazamiento.
En otras palabras, cuando la entidad adjudicadora pide aportar una solución que cumpla con E-4 y
con un solo repetidor por emplazamiento, está requiriendo una solución más cara y cuyo potencial va a
resultar infrautilizado.
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En contraposición, el requisito 2 demanda que ?Se deberán suministrar e instalar 15 equipos
repetidores en los emplazamientos propuestos para ofrecer la mayor cobertura y grado de servicio posible en
la isla de La Palma?.
Pues bien, como se ha explicado, si lo que quiere la entidad adjudicadora es el mayor grado de servicio
posible, no puede solicitar el cumplimiento de E-4 (i.e DMR Tier III), ya que para un solo repetidor por
emplazamiento, una solución cumplidora con E-1, E-2 y E-3 (i.e. DMR Tier II), proporcionaría un mayor grado
de servicio.
En definitiva, el hecho de que el PPT requiera que la Red DMR cumpla con E-1, E-2, E-3 (relativos a Tier II) y
con E-4 (relativo a Tier III), genera una indefinición del objeto contractual, por cuanto ningún licitador sabe
con exactitud si presentar una oferta de equipamiento DMR Tier II o de equipamiento DMR Tier III. Así las
cosas, si un licitador decide cumplir con el requisito 2 y ofertar una Red DMR con el mayor grado de servicio
posible, ofertará Tier II e incumplirá el requisito 1. Mientras que si un licitador decide cumplir con el requisito 1
y ofertar una Red DMR cumplidora con E-4 (i.e Tier III), no proporcionará el mayor grado de servicio posible,
incumpliendo con el requisito 2 y siendo además su oferta mucho más cara al tener que incluir controladores y
nodo.
Podría resumirse todo lo antedicho en que el requisito 1 y el requisito 2 son contradictorios entre
sí. Decimos que son contradictorios porque el requisito 1 solicita cumplir con E-4, lo cual conduce al licitador a
pensar que se concursa una solución DMR Tier III, pero sin embargo el requisito 2 solicita un solo repetidor por
emplazamiento, lo cual es más propio de una solución DMR Tier II. Esto genera una indefinición del objeto
contractual que es contrario al art. 99.1 de la LCSP.
Por su parte, el requisito 1, al exigir cumplimiento con el estándar DMR aprobado por el ETSI
(organismo de normalización europeo), sería una prescripción redactada conforme al art. 126.5. letra b) de la
LCSP, según el cual las prescripciones técnicas pueden formularse ?b) Haciendo referencia, de acuerdo con el
siguiente orden de prelación, a especificaciones técnicas contenidas en normas nacionales que incorporen
normas europeas, a evaluaciones técnicas europeas, a especificaciones técnicas comunes, a normas
internacionales, a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos europeos de
normalización o, en defecto de todos los anteriores, a normas nacionales, a documentos de idoneidad técnica
nacionales o a especificaciones técnicas nacionales en materia de proyecto, cálculo y ejecución de obras y de
uso de suministros; acompañando cada referencia de la mención «o equivalente»?
18
Sin embargo, el requisito 2 (?), está redactado en término de rendimiento y funcionalidades,
encontrando su regulación en el art. 126.5 letra a), según el cual las prescripciones técnicas pueden
formularse: ?a) En términos de rendimiento o de exigencias funcionales, incluidas las características
medioambientales, siempre que los parámetros sean lo suficientemente precisos para permitir a los
licitadores determinar el objeto del contrato y al órgano de contratación adjudicar el mismo?.
Concretamente, el requisito 2 se basa en parámetros de cobertura y grado de servicio, pidiendo ?la
mayor cobertura y grado de servicio posible en la isla de La Palma?, lo cual genera una indefinición del objeto
contractual, lo que es contrario al art. 126.5 de la LCSP.
(?) En conclusión, los requisitos 1 y 2 generan una indefinición del objeto contractual, contraria a los
artículos 99.1 y 126.5 de la LCSP, procediendo como mínimo la modificación del PPT de conformidad con el
art. 124 LCSP >>.
El órgano de contratación, argumenta en su respuesta al recurso, que ?La redacción
de los Requisitos 1 y 2 no supone contradicción alguna, dado que las redes DMR Tier III
incorporan prestaciones que en calidad superan a las proporcionadas por las redes DMR
Tier II.
Por lo tanto, resulta técnicamente posible ofertar una solución técnica que garantice
el cumplimiento del conjunto de características demandadas, por lo que se interpreta
que el objeto queda correctamente determinado por el apartado 2. Objeto del Contrato del
PPT?.
Expuestos los razonamientos de las partes, el articulo 28.1 de la LCSP dispone
como requisito de eficiencia, la precisión en la determinación del objeto del contrato al
disponer que : ?1. Las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que
aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido
para satisfacerlas, cuando se adjudique por un procedimiento abierto, restringido o
negociado sin publicidad, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de
19
ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su
adjudicación.?.
A su vez el artículo 2 del RGLCAP (Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por
el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas), establece: ?2. No podrán celebrarse contratos en los cuales la prestación del
contratista quede condicionada a resoluciones o indicaciones administrativas posteriores a
su celebración??.
El artículo 99 de la LCSP, invocado por el recurrente dispone que el objeto de los
contratos del sector público deberá ser determinado. El mismo se podrá definir en atención
a las necesidades o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, sin cerrar el
objeto del contrato a una solución única. En especial, se definirán de este modo en
aquellos contratos en los que se estime que pueden incorporarse innovaciones
tecnológicas, sociales o ambientales que mejoren la eficiencia y sostenibilidad de los
bienes, obras o servicios que se contraten?.
Se analiza en el presente fundamento la indeterminación del objeto del contrato
planteada por la recurrente, y su reflejo en las exigencias derivadas de los artículos citados
anteriormente. Por su interés, podemos traer aquí a colación el Acuerdo 84/2015, de 10 de
agosto de 2015, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, que hizo
suyo el Tribunal Administrativo Central en la Resolución 991/2015, de 23 de octubre de
2015, y en el que se indica: ?El objeto de los contratos son las obligaciones que él crea, y
esas obligaciones, a su vez, tienen por objeto prestaciones (sea de dar cosas, de hacer o
de no hacer) que constituyen el objeto de la ejecución del contrato. Esta es la razón de que
todas las entidades comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la legislación de
contratos del sector público, tengan la obligación de determinar y dar a conocer de forma
clara las prestaciones que serán objeto de adjudicación. Cualquier aceptación genérica o
confusa, comporta para el licitador inseguridad jurídica. De este modo, en función de la
descripción utilizada por la Administración para definir las prestaciones que comprende el
20
negocio jurídico a celebrar, los empresarios advierten su capacidad para concurrir a la
licitación, a través de relación entre el objeto del contrato y el objeto social del licitador. En
este sentido, en el anuncio de licitación y en los pliegos de condiciones, siempre se debe
señalar con la mayor exactitud posible el objeto y alcance de las prestaciones que se
desean contratar, de forma que los operadores económicos puedan identificarlas
correctamente y en su caso, decidir presentar sus ofertas.?
Respecto de la delimitación del objeto del contrato, debe advertirse que la
competencia para delimitar el objeto del suministro que se desea contratar corresponde al
órgano de contratación, que debe justificar su necesidad antes de comenzar el proceso de
licitación que corresponda; informe acreditativo de la necesidad e idoneidad del contrato
sobre el que la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2011 concluye que
no es un simple requisito formal, sino que es un trámite esencial del procedimiento, que
actúa como presupuesto habilitante para proceder a la contratación. Necesidades que el
órgano de contratación justificó en el informe de inicio, de fecha 27 de agosto de 2018, así
como en el PCAP, documentos ambos publicados en la Plataforma de Contratación, y
donde se hizo constar, entre otras cuestiones, en el punto 1 del informe y en la cláusula 1.3
del PCAP, la justificación de la opción de emplear el sistema digital DMR, tal y como se
recoge en la misma:
?1.3.- Cancelada la red analógica por la Dirección General de Telecomunicaciones utilizada
para el desarrollo de las funciones que el Centro de Coordinación Operativa Insular
(CECOPÍN) de la Isla de La Palma tiene encomendadas en materia de emergencias y
protección civil, atendiendo las emergencias que tienen lugar en la isla y coordinando los
distintos planes de emergencia que se activan todos los años por los diferentes riesgos que
acontecen, la suscripción del presente contrato se justifica en la necesidad de dotar al
citado Centro de un nuevo sistema de comunicaciones, diciéndose emplear el sistema
digital DMR por razones de economía de escala y prestaciones, que permitirá cubrir
necesidades actuales y futuras para la incorporación de nuevos servicios, destacando por
su mayor eficiencia espectral, disponibilidad de frecuencias, eficiencia energética, mejoras
en audio y cobertura. Asimismo, con la instalación de este sistema se aprovechará para
tener una red troncal que permita transportar datos necesarios en la gestión de riesgos y
emergencias.?
21
Por tanto, el contrato debe ajustarse a los objetivos que la Administración
contratante persigue para la consecución de sus fines, correspondiendo a ésta apreciar las
necesidades a satisfacer con el contrato y siendo la determinación del objeto del contrato
una facultad discrecional de la misma, sometida a la justificación de la necesidad de la
contratación y a las limitaciones de los artículos 28 y 99 de la LCSP. Y no deben olvidarse
las amplias facultades de que goza el órgano de contratación a la hora de la determinación
y conformación del objeto contractual, gozando de un amplio margen de discrecionalidad
para determinar los requisitos técnicos de la prestación que se pretende contratar.
Por ello, cabe citar en este sentido el informe de la Junta Consultiva de Navarra
2/2009: "La determinación de los criterios técnicos en los pliegos, así como su aplicación
concreta por la mesa de contratación, son libremente establecidos por las entidades
adjudicadoras de contratos públicos, dentro de los límites de la ciencia y la técnica, por ser
ellas las que mejor conocen las necesidades públicas que deben cubrir y los medios de los
que disponen y que no son susceptibles de impugnación, salvo en los casos de error
patente o irracionalidad".
En definitiva, el órgano de contratación es libre de determinar qué requisitos
técnicos han de ser cumplidos por los licitadores, habiendo señalado tanto este Tribunal,
como otros Tribunales competentes en materia de contratación pública, que no puede
considerarse contrario a la libre concurrencia el establecimiento de prescripciones técnicas
que se ajusten a las necesidades del órgano de contratación, dentro de los principios y
requisitos de la LCSP.
Determinaciones que, dentro de su grado de discrecionalidad, el órgano de
contratación trasladó al PPT, que define las características técnicas mínimas que deben
disponer los productos ofertados, y que permiten al licitador, dentro del cumplimiento de
dichos mínimos, ofertar una mejor solución técnica, que sería objeto de valoración en una
fase posterior, tras la admisión de la oferta, concretamente en el criterio denominado ?1
Mejor propuesta técnica?, que contempla la cláusula 11.1.2 del PCAP
22
En definitiva, no se puede sustituir la necesaria discrecionalidad técnica de las
entidades adjudicadoras de contratos públicos por la discrecionalidad del órgano
administrativo o judicial encargado de velar por la legalidad de la contratación, y menos
aún podrá aquella sustituirse por el criterio de una de las partes concurrentes en el
procedimiento de licitación. El órgano de contratación ha explicado razonablemente los
motivos que le han llevado a determinar que el objeto del contrato requiera el cumplimiento
de los requisitos citados anteriormente, permitiendo a los licitadores ofertar un producto
que técnicamente cumpla el conjunto de las características demandadas y que además, en
base a la necesidad contemplada en la cláusula 1.3 del PCAP, se trata de ?...integrar y
compatibilizar la solución técnica adoptada con la estructura y equipos que maneja el
Cabildo...?.
En consecuencia, no puede considerarse que concurra indefinición del objeto del
contrato, que impida conocer el alcance de la prestación mínima contratar, lo que conlleva
desestimar este motivo de impugnación.
OCTAVO. Por último, se tratan a continuación los motivos alegados por las recurrentes
TELTRONIC y ADAY, relativos a que la descripción contenida en el PPT supone un
obstáculo injustificado a la libre concurrencia y competencia, orientando el expediente a los
productos de un fabricante concreto (Motorola), además de establecer prescripciones de
imposible cumplimiento.
En concreto, TELTRONIC impugna la exigencia de que entre las funcionalidades
del sistema de radiocomunicaciones digitales DMR solicitado se encuentre el ?envío y
recepción de mensajes: la red incorporará soporte para el protocolo de mensajería de texto
Text Messaging Service (TMS) disponible en redes digitales DMR en cualquiera de sus
variantes? y, en segundo lugar, la relativa a que ?Cada estación repetidora de la red DMR
contará con las siguientes características: Sensibilidad 5% BER: 0,22 Uv?.
Y la entidad ADAY impugna el requisito de que ?La red de DMR soportará la
implementación del protocolo LRRP y su interacción con el Servicio ARS? (?) ?Al recorrer
23
la distancia programada en el trigger de distancia recorrida o acabarse el temporizador de
envío, el terminal enviará un mensaje LRRP con un posición valida...?. Y por último, apunta
una imposibilidad técnica derivada de la propia redacción del PPT.
Frente a los alegatos del recurso, se alza el órgano de contratación en su informe al
recurso, señalando que la exigencia de las características técnicas a la que aluden los
recurrentes responden a una necesidad que el órgano de contratación debe satisfacer, y
que tiene como base que las ofertas de los licitadores ?garanticen la integración y
compatibilidad de tal solución técnica con la estructura y equipamiento actual del Excmo.
Cabildo Insular de la Palma respecto al entorno de la red, que cuenta a día de hoy con 240
emisoras de la marca Motorola, de ahí, la exigencia de que tales propuestas garanticen su
compatibilidad tanto con el protocolo TMS como LRRP, utilizados por las citadas
emisoras?.
Pasamos a describir las alegaciones de las partes:
1) Argumentación de TELTRONIC: Sobre el requisito 3: Formulación errónea y
referencia al producto o servicio de un empresario determinado.- El PPT requiere, en
su apartado 4 ?Red de Radiocomunicaciones Digitales DMR?, que entre las funcionalidades
del sistema de radiocomunicaciones digitales DMR solicitado, se encuentre la siguiente:
?Envío y recepción de mensajes: la red incorporará soporte para el protocolo de
mensajería de texto Text Messaging Service (TMS) disponible en redes digitales DMR en
cualquiera de sus variantes?.
Continúa el recurrente exponiendo: (?) En este sentido, resulta preciso traer a colación el
art. 126.6 de la LCSP que establece: «Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las prescripciones técnicas
no harán referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que
caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un empresario determinado, o a marcas, patentes o tipos,
o a un origen o a una producción determinados, con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o
ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible
24
hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 5, en
cuyo caso irá acompañada de la mención «o equivalente».
Y por supuesto, también el art. 126.1 de la LCSP: «Las prescripciones técnicas a que se refieren los
artículos 123 y 124, proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de
contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación
pública a la competencia».
Pues bien, el protocolo de mensajería de texto requerido por el PPT es el Text Messaging Service
(TMS) (en adelante, protocolo TMS). Este protocolo no es el protocolo de mensajería definido por el estándar
DMR.
Muy por el contrario, el protocolo TMS es una solución propiedad del fabricante Motorola, lo cual
significa que la redacción del PPT, en lo que se refiere al requisito 3, hace referencia a una procedencia
determinada de los productos a suministrar, lo cual resulta contrario a los art. 126.1 y 126.6 de la LCSP.
Llama poderosamente la atención el hecho de que la entidad adjudicadora se refiera a un supuesto
protocolo TMS para redes DMR ?disponible en cualquiera de sus variantes?, cuando la realidad es que el
protocolo TMS sólo está disponible dentro de la gama de productos del fabricante Motorola. Por tanto, la
redacción del requisito 3 aboca a que los productos suministrados tengan una procedencia concreta, esto es,
que procedan del fabricante Motorola, lo cual va claramente en contra de lo dispuesto en el art. 126.6 LCSP.
La prueba evidente de que el protocolo TMS es una solución propietaria de Motorola es el documento
n.º 7 (en adelante, documento TMS). Motorola publicó el documento TMS para permitir a terceros desarrollar
aplicaciones capaces de integrarse con su protocolo TMS.
(?) Pero no solo eso, sino que el mismo documento TMS afirma (página 8, apartado 2.1 líneas 95 y
96) que el protocolo TMS solo funciona con radios digitales Mototrbo, que es la marca que designa la gama
de productos DMR de Motorola.
En otras palabras, el requisito 3 implica que solo aquellas empresas que oferten productos del
fabricante Motorola podrán cumplir con el requisito y resultar adjudicatarias (?) privando de la posibilidad
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de participar en la licitación al resto de fabricantes distintos de Motorola y a las empresas que no distribuyen
productos Motorola.
(?) Pero es que, además, resulta que el estándar DMR ya dispone de su propio protocolo de
mensajería de texto, cuya denominación no es Text Messaging Service (TMS) sino DMR Packet Data Protocol
(PDP), UDP/IPv4 header compression, Short Data Bearer Service y UTF-16-BE.
Es decir, que si la entidad adjudicadora está licitando un sistema DMR y dicho estándar ya contiene
un protocolo de mensajería de texto, lo correcto sería que el PPT hiciese referencia al protocolo de mensajería
de texto del estándar D,R (i.e DMR Packet Data Protocol (PDP), UDP/IPv4 header compression, Short Data
Bearer Service y UTF-16 BE).
Por consiguiente, el requisito 3, en tanto en cuanto es una prescripción técnica que constituye un
obstáculo injustificado a la libre concurrencia al hacer referencia a los productos de un solo fabricante (i.e
Motorola), resulta claramente contrario a los art. 126.1 y 126.6 de la LCSP, procediendo a la modificación del
PPT.
Por si fuera argumentado por la entidad adjudicadora que en este caso procede autorizar la
referencia a los productos del fabricante Motorola, tal argumento debería decaer por ser contrario al art.
126.6 de la LCSP, ya que: a) el objeto del contrato, aunque de forma confusa, ha sido definido conforme al art.
126.5 de la LCSP y b) No se ha incluido en el requisito 3 la mención ?o equivalente?, exigida en el art. 126.6 de
la LCSP.
Por último, apuntar que resulta llamativo lo dispuesto en la página 9 del PPT donde se indica
literalmente que ?(?) se enviarán los mensajes predefinidos a los destinatarios, mediante TMS en DMR y
mediante SDS en caso de TETRA?.
Y decimos que resulta llamativo porque si bien, como ya se ha probado, TMS es la solución
propietaria de Motorola para mensajería de texto en DMR, SDS es la solución de mensajería de texto recogida
dentro del estándar TETRA (también aprobado por el ETSI).
Es decir, la entidad adjudicadora está queriendo poner la solución de un único fabricante (TMS) al
mismo nivel que una solución que forma parte de un estándar (DMS), al poner ambos protocolos en
26
contraposición, cuando realmente ambas soluciones no son subsumibles dentro de una misma categoría y por
tanto no son susceptibles de comparación alguna.
Argumentación del órgano de contratación: Sobre el requisito 3:
_ En la actualidad, los equipos desplegados por el ECILP hacen uso del protocolo TMS.
_ Del literal expuesto en el PPT ?la red incorporará soporte para el protocolo de mensajería de texto
Text Messaging Service (TMS) disponible en redes digitales DMR en cualquiera de sus variantes?
se interpreta que la oferta aportada por el licitador podrá contemplar la utilización de los protocolos
internos que estime oportunos, siempre que se garantice la compatibilidad de la solución técnica
propuesta con la estructura y equipamiento actual del Excmo. Cabildo Insular de La Palma.
_ En base a la interpretación indicada, se aceptarían propuestas que, pudiendo hacer uso de otros
protocolos de mensajería de texto, garanticen la interoperabilidad de la solución técnica ofertada
con los equipos desplegados por el ECILP.
2) Argumentación de TELTRONIC: Sobre el requisito 4: Creación de un
obstáculo injustificado a la libre competencia) Requisito 4.- En la página 7 del PPT se
establece: ?Cada estación repetidora de la red DMR contará con las siguientes
características: - Sensibilidad, 5% BER: 0,22 uV
Respecto a la exigencia de una sensibilidad 5% BER de 0,22 uv (en adelante, sensibilidad), indica el recurrente
que el estándar DMR no contempla la sensibilidad como parámetro con el que deban cumplir los productos
DMR. Por el contrario, la sensibilidad sí que es un parámetro en otros estándares del ETSI como el TETRA.
En esta línea, entiende que exigir sensibilidad en una licitación para una red DMR constituye un obstáculo
injustificado a la libre competencia que resultaría contrario al artículo 126.1 de la LCSP ?1. Las prescripciones
técnicas a que se refieren los artículos 123 y 124, proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de
igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la
apertura de la contratación pública a la competencia?
Como indicábamos anteriormente, los fabricantes de tecnología DMR no están obligados por dicho estándar a
que sus equipos cumplan con un determinado nivel de sensibilidad, ni siquiera a que la sensibilidad de sus
productos oscile dentro de unos umbrales, por lo que l entidad adjudicadora no puede definir el PPT mediante
27
la referencia a una característica técnica que está fuera del estándar requerido, esto es, DMR, cuando
precisamente al requerir dicha característica está excluyendo soluciones equivalentes de otros fabricantes
distintos de Motorola.
Continúa el recurrente argumentado que, el estándar DMR no se refiere a la sensibilidad. De hecho, el
estándar DMR deja al arbitrio de los fabricantes determinar libremente la sensibilidad de sus productos, por lo
que exigir una sensibilidad concreta en el PPT resulta contrario a las reglas para el establecimiento de
prescripciones técnicas. Por ello resulta sorprendente que el PPT requiera una sensibilidad concreta (que, por
cierto, es la que cumple el fabricante Motorola, tal y como se desprende del documento n.º 9).
El hecho de que la LCSP permita que se utilicen estándares aprobados por los organismos europeos de
normalización como base de las prescripciones técnicas obedece precisamente a que tales estándares
fomentan la libre competencia al permitir a cualquier empresario que así lo requiera tener acceso a unas
especificaciones técnicas que aseguran que su producto esté dentro de las necesidades reales del mercado.
Por tanto, desvirtuar unas prescripciones técnicas configuradas con arreglo a un estándar aprobado por el
ETSI mediante la introducción en el PPT de requisitos que están fuera de dicho estándar y que no son
determinantes (sino meramente indicativos) de la calidad del producto, supone la creación de un claro
obstáculo a la libre concurrencia.
(?) Básicamente puede afirmarse que la entidad adjudicadora ha diseñado un PPT con una pretendida
apariencia de legalidad al escudar inicialmente su redacción en un estándar aprobado por el ETSI, pero que tal
apariencia de legalidad se desvanece por completo con requisitos como el 4 y también el 3, los cuales hacen
patente que la verdadera intención de la entidad adjudicadora es decidir de antemano qué productos adquirir,
sin que le importe obtener la mejor calidad-precio y vulnerando los más elementales principios de la LCSP.
En efecto, el requisito 4 (y también el requisito 3 relativo a la sensibilidad) convierte un procedimiento
aparentemente abierto a la pugna libre de todos los fabricantes DMR y sus aliados comerciales, en un
procedimiento cautivo y restringido a Motorola y su entorno, y todo ello mediante la creación de un obstáculo
injustificado a la libre competencia. Como decimos, el hecho de que el requisito 4 sea un obstáculo
injustificado se sustenta en el hecho de que tal requisito a) no es compatible con una licitación que busca la
28
adquisición de una Red DMR, al ser la sensibilidad un parámetro que está fuera del estándar y b) restringe la
libre competencia, permitiéndola únicamente entre Motorola y su entorno comercial...
(?) Exigir un parámetro como la sensibilidad, fuera del estándar DMR, consigue el efecto contrario a la
estandarización, ya que genera un obstáculo técnico injustificado, reduce la competencia (no todos los
fabricantes de productos cumplidores con el estándar DMR cumplen con el requisito de sensibilidad del PPT),
reduce las alternativas de la entidad adjudicadora (que en todo caso deberá adquirir equipos Motorola) y con
toda seguridad hace que no se asegure el mejor precio, todo ello contrario a los artículos 126.1 y 126.6 de la
LCSP.
Argumentación del órgano de contratación: Sobre el requisito 4:
_ El requerimiento mínimo de sensibilidad demandado supone un parámetro cuyos valores
satisfacen diversas soluciones disponibles en el mercado y que así se ha requerido en licitaciones
de naturaleza similar en el territorio español, por lo que no vulnera el principio libre concurrencia al
no restringir la posibilidad de presentación de ofertas a un único fabricante.
_ El conjunto de especificaciones recogidas en el PPT constituye una restricción mínima a la
solución técnica demandada. En ningún caso se rechazarán ofertas que, en calidad, superen las
prestaciones demandadas.
3) Argumentación de ADAY BLELL.- El PPT vulnera el principio de libre
concurrencia al imponer como requisito imprescindible la implementación de un protocolo
exclusivo del fabricante Motorola, sin que se justifique esta exigencia o se recoja la
expresión ?o equivalente?, tal y como establece el art. 126.6 LCSP.
El PPT exige ?La red de DMR soportará la implementación del protocolo LRRP y su
interacción con el Servicio ARS...?. ?Al recorrer la distancia programada en el trigger de
distancia recorrida o acabarse el temporizador de envío, el terminal enviará un mensaje
LRRP con un posición valida...?
Alega el recurrente que los equipos de radio de la marca Motorola son los únicos
equipos de radiocomunicaciones que pueden utilizar este protocolo por ser un producto
29
propietario y exclusivo de la propia marca Motorola. No se justifica ni en el PCAP ni en el
PPT los motivos o criterios técnicos ni operativos para esta limitación y exclusividad
técnica de un sólo fabricante.
Si bien en el texto del pliego no se menciona claramente la marca Motorola, el
hecho de solicitar el protocolo ?LRRP?, a sabiendas de que es un elemento técnico
exclusivo de la citada marca, conlleva de manera directa que la adjudicación de este
contrato esté limitada a ese fabricante y a sus distribuidores.
Argumentación del órgano de contratación: En lo relativo al Requisito 5 sobre la
especificación del protocolo LRRP , se considera que:
_ El protocolo LRRP se utiliza para el envío de actualizaciones de GPS a una identificación de radio
predefinida.
_ En la actualidad, los equipos desplegados por el ECILP hacen uso del protocolo LRRP.
_ Del literal expuesto en el PPT ?La red DMR soportará la implementación del protocolo LRRP
(Location Request Respond Protocol)? se interpreta que la solución técnica propuesta deberá
garantizar su compatibilidad con el protocolo mencionado.
_ Existe la posibilidad técnica de tratar estos paquetes LRRP utilizando un servidor standard y una
interfaz software, cumpliendo con la especificación de que ?la red de DMR soportará la
implementación del protocolo LRRP? según la interpretación indicada.
4) Argumentación de ADAY BLELL, en cuanto a la imposibilidad técnica
derivada de la propia redacción del PPT.- En el PPT se detallan características y
funcionalidades imposibles de cumplir por parte de las estaciones repetidoras con
tecnología digital DMR, objeto de suministro, dado que las estaciones repetidoras se
instalan con carácter fijo y definitivo en lugares y parajes de interés estratégicos que
facilitan una mejor cobertura radiotelefónica, no teniendo posibilidad de desplazamiento
una vez instalados. No realizan ningún recorrido y no disponen de dispositivo alguno que
permita el envío de su posición GPS y un mensaje LRRP con una posición válida, como se
exige en la página 11 del PPT: ?Al recorrer la distancia programada en el trigger de
30
distancia recorrida, o acabarse el temporizador de envío periódico, el terminal enviará un
mensaje LRRP con una posición válida?
Argumentación del órgano de contratación: En lo relativo a la supuesta
imposibilidad técnica del Requisito 6, se considera que:
_ El PPT señala que ?al recorrer la distancia programada en el trigger de distancia recorrida o
acabarse el temporizador de envío periódico, el terminal enviará un mensaje LRRP con una
posición válida?.
_ Según esta formulación, las estaciones repetidoras no realizan ningún tipo de desplazamiento ni
tienen como exigencia el envío de su posición. Por su parte, son los terminales los dispositivos que
realizan un cierto recorrido y desde los cuales se requiere el envío de mensajes con una posición
válida, debido a la especial relevancia de su localización.
Expuestas las alegaciones de las partes, procede el examen de las cuestiones
controvertidas, que conlleva analizar si determinadas características técnicas restringen la
concurrencia a un único operador económico (MOTOROLA), resultando que sólo puedan
licitar entidades que tengan una vinculación con la misma, impidiendo la concurrencia de
empresas con soluciones similares.
Para resolver la cuestión planteada, debemos comenzar refiriéndonos al objeto del
contrato definido en los Pliegos y, al respecto, la cláusula 1 del PCAP, apartados 1 y 3,
señala que:
?1.- OBJETO DEL CONTRATO Y NECESDIAD PÚBLICA A SATISFACER.
1.1.- El objeto del contrato será el suministro y soporte de una red de radiocomunicación digital
(DMR) y red troncal licenciada de radioenlaces de banda ancha para la Isla de La Palma,
instrumento necesario para dar las respuestas y alertas oportunas en el ejercicio de las funciones en
materia de emergencias y protección civil, y diversos eventos, que tiene encomendado el Cabildo de
La Palma. La ejecución del objeto del contrato deberá adecuarse estrictamente a este pliego y al de
Prescripciones Técnicas (PPT), que se adjunta como Anexo I, teniendo ambos carácter contractual.
31
1.3.- Cancelada la red analógica por la Dirección General de Telecomunicaciones utilizada para el
desarrollo de las funciones que el Centro de Coordinación Operativa Insular (CECOPÍN) de la
Isla de La Palma tiene encomendadas en materia de emergencias y protección civil, atendiendo las
emergencias que tienen lugar en la isla y coordinando los distintos planes de emergencia que se
activan todos los años por los diferentes riesgos que acontecen, la suscripción del presente contrato
se justifica en la necesidad de dotar al citado Centro de un nuevo sistema de comunicaciones,
diciéndose emplear el sistema digital DMR por razones de economía de escala y prestaciones, que
permitirá cubrir necesidades actuales y futuras para la incorporación de nuevos servicios,
destacando por su mayor eficiencia espectral, disponibilidad de frecuencias, eficiencia energética,
mejoras en audio y cobertura. Asimismo, con la instalación de este sistema se aprovechará para
tener una red troncal que permita transportar datos necesarios en la gestión de riesgos y
emergencias.
Hemos de partir de la premisa de que es el órgano de contratación el que,
conocedor de las necesidades administrativas que demanda la Administración y conocedor
también del mejor modo de satisfacerlas, debe configurar el objeto del contrato atendiendo
a esos parámetros, sin que esta discrecionalidad en la conformación de la prestación a
contratar pueda ser sustituida por la voluntad de los licitadores y sin que la mayor o menor
apertura a la competencia de un determinado procedimiento de adjudicación tenga que
suponer en sí misma una infracción de los principios de competencia, libre acceso a las
licitaciones e igualdad y no discriminación, cuando encuentra su fundamento en las
necesidades o fines a satisfacer mediante la contratación de que se trate.
En definitiva, el órgano de contratación es libre de determinar qué requisitos
técnicos han de ser cumplidos por los licitadores, habiendo señalado tanto este Tribunal,
como otros Tribunales competentes en materia de contratación pública, que no puede
considerarse contrario a la libre concurrencia el establecimiento de prescripciones técnicas
que se ajusten a las necesidades del órgano de contratación. El contrato debe ajustarse a
los objetivos que la Administración contratante persigue para la consecución de sus fines,
correspondiendo a esta apreciar las necesidades a satisfacer con el contrato y siendo la
determinación del objeto del contrato una facultad discrecional de la misma, sometida a la
justificación de la necesidad de la contratación y a las limitaciones de los artículos 28 y 99
de la LCSP. Por ello, la pretensión de la recurrente no puede sustituir a la voluntad de la
32
Administración en cuanto a la configuración del objeto del contrato y a la manera de
alcanzar la satisfacción de los fines que la Administración pretende con él. En términos
parecidos, la Sentencia del Tribunal general de la Unión Europea, de 10 noviembre de
2017 (asunto T-688/15) al señalar que el poder adjudicador dispone de una amplia libertad
de apreciación respecto de los elementos a tener en cuenta para decidir la adjudicación del
contrato siempre que respete los principios de proporcionalidad e igualdad de trato.
Por tanto, la determinación de las características técnicas correspondientes a los
productos objeto de suministro corresponde determinarlas al órgano de contratación, si
bien esta facultad encuentra un límite fundamental en el respeto al principio de libre
concurrencia. No corresponde al Tribunal determinar las necesidades que deben ser
atendidas ni el procedimiento para su consecución. Evidentemente cualquier producto que
no demuestre eficacia para la función prevista no debe adquirirse. A tal objeto el
procedimiento de contratación incluye una primera fase en la que se determinan las
condiciones técnicas que deben cumplir los productos a suministrar, que debe realizarse
según los criterios fijados en la LCSP, esencialmente la exigencia de que cumplan una
funcionalidad independientemente de cómo se obtenga, y una segunda, que es la
comprobación de que los productos ofertados cumplen dichos requisitos.
La finalidad del recurso especial en materia de contratación es exclusivamente de
control del cumplimiento de los principios y trámites legales, de manera que no es posible
sustituir el juicio técnico sobre la determinación de la manera de atender determinadas
necesidades clínicas. En definitiva, el Tribunal únicamente puede enjuiciar si la
determinación de las prescripciones técnicas se hace de acuerdo con lo dispuesto en la
legislación sobre contratación pública sin que pueda pronunciarse sobre la adecuación de
un determinado producto a la finalidad pretendida.
La Directiva 2014/24/UE contiene un conjunto de reglas que tienen por objeto
garantizar el principio de igualdad y de libre competencia. En concreto, el considerando 74
de su Exposición de Motivos establece que: ?Las especificaciones técnicas elaboradas por
los compradores públicos tienen que permitir la apertura de la contratación pública a la
33
competencia?. A estos efectos, el artículo 42 de la citada Directiva 2014/24/UE señala que,
?las especificaciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de
los licitadores y no tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de
los contratos públicos a la competencia?. Igualmente este precepto consagra la prohibición
de que las especificaciones técnicas mencionen una fabricación o una procedencia
determinada o un procedimiento concreto, o hagan referencia a una marca, a una patente
o a un tipo, a un origen o a una producción determinada.
Este artículo 42 se corresponde con los artículos 123 a 128 de la LCSP,
disponiendo el art. 126, en su apdo 1 que ?Las prescripciones técnicas a que se refieren
los artículos 123 y 124, proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de
igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de
obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia? y el
apdo 6 ?Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las prescripciones técnicas no harán
referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento
concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un empresario
determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados,
con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal
referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer
una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del
apartado 5, en cuyo caso irá acompañada de la mención «o equivalente»?.
De este precepto se deduce que, si bien los poderes adjudicadores pueden
configurar el objeto del contrato de la manera más adecuada para la satisfacción de sus
necesidades, no pueden establecer prescripciones técnicas que impidan injustificadamente
el acceso a la licitación. Entre otros casos, y por lo que interesa al objeto de este
procedimiento de recurso, tal obstrucción se produce cuando se cumplen dos condiciones.
La primera, que se fijen unos requisitos técnicos que solo pueden ser cumplidos por un
producto concreto, lo que provocaría una barrera o dificultad para el acceso a la licitación
de las empresas que no lo comercializan. La segunda condición es que tales requisitos
sean arbitrarios, es decir, no estrictamente exigidos por el cumplimiento de la finalidad del
34
contrato, la cual podría quedar igualmente satisfecha con otras soluciones técnicas que,
sin embargo, las prescripciones no permiten.
Aplicados los citados principios a las prescripciones impugnadas, se observa en primer
lugar que su establecimiento obedece a muy atendibles motivos de compatibilidad con el
equipamiento con que ya cuenta el Cabildo de La Palma, que expone en su informe de
contestación al recurso lo siguiente:
?Por parte de este Servicio es importante poner de manifiesto que en la actualidad el ECILP posee
una infraestructura de cerca de 240 emisoras de la marca Motorola que, en virtud del gasto más
eficiente posible, deberán ser compatibles con plenas funcionabilidad y operatividad con respecto al
sistema-infraestructura licitado. No se hace una exclusión de cualquier otro desarrollo técnico; todo
lo contrario: lo que se persigue es que la solución que aporten los distintos licitadores responda a la
obligatoriedad de integrar y compatibilizar la solución adoptada con la estructura y equipos que en la
actualidad maneja el Servicio de Emergencias del ECILP. Si no fuera así, se obligaría a desechar
todos los terminales citados anteriormente, con una pérdida económica por encima, muy
probablemente, de los doscientos mil euros. Esto es inasumible por los Técnicos que suscriben?.
Por tanto, las exigencias establecidas en ningún caso pueden considerarse
caprichosas, arbitrarias o desproporcionadas.
En segundo lugar, la descripción que figura en el PPT se formula indicando
expresamente referencias a determinados parámetros (véase TMS o LRRP), si bien
permitiendo, como bien expresa el informe del poder adjudicador y se deduce del uso del
término ?compatibilidad? o ?en cualquiera de sus variantes?, que la presentación de otras
soluciones técnicas alternativas existentes en el mercado, siempre que satisfagan las
citadas funcionalidades, serán admitidas por el órgano de contratación.
Partiendo de esta premisa, considerando, según indica el informe del órgano de
contratación, de la posibilidad de presentación de productos que cumplan, de forma similar,
con los requerimientos técnicos mínimos precisados en el PPT y que se han expuesto
anteriormente, no se aprecia que se limite la concurrencia, que se produciría cuando se
establecen prescripciones técnicas que sólo puede cumplir uno de los licitadores, no
35
cuando habiendo determinado justificadamente la Administración la necesidad de un
producto y estando éste presente en el mercado en una pluralidad de productores y abierto
también a la producción de otros más que quieran fabricarlo, se exige una forma de
presentación determinada, ajustada a las necesidades a satisfacer y que cualquiera puede
cumplir adaptando su producción a lo requerido. En definitiva, para que exista una
limitación en la concurrencia es necesario acreditar que los requisitos técnicos
establecidos en el pliego hacen que necesariamente el contrato sólo pueda ser adjudicado
a un único licitador, por ser el único capaz de satisfacer tales requisitos, existiendo además
otros productos capaces de satisfacer las necesidades de la Administración de la misma
forma.
El órgano de contratación no ha negado que las referencias citadas no estén
vinculadas a Motorola, producto de que el equipo existente y al que se quiere agregar el
derivado de la presente contratación, han de resultar compatibles. A este respecto
conviene recordar la doctrina manifestada en resolución 354/2016 del Tribunal
Administrativo Central que establece la posibilidad de establecer requisitos relacionados
con una determinada tecnología cuando ello sea necesario para la ejecución del contrato,
lo que sin duda ocurre en este caso donde el objeto del contrato está constituido, entre
otros, por un equipamiento ya implementado en el órganobeneficiario del contrato y así lo
reconoce el propio órgano de contratación.
Cabe indicar que la circunstancia de que un producto sólo pueda ser proporcionado
por una empresa no es constitutiva, por sí sola, de vulneración de la libre concurrencia. Así
la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 17 de septiembre de 2002,
dictada en el asunto C-513/99, Concordia Bus Finland Oy Ab -relativa a criterios de
adjudicación, pero cuyos principios generales pueden aplicarse al caso que nos ocupafrente
a la alegación de que se habían atribuido puntos adicionales por la utilización de un
tipo de autobús que, en realidad, un único licitador podía proponer, afirma que ?el hecho de
que sólo un número reducido de empresas entre las que se encontraba una que
pertenecía a la entidad adjudicadora pudiera cumplir uno de los criterios aplicados por
dicha entidad para determinar la oferta económicamente más ventajosa no puede, por sí
solo, constituir una violación del principio de igualdad de trato?.
36
Por tanto, en el supuesto analizado, y por lo que se refiere a las características
técnicas a que aluden los recurrentes, y que según las mismas, están dirigidas a los
productos Motorola, restringiendo la competencia, además de un motivo específico de
imposibilidad de ejecución derivada de la propia redacción del PPT, este Tribunal no
dispone de datos objetivos para estimar que solo exista un licitador capaz de cumplirlas, ni
los recurrentes han demostrado que aquellas prescripciones se correspondan con las de
un producto determinado con exclusión de otros, dado que el órgano de contratación
contempla la posibilidad, si bien no menciona el término ?o equivalente?, de productos que
cumplan los mismos valores; además de no haberse justificado la imposibilidad técnica,
más allá de la propia apreciación del recurrente, que no puede prevalecer sobre la
apreciación técnica del órgano de contratación; procediendo por ello a desestimar los
motivos esgrimidos por los recurrentes.
Todo ello conforme a los parámetros expuestos en el informe del órgano de
contratación, cuyas conclusiones son objeto de reproducción y que condensan los motivos
esgrimidos por los recurrentes:
?- La naturaleza del servicio requiere que la solución técnica propuesta garantice la minimización de
riesgos en su gestión y ejecución.
- En el apartado 3 Consideraciones Técnicas del presente informe se muestra que existen factores
críticos derivados de un hipotético escenario de licitación en el que se contemplara la división en
lotes del contrato. En este sentido, la justificación expuesta en el PCAP incorpora criterios
suficientes para que el órgano de contratación estime que la realización independiente de las
prestaciones comprendidas dificultaría la correcta ejecución del mismo desde el punto de vista
técnico.
- La gestión integral del servicio por parte de un único proveedor evita la existencia de posibles
fricciones ante la identificación de responsabilidades en la garantía de integración de las partes que
comportan una solución técnica destinada a satisfacer un servicio crítico como el relacionado en el
objeto del contrato.
- La estructura en la que se debe integrar la solución técnica incorpora elementos específicos que
requieren de características acotadas para satisfacer los intereses públicos. Asimismo, en base a la
interpretación realizada del PPT expuesta en el presente informe, existen posibilidades técnicas
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para satisfacer la especificación de que "la red de DMR soportará la implementación del protocolo
LRRP", por lo que en ningún caso se vulnera el principio de libre competencia y concurrencia.
- No se identifica ningún elemento del PPT que pudiera derivar en la imposibilidad técnica de su
ejecución, en base a la aclaración descrita en el apartado 3 Consideraciones Técnicas.
- La redacción de los Requisitos 1 y 2 no supone contradicción alguna. Resulta técnicamente
posible ofertar una solución técnica que garantice el cumplimiento de las características
demandadas, por lo que se interpreta que el objeto queda determinado por el apartado 2. OBJETO
DEL CONTRATO del PPT.
- La estructura en la que se debe integrar la solución técnica incorpora elementos específicos que
requieren de características acotadas para satisfacer los intereses públicos. Asimismo, en base a la
interpretación realizada del PPT expuesta en el presente informe, se aceptarían propuestas que,
pudiendo hacer uso de otros protocolos de mensajería de texto (distintos a TMS), garanticen la
interoperabilidad de la solución técnica ofertada con los equipos desplegados por el ECILP, por lo
que en ningún caso se vulnera el principio de libre competencia y concurrencia.
- El requerimiento mínimo de sensibilidad demandado supone un parámetro cuyos valores
satisfacen diversas soluciones disponibles en el mercado y que así se ha requerido en licitaciones
de naturaleza similar en el territorio español, por lo que no vulnera el principio libre concurrencia al
no restringir la posibilidad de presentación de ofertas a un único fabricante.?
Por lo expuesto, visto los preceptos legales de aplicación, este Tribunal
RESUELVE
PRIMERO. DESESTIMAR los recursos interpuestos por D. J.R.F.A, en nombre y
representación de TELTRONIC, S.A.U y por D. A.B.M, en nombre y representación de ADAY
BLESS, S.L.U, dirigidos contra los pliegos que rigen el procedimiento de contratación del
suministro y soporte de una red de radiocomunicación digital (DMR) y red troncal licenciada
de radioenlaces de banda ancha para la isla de La Palma (Expdte 41/2018/CNT), convocado
por el Consejo de Gobierno Insular del Excmo. Cabildo de La Palma
SEGUNDO. Levantar la medida cautelar de suspensión del procedimiento adoptada mediante
Resolución n.º 216/2018, de 13 de diciembre.
38
TERCERO. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición
del recurso, por lo que, no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo
58.2 de la LCSP.
CUARTO. Notificar la presente Resolución a todos los interesados en el procedimiento
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa, y contra la misma solo cabrá la interposición
del recurso contencioso-administrativo ante la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias en el plazo de DOS MESES a partir del día siguiente a la
recepción de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1 y 46.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa ? Administrativa.
TITULAR DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS.