Resolución del Tribunal A...zo de 2023

Última revisión
03/03/2023

Texto

Resolución del Tribunal Administrativo Central Recursos Contractuales 0242/2023 de 03 de marzo de 2023

Resolución

Relacionados:

Voces

Jurisprudencia

Prácticos

Formularios

Resoluciones

Temas

Legislación

Tiempo de lectura: 47 min

Órgano: Tribunal Administrativo Central Recursos Contractuales

Fecha: 03/03/2023

Num. Resolución: 0242/2023

Cuestión

Recurso contra exclusión en contrato de servicios, LCSP. Desestimación. Exclusión de una oferta incursa en valores anormales o desproporcionados. La empresa recurrente no justificó en su día la viabilidad económica de su oferta, al no incluir en la justificación varios de los costes salariales del servicio y cumplimiento de horas mínimas exigidas en el PPT, y tampoco son atendibles los argumentos que, adicional y extemporáneamente, aduce en sede de recurso.

Contestacion

[Link]

mailto:Tribunal_recursos.contratos@hacienda.gob.es

[Link]

http:91.349.14.41

[Link]

http:91.349.13.19

MINISTERIO

DE HACIENDA

Y FUNCIÓN PÚBLICA

TRIBUN AL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Recurso nº 81/2023 C.A. Cantabria 4/2023

Resolución nº 242/2023

Sección 2ª

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

En Madrid, a 3 de marzo de 2023.

VISTO el recurso especial interpuesto por D. S.R.F., en representación de CLN

SERVICIOS INTEGRALES, S.L., contra la exclusión de su oferta y el acuerdo de

adjudicación del lote 1 decretado en el procedimiento de licitación para el ?contrato de

servicio de limpieza y desinfección, control de plagas y jardinería de los centros adscritos

a la Gerencia de Atención Primaria del Servicio Cántabro de Salud? (número de

expediente GAP 2022/04_05), convocado por la Gerencia de Atención Primaria del

Servicio Cántabro de Salud; este Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la

siguiente resolución:

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero. Por Resolución de la Gerencia de Atención Primaria de fecha 24 de abril de

2022 se aprobó el expediente de contratación y los pliegos rectores del contrato de

servicio de limpieza y desinfección, control de plagas y jardinería de los centros adscritos

a la Gerencia de Atención Primaria del Servicio Cántabro de Salud, dividido en tres lotes

y con los siguientes CPV:

- 90910000 - Servicios de limpieza.

- 77300000 - Servicios hortícolas.

- 90920000 - Servicios de higienización de instalaciones.

Segundo. El anuncio de licitación, junto con los pliegos, se enviaron al DOUE el 26 de

abril y se publicaron en la Plataforma de Contratación del Sector Público (en adelante,

AVDA. GENERAL PERÓN 38, 8ª PLTA.

28071 - MADRID

TEL: 91.349.13.19

FAX: 91.349.14.41

Tribunal_recursos.contratos@hacienda.gob.es

PCSP) el día 28 de abril de 2022 con un valor estimado del contrato de 24.621.652,62

euros y señalando como fecha máxima para la presentación de las proposiciones el día 9

de junio de 2022 hasta las 23:59 horas.

La licitación se anunció dividida en tres lotes. A saber:

- Lote 1: Limpieza y desinfección.

- Lote 2: Control de plagas.

- Lote 3: Jardinería.

Tercero. A la presente licitación, seguida por las reglas del procedimiento abierto y

tramitación electrónica, y según expide el certificado de la PCSP, se presentaron las

siguientes ofertas en lo que al lote 1 se refiere:

- ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A.;

- ASCAN SERVICIOS URBANOS, S.L.;

- CANTABRICA DE SERVICIOS E HIGIENE;

- QUECUALI, S.L.;

- CLN SERVICIOS INTEGRALES, S.L.;

- EULEN, S.A.;

- GARBIALDI, S.A.;

- GARNICA, S.A.;

- ITMA, S.L.;

- LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO, S.A.;

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

- OPTIMA FACILITY SERVICES, S.L;

- SACYR FACILITIES, S.A.;

- SENIOR SERVICIOS INTEGRALES, S.A.; y,

- SERVEO SERVICIOS AUXILIARES, S.A.

Cuarto. Seguidos los trámites para el procedimiento abierto de licitación necesario para

un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, la mesa de contratación

convocada el 16 de junio de 2022 procedió al análisis de la documentación administrativa

presentada por las empresas anteriormente relacionadas y una vez admitidas se acordó

en unidad de acto la apertura de los archivos que contenían las ofertas técnicas, así

como su traslado a la unidad competente para emitir el informe de valoración de los

criterios subjetivos sujetos a juicios de valor.

Quinto. Reunida la mesa de contratación el 14 de septiembre de 2022 para la aprobación

del informe técnico y para la apertura de los criterios de adjudicación evaluables

automáticamente levanta acta en la que se reflejan los siguientes resultados:

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

oferta

«LOTE LICITADOR Puntuación mejoras Puntuación económica

económica total lote 1 S/IVA

ACCIONA FACILITY SERVICES SA 12.447.589,54 37,31 10 47,31

ASCAN SERVICIOS URBANOS SL 12.053.280,48 39,84 10 49,84

CLEQUALI SL 12.355.119,35 37,89 10 47,89

CLN Sº INTEGRALES SL 11.027.291,00 46,80 10 56,80

1 EULEN SA 10.935.944,38 47,46 10 57,46

GARBIALDI SA 11.957.753,94 40,46 10 50,46

GARNICA SA 11.667.146,33 42,39 10 52,39

ITMA SLU 9.933.526,08 55,00 10 65,00

LACERA Sº Y MANTENIMIENTO SA 11.894.194,35 40,88 10 50,88

OPTIMA FACILITY SERVICES SL 11.753.578,67 41,81 10 51,81

SACYR FACILITIES SA 11.685.049,47 42,27 10 52,27

SENIOR Sº INTEGRALES SA 11.702.317,17 42,15 10 52,15

SERVEO Sº AUXILIARES SA 11.788.234,18 41,58 10 51,58

oferta Puntuación

LOTE LICITADOR económica económica y

S/IVA total lote 2

ANTICIMEX 3 D SANIDAD AMBIENTAL CANTABRICA S.L. 28.260,25 55,00

CTS NORTE S.L. 110.664,00 13,36 2

EZSA SANIDAD AMBIENTAL S.L. 114.780,00 12,52

LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. 127.701,07 10,03

MONTAÑESA DE DESINFECCIÓN S.L. 97.823,97 16,22

OXITAL SERVICIOS S.L. 100.021,71 15,71

oferta Puntuación

LOTE LICITADOR económica económica y

S/IVA total lote 3

ASCAN SERVICIOS URBANOS S.L. 223.408,78 42,12

EULEN S.A. 207.698,55 55,00

En el lote 1 incurre en baja temeraria del 24,02% la empresa ITMA SLU.

En el lote 2 incurre en baja temeraria del 78.3% la empresa ANTICIMEX 3D SANIDAD

AMBIENTAL CANTÁBRICA SL.

La mesa acuerda pedir justificación de las ofertas anormalmente bajas, dándoles un

plazo de 3 días hábiles a partir de la notificación».

Sexto. Por la mesa de contratación con fecha 3 de noviembre de 2022 se requiere a la

recurrente, CLN SERVICIOS INTEGRALES, S.L., para que justifique su oferta pues se ha

detectado que es inferior a los costes laborales previstos para la ejecución del lote 1 y

tras su explicación, la mesa ?en sesión de 21 de noviembre siguiente? acuerda la

exclusión de la misma.

En la misma sesión, evaluadas las ofertas se declaran como mejores ofertas en relación

calidad/precio, las presentadas por las siguientes licitadoras:

-Lote 1. Limpieza y desinfección: GARNICA S.A;

-Lote 2. Control de plagas: MONTAÑESA DE DESINFECCIÓN S.L.; y,

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

-Lote 3. Jardinería: EULEN S.A.

Séptimo. El 24 de noviembre de 2022, la Directora Gerente de la Gerencia de Atención

Primaria ante la propuesta elevada por la mesa de contratación, acuerda:

«Primero. ACEPTAR la propuesta de adjudicación realizada por el Órgano de Asistencia

del procedimiento abierto GAP 2022/04_05 " SERVICIO DE LIMPIEZA Y

DESINFECCIÓN, CONTROL DE PLAGAS Y JARDINERÍA DE LOS CENTROS

ADSCRITOS A LA GERENCIA DE ATENCIÓN PRIMARIA DEL SERVICIO CÁNTABRO

DE SALUD?, a favor de:

- LOTE 1: GARNICA S.A.

- LOTE 2: MONTAÑESA DE DESINFECCIÓN S.L.

- LOTE 3: EULEN S.A.?

Segundo. ORDENAR al Servicio de Contratación dependiente de la Gerencia de Atención

Primaria que proceda a requerir a los licitadores que hayan presentado las mejores

ofertas para cada lote, de conformidad con el artículo 145 para que, en el plazo de diez

días (10) hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubieran recibido el

requerimiento, presenten la documentación justificativa de las circunstancias a las que se

refieren las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 140 si no se hubiera aportado con

anterioridad».

Octavo. Con fecha 3 de enero de 2023 mediante Resolución de la Dirección Gerencia de

Atención Primaria se acuerda adjudicar el lote 1 del procedimiento abierto GAP

2022/04_05 Servicio de limpieza y desinfección, control de plagas y jardinería de los

centros adscritos a la Gerencia de Atención Primaria del Servicio Cántabro de Salud, a

favor de la empresa GARNICA S.A., por un importe de 11.667.146,33 euros,

incrementado en 2.450.100,73 euros correspondientes al 21% de IVA, lo que supone un

total de 14.117.247,06 euros, al haber presentado la oferta con mejor relación calidadprecio

de acuerdo a los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

Noveno. Disconforme la representación de la mercantil CLN SERVICIOS INTEGRALES,

S.L. con la exclusión de su oferta y con la adjudicación del lote 1 a favor de GARNICA,

S.A., con fecha 19 de enero de 2023 formaliza en sede electrónica el presente recurso

especial en materia de contratación y solicita ?sea dictada resolución en la que se anule,

revoque y deje sin efecto el acto impugnado y, en su lugar, en mérito de lo aquí expuesto,

se dicte otro por el que ordene a la Administración la retroacción de las actuaciones al

momento en el que se excluyó a mi representada y una vez admitida la justificación

presentada por la misma, proceder de nuevo a la adjudicación del contrato?.

Décimo. Recibido el expediente de contratación y el informe de MUPRESPA

oponiéndose al recurso, la Secretaría General dio traslado a las licitadoras concurrentes

para que por un plazo común de cinco días pudieran presentar las alegaciones que a su

derecho conviniese.

Han comparecido, durante dicho trámite de audiencia, SACYR FACILITIES, S.L., y

GARNICA, S.A., mediante la presentación de alegaciones al escrito de recurso en cuya

virtud se oponen al mismo, interesando su desestimación.

Undécimo. Por Resolución de la Secretaria General del Tribunal dictada por delegación

de éste, con fecha 2 de febrero de 2023 ha resuelto mantener la suspensión del

expediente de contratación del lote 1, producida como consecuencia de lo dispuesto en el

artículo 53 de la LCSP, de forma que, según lo establecido en el artículo 57.3 del citado

texto legal, será la resolución de los recursos la que acuerde el levantamiento.

Duodécimo. La tramitación del presente recurso se ha regido por lo prescrito en la

vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se

transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y

Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) y en el

Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los

procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de

organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante,

RPERMC).

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. El recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo

de conformidad con lo dispuesto en los artículos 47.1 de la LCSP y 22.1. 1º del

RPERMC, así como en virtud del Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la

Comunidad Autónoma de Cantabria sobre atribución de competencias de recursos

contractuales, suscrito el 15 de octubre de 2012, prorrogado el 24 de septiembre de 2020

(BOE de fecha 3/10/2020).

Segundo. La interposición del recurso se ha producido dentro del plazo legal del artículo

50.1 de la LCSP, al no haber transcurrido más de quince días hábiles desde la

publicación del acuerdo de adjudicación del contrato y la formalización del recurso

especial.

Tercero. En cuanto a la legitimación, CLN SERVICIOS INTEGRALES, S.L., ha

presentado oferta en esta licitación por lo que goza de una legitimación al abrigo del

artículo 48 de la LCSP.

Y ello porque, la eventual estimación del recurso, le supondría ser readmitida al

procedimiento de licitación.

Cuarto. El contrato de servicios sujeto a regulación armonizada es susceptible de

fiscalización en esta sede por mor del artículo 44.1.a) de la LCSP y la actuación

impugnada se contrae a actuaciones relacionadas en el párrafo 2º del mencionado

artículo 44.2 del citado texto legal, la adjudicación [letra c) del mismo precepto].

Quinto. Con relación a la impugnación de la resolución de adjudicación del lote 1, la

representación de la recurrente se ciñe a esgrimir una serie de alegaciones para rebatir la

indebida exclusión de su oferta y los errores y arbitrariedades en que ?a su juicio?

incurre el informe técnico en el que, primero, la Mesa y luego, el órgano de contratación

se funda para excluir su oferta por no cubrir los costes laborales del personal a adscribir a

la ejecución del contrato para el referido lote 1.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

De esta forma, en varios pasajes del escrito de formalización del recurso se advierte

cuanto sigue:

«En relación al Acta de 18 de noviembre de 2022.

II.1.- En el apartado Primero del Acta se manifiesta que ?En la valoración de los criterios

evaluables automáticamente, la Oferta Global de la empresa CLN 11.027.291,00 ?

supone, respecto del Presupuesto Base de Licitación previsto en 13.074.200,38 ?, una

bajada de 2.046.909, 38 ? del PBL, esto es, un 15,66%?.

Sin embargo, la bajada media de las ofertas presentadas es de 1.443.351,94 ?, esto es,

un 11,04%. La desviación de la oferta de CLN sobre esa media es de un 4,62%, que en

términos monetarios asciende a 603.557,44 ? para un periodo de tres años.

Por tanto, en la justificación realizada por CLN ya se contempla una reducción de los

costes de 450.874,77 ? en concepto de bonificaciones por contratación de personal con

discapacidad igual o superior al 33%.

II.2.- A continuación si indica que ?No obstante haber superado la formulación en atención

a los supuestos objetivos previstos en el artículo 85 RGCAP, el Punto P página 18 del

PCAP expresa de forma clara e inequívoca que se considerará un parámetro objetivo

para apreciar que las proposiciones no puedan ser cumplidas la indicación de un precio

inferior a los costes salariales mínimos por categoría profesional según el convenio

laboral vigente?, de donde se sigue que se presume injustificadamente que CLN no

cumple con el Convenio Laboral vigente.

Y en el apartado segundo del acta se manifiesta:

?Para c onsiderar si la oferta resulta inviable desde un punto de vista económico se

atiende a la consideración QUINTA de los Criterios de Adjudicación del PCAP.

?Se considerará un parámetro objetivo para apreciar que las proposiciones no pueden ser

cumplidas como consecuencia de la inclusión de valores anormales o

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

desproporcionados, la indicación de un precio inferior a los costes salariales mínimos por

categoría profesional, según el convenio laboral vigente. (Decreto 75/2019)?.

Pues bien, en ningún momento queda acreditado que CLN haya indicado un precio

inferior a los costes mínimos por categoría profesional según el convenio vigente.

Por lo tanto, queda acreditado que en ningún caso mi representada incumple el convenio

laboral vigente y es respetuoso, por tanto, con el Decreto 75/2019 del Gobierno de

Cantabria y que es, en definitiva, el motivo principal por el que se entiende que mi

representada incurre en baja desproporcionada, acreditándose aquí que en ningún caso

esto ha ocurrido.

(?)?.

3.- Seguidamente recoge el Acta que ?La Oferta Global de la empresa CLN SL es de

11.027.291,00 ? supone incumplir la partida de costes salariales prevista dentro de los

costes directos desagregados del PBL en el Punto B página 5 del PCAP y que se fija en

11.221.284, 48 ? como partida dentro del PBL. Además, la presentación de la Oferta

Económica no identifica ninguna de las partidas que la contienen. A la vista del informe

de justificación de la empresa CLN SL recibido el día 8 de noviembre de 2022 se procede

a estudiar su viabilidad?.

Sin embargo, como ya se ha aclarado en puntos anteriores, es la partida de costes

salariales prevista en el PCAP la que contiene un error, no la calculada por CLN. Basta

indicar que, simplemente aplicando las bonificaciones por contratación de personal con

discapacidad igual o superior al 33% se obtendría una bonificación de 450.874,77 ? en

tres años. Por tanto, la conclusión alcanzada en el Acta resulta manifiestamente errónea.

II.4.- Por último, indica el Acta que ?El tono expositivo del informe es genérico, no dotando

de transparencia las alegaciones, con una falta de concreción o especificación manifiesta

respecto de la cuantificación económica de costes salariales (declaraciones genéricas de

costes totales anuales, base de cotización por operario aportada en cantidad sin

explicación). Debe ser destacado, así mismo, que no se adjunta repositorio documental

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

alguno que acredite de manera fehaciente las declaraciones contenidas en el breve

informe ofrecido por parte de la empresa?.

A este respecto cumple decir que el informe presentado es un modelo que CLN utiliza

habitualmente para justificar valores anormales frente a diversas administraciones

(centrales, autonómicas o locales) sin que haya sido nunca tachado de vago o falto de

concreción».

En opinión de la recurrente, su oferta ha sido excluida indebidamente pues ni incumple el

convenio colectivo del personal a tener en cuenta, ni se ha demostrado que su oferta

incumpla el número mínimo de horas de servicio exigidas en el Pliego de Prescripciones

Técnicas (PPT) ni tampoco se ha verificado que incumpla las necesidades de formación

del personal adscrito al contrato e impuestas también en dicho pliego.

Por todo ello y en conclusión, la defensa de CLN SERVICIOS INTEGRALES, S.L., estima

que, ni ha incurrido en baja temeraria, ni ha incumplido en su oferta el Decreto 17/2019

en cuya virtud puede considerarse un parámetro objetivo para apreciar que las

proposiciones no pueden ser cumplidas, la indicación de un precio inferior a los costes

salariales mínimos por categoría profesional, según el convenio laboral vigente pues en

ningún caso puede desprenderse ni de la oferta ni de la justificación presentada por CLN

que haya indicado un precio inferior a los costes mínimos por categoría profesional según

el convenio vigente.

En virtud de sus consideraciones, solicita la estimación del recurso para que ?con

anulación de la adjudicación? se ordena la retroacción de la licitación al momento de la

adjudicación del contrato a fin de que, se acuerde la adjudicación del lote 1 a su favor.

Sexto. En contra de las pretensiones anulatorias de la recurrente, se posiciona el informe

emitido por el órgano de contratación y elevado a este Tribunal, junto con el expediente

de contratación. Este informe está fechado el 26 de enero de 2023 y firmado por el

Director de Gestión y Servicios Generales de la Gerencia Atención Primaria del Servicio

Cántabro de Salud.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

En primer lugar, se opone a la consideración de la recurrente de que su oferta fue

rechazada de plano y así el informe del órgano de contratación justifica que detectada

como baja anormal se le concedió un trámite de audiencia para que en el plazo de tres

días hábiles pudiera presentar las justificaciones oportunas.

Tras el reflejo de las actas levantadas por la Mesa de contratación y el requerimiento

dirigido a la aquí impugnante, el informe del poder adjudicador aclara que:

«De todo lo anterior se desprende que en ningún caso se ha producido una exclusión

automática de la oferta, y que el órgano de contratación inicia un procedimiento

contradictorio, dando audiencia al licitador, para que pueda justificar satisfactoriamente el

bajo nivel de precios ofertados o de costes propuestos. Sucediendo en el presente caso

lo opuesto, esto es, que la empresa no justifica adecuadamente ni aporta ningún

documento que permita explicar satisfactoriamente el bajo nivel de precios, como más

adelante quedará bien acreditado, cabe el rechazo de la oferta anormalmente baja y la

exclusión del licitador oferente».

A continuación, el informe remitido por el órgano de contratación rebate uno a uno los

argumentos empleados por CLN SERVICIOS INTEGRALES, S.L., en torno a la viabilidad

de su oferta y al cumplimiento de las normas laborales en cuanto a los costes salariales

según el convenio colectivo de aplicación y prescripciones exigidas por los pliegos sobre

las horas de servicio y las necesidades de formacion del personal.

Comenzando por el cumplimiento de los costes laborales, el informe del órgano de

contratación puntualiza, además de la falta probatoria de la recurrente, cuanto sigue:

«En cuanto a la alegación referida al Acta de 18 de noviembre 2022 no es preciso volver

a explicar su contenido, pues refleja muy clara la preocupación del órgano de

contratación. En el fundamento QUINTO punto II. 2 del recurso afirma la empresa:

?Pues bien, en ningún momento queda acreditado que CLN haya indicado un precio

inferior a los costes mínimos por categoría profesional según convenio vigente?.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

Por tanto, queda acreditado que en ningún caso mi representada incumple el convenio

laboral vigente y es respetuoso, por tanto, con el Decreto 75/2019 del Gobierno de

Cantabria y que es, en definitiva, el motivo principal por el que se entiende que mi

representada incurre en baja desproporcionada, acreditándose aquí que en ningún caso

ha ocurrido?.

Frente a esta alegación se enfrenta el propio contenido de los informes precitados

emitidos por el órgano de contratación y que forman parte del expediente del artículo 149

LSP. En efecto, como recoge el informe de la subdirección administrativa de GAP de 18

de noviembre de 2022, recibido el informe justificativo por parte de la empresa CLN SL, el

órgano de contratación identifica un incumplimiento del Pliego de Prescripciones

Técnicas para la Contratación del Servicio de Limpieza y Desinfección, Control de Plagas

y Jardinería de los Centros Adscritos a la GAP del SCS de 7 de febrero 2022 originado

por un error de la empresa en la adecuación de las horas necesarias de prestación de

servicios de los efectivos que ofrece. El informe declara como sigue:

?A partir de este parámetro de medida para la prestación del servicio se debe determinar

la valoración económica de cada hora de servicio en cada CATEGORÍA profesional por

parte de las empresas licitadoras para poder formalizar una Oferta Económica que

garantice, primero la adecuación de los medios personales y materiales a la actividad a

prestar y, segundo, la adecuación de las condiciones retributivas de los profesionales así

como de la adecuación de las exigencias de calidad de los medios materiales, y,

específicamente, en material de prevención de riesgos laborales (EPI s)?».

Y continúa:

«Es sustancial añadir que el PPT y el PCAP aborda la metodología de HORAS DE

SERVICIO DE LIMPIEZA, analizando exhaustivamente las exigencias de servicio de

limpieza. Después será cada empresa la que articulará la gestión de personal más idónea

para hacer frente a tales exigencias de limpieza. Si bien se exige que la Oferta garantice

el cumplimiento del PPT que asegure el cumplimiento del contrato adjudicado.

Por tanto, conoce la empresa que no se trata de un incumplimiento del convenio laboral

vigente lo que lleva a promover la exclusión a la mesa de contratación, sino la

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

[Link]

http:4.674.60

constatación de que con los efectivos que la empresa había calculado como necesarios

para cumplir el servicio se deduce la imposibilidad de cumplir con las exigencias de los

pliegos. Por tanto, se observa un incumplimiento del Pliego de Prescripciones Técnicas

para ejecutar de forma suficiente y óptima el servicio de limpieza».

En relación con la vulneración del PPT sobre el cumplimiento mínimo de horas de

servicio, el informe técnico por el cual no se aceptan las justificaciones de la oferta y que

ahora trae a colación el informe del órgano de contratación expone que:

«Cabe adicionar que de acuerdo con el PPT del expediente las horas recogidas en el

cuadro resumen alcanzan un volumen anual de horas efectivas 243.920 horas

únicamente en la categoría de limpiador/a, calculadas de acuerdo superficie de todos y

cada uno de los centros de salud, especificándose las horas detalladas a realizar en cada

uno de los centros. No están contempladas las horas de peones, en el anexo III, ya que

sus funciones no son de limpieza, sino funciones establecidas en el convenio colectivo en

vigor.

Las retribuciones anuales tanto en la categoría peón, como de los mandos intermedios se

han computado respecto a las jornadas anual remitida por la actual adjudicataria y de

acuerdo con el convenio colectivo, siendo recogido en la memoria económica,

desglosando los costes por categorías profesionales, toda vez que cada categoría tiene

retribuciones diferentes.

Por lo tanto, nos reiteramos en el cálculo realizado por la subdirección de gestión

económica y SSGG GAP en el informe de 17 de noviembre de 2022. Es un cálculo

correcto y serio.

La empresa recurrente en su oferta recoge textualmente (pág. 9)?. aprox. 212 con la

categoría de limpiadoras??: desglosado:169+43 (personal con minusvalía) = 212

limpiadoras.

Entonces: 212 Limpiadoras * 22.05 horas semana(jornada) = 4.674.60 horas semanales *

52 semanas = 243.079.2 horas anuales* 3 anualidades =729.237,60 horas destina al

contrato.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

Número de Horas se recogidas en el PPT = 243.920 horas anuales en la categoría de

limpiadora* 3 anualidades =731.760.-Horas contrato

Número de horas de limpiadoras PPT: 731.760 horas - 729.237.6 horas ofertadas

empresa = -2.522,40 horas de déficit ofertadas en la categoría de limpiadora.

Por último, se ha de tener en cuenta que en su oferta se incluye un porcentaje alto de

limpiadores/as con una minusvalía, lo que repercutiría en el tiempo de dedicación para la

ejecución del servicio de limpieza. En este caso el número de efectivos a dedicar al

servicio se debería incrementar su volumen de personas a adscribir al contrato, para

llegar a la ratio establecido de m2 por limpiador/a en el PPT».

También insiste el informe del órgano de contratación en que, además de la falta de

seriedad de la oferta de la recurrente, no se cumplen las exigencias de formación del

personal adscrito al contrato y exigidas en el PPT.

En conclusión, suplica la desestimación del recurso razonando que: ?Es obligado para el

órgano de contratación asegurar que la empresa que resulte adjudicataria garantice el

cumplimiento de los pliegos que rigen el contrato y la correcta ejecución del servicio de

limpieza. Se trata de un servicio esencial para la seguridad clínica de los pacientes y a

través del que se garantiza una adecuada prevención de riesgos a los propios

profesionales sanitarios?.

Séptimo. Entrando en el contenido del recurso, todo el escrito de formalización gira en

torno a un solo motivo, la correcta justificación de la baja en la oferta económica, siendo

contraria a Derecho ?a juicio de la mercantil actora? la exclusión acordada.

Hay que comenzar recordando que el artículo 149 de la LCSP regulador de la tramitación

de las ofertas incursas en presunción de bajas desproporcionadas o valores

anormalmente baj os no instituye un mecanismo apriorístico de rechazo de las mismas,

sino que siguiendo en parte, al antiguo artículo 152 del Texto Refundido de la Ley de

Contratos del Sector Público (aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de

noviembre), viene a garantizar la tramitación de un expediente contradictorio, en el que

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

se ha de dar audiencia a las licitadoras cuyas ofertas estén incursas en dicha presunción,

con el fin de que procedan a su justificación.

Es cierto que, este nuevo precepto intensifica el rechazo de las ofertas económicas

incursas en presunción de anormalidad o desproporción, cuando se compruebe que son

anormalmente bajas porque vulneran la normativa sobre subcontratación o no cumplen

las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral, nacional o

internacional, incluyendo el incumplimiento de los convenios colectivos sectoriales

vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 201 de la vigente LCSP.

Así, el examen de la cuestión de fondo se centra en el rechazo por indebida justificación

de la oferta realizada a favor de la recurrente incursa en esa presunción de anormalidad,

lo que exige partir de la doctrina de este Tribunal al respecto resumida en las

Resoluciones nº 803 y 1184/2018, de 14 de septiembre y 17 de diciembre,

respectivamente ?citadas todas ellas en la Resolución nº 871/2020, de 31 de julio y en la

nº 976/2022, de 2 de septiembre?, y a la luz de las exigencias establecidas en el artículo

149 de la LCSP que obliga al rechazo de aquellas ofertas que no justifiquen y desglosen

razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios ofrecidos, de modo que no permita

llegar a la convicción de que la oferta pueda ser cumplida en sus propios términos.

Así, este Tribunal ha recordado en la Resolución 877/2017, de 3 de octubre, que:

«?En cuanto se refiere a la presunción de anormalidad o desproporción de las ofertas,

hemos de recordar aquí nuestra doctrina construida sobre el artículo 152 del TRLCSP,

pero trasladable, mutatis mutandi, al artículo 82 de la Ley 31/2007 que rige en este

procedimiento de licitación. La doctrina de este Tribunal sobre el alcance y objeto de ese

resultado es constante y unánime en el sentido de señalar que el hecho de que una

oferta se encuentre en presunción de anormalidad constituye un mero indicio, que en

ningún caso puede dar lugar a la exclusión automática de la oferta, sino que

necesariamente y en todo caso, debe el órgano de contratación iniciar un procedimiento

contradictorio, dando audiencia al licitador cuya oferta esté incursa en dicha presunción,

para que pueda justificar satisfactoriamente el bajo nivel de precios ofertados o de costes

propuestos y, por tanto, que es susceptible de cumplimiento en sus propios términos, y

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

solo en caso contrario, cabe el rechazo de la oferta anormalmente baja y la exclusión del

licitador oferente. En cuanto al contenido y alcance de ese procedimiento contradictorio,

también se ha dicho por este Tribunal, que debe estar dirigido exclusivamente a destruir

la presunción de anormalidad mediante la presentación por el licitador de las

justificaciones precisas y suficientes que expliquen satisfactoriamente el bajo nivel de

precios ofertados o de costes propuestos. A la vista de dicha documentación y

justificaciones, el rechazo de la oferta exige de una resolución debidamente motivada que

razone por qué las justificaciones del licitador no explican satisfactoriamente el bajo nivel

de precios ofertados. Por el contrario, cuando de lo que se trata es de admitir la

justificación presentada por el licitador, no es necesario que se contenga una motivación

exhaustiva (resolución nº 637/2015). Es también doctrina de este Tribunal, que la

exhaustividad de la justificación aportada por el licitador habrá de ser tanto mayor cuanto

mayor sea la baja en que haya incurrido la oferta, por relación con el resto de ofertas

presentadas?. (?)

Adicionalmente, debemos advertir que no es cometido de este Tribunal la revisión de los

criterios técnicos empleados por el órgano de contratación para valorar la justificación de

las ofertas anormales o desproporcionados, como hemos señalado, por todas, en la

Resolución 310/2017, de 31 de marzo, en la que afirmábamos que ?De otra parte, en la

Resolución 786/2014, de 24 de octubre, citando la Resolución 677/2014, de 17 de

septiembre, declaramos que la revisión de la apreciación del órgano de contratación

acerca de la justificación de las ofertas incursas en presunción de temeridad incide

directamente en la discrecionalidad técnica de la Administración y que, a tal respecto, es

criterio de este Tribunal (Resoluciones 105/2011 y las 104 y 138/2013) que la apreciación

hecha por la entidad contratante del contenido de tales justificaciones en relación con el

de las propias ofertas debe considerarse que responde a una valoración de elementos

técnicos que en buena medida pueden ser apreciados en función de parámetros o de

criterios cuyo control jurídico es limitado. Aun así, hay aspectos que, aun siendo difíciles

de controlar jurídicamente por venir determinados por la aplicación de conceptos jurídicos

indeterminados, pueden y deben ser revisados por el Tribunal?».

Aplicando la referida doctrina en el presente supuesto, el control de este Tribunal ha de

centrarse en determinar si el informe técnico del órgano de contratación fundamenta de

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

forma suficiente y adecuada el carácter insatisfactorio de las explicaciones dadas por la

empresa licitadora incursa en presunción de valores anormalmente bajos o

desproporcionados.

Octavo. En el presente caso, se requirió a la empresa recurrente CLN con fecha 3 de

noviembre de 2022 con el siguiente tenor:

«El Órgano de Asistencia, una vez vista y valorada la propuesta económica presentada

por su empresa en el expediente P.A. GAP 2021/04_05 SERVICIO DE LIMPIEZA Y

DESINFECCIÓN, CONTROL DE PLAGAS Y JARDINERÍA DE LOS CENTROS

ADSCRITOS A LA GERENCIA DE ATENCIÓN PRIMARIA DEL SERVICIO CÁNTABRO

DE SALUD (LOTE 1), estima que, según se determina en el Pliego de Cláusulas

Administrativas Particulares (PCAP) página 5 apartado 2) los costes salariales son

11.221.284,48 ?. Y, por otro lado, en el apartado P del Pliego, en la página 18, se

dispone ?Se considerará un parámetro objetivo para apreciar que las proposiciones no

pueden ser cumplidas como consecuencia de la inclusión de valores anormales o

desproporcionados, la indicación de un precio inferior a los costes salariales mínimos por

categoría profesional, según el convenio laboral vigente?. (Decreto 75/2019).

Visto lo expuesto, la empresa CLN SERVICIOS INTEGRALES SL. presenta una oferta de

11.027.291,00 ? en el lote 1, inferior a los costes salariales previstos.

Por esta razón,

SE REQUIERE a la empresa CLN SERVICIOS INTEGRALES SL para que justifique

dicha oferta, aportando para ello, cuanta información y documentos estime pertinentes a

estos efectos, en el plazo de tres (3) días hábiles, a contar, desde la notificación».

La motivación del informe emitido por la Subdirección General de Gestión Económica y

Servicios Generales de la Gerencia Atención Primaria del Servicio Cántabro de Salud de

fecha 17 de noviembre de 2022 analiza una por una las ventajas ofrecidas por CLN en su

oferta y concluye que la eventual aceptación implicaría un manifiesto incumplimiento del

PPT, máxime cuando existen incumplimientos de los derechos de los trabajadores

(costes laborales, horarios y formación).

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL

DE RECURSOS CONTRACTUALES

Expdte. TACRC ? 81/2023 CAN 4/2023

A tal respecto, hay que apuntar el punto de inflexión que ha introducido la vigente LCSP

en su artículo 149 pues el rechazo de las ofertas incursas en presunción de anormalidad

no sólo se focaliza en el posible incumplimiento de las prestaciones del contrato, sino que

además introduce un rechazo absoluto cuando dicha oferta anormalmente baja vulnere la

normativa laboral, los derechos de los trabajadores y los convenios colectivos sectoriales

vigentes.

Pues bien, respecto de las ofertas anormalmente bajas, reguladas en el artículo 149 de la

LCSP y la posición revisora de este Tribunal hay una consolidada doctrina; así, la

Resolución 33/2020, de 9 de enero, que cita otras muchas, indica que:

«?el hecho de que una oferta se encuentre en presunción de anormalidad constituye un

mero indicio, que en ningún caso puede dar lugar a la exclusión automática de la oferta,

sino que necesariamente y en todo caso, debe el órgano de contratación iniciar un

procedimiento contradictorio, dando audiencia al licitador cuya oferta esté incursa en

dicha presunción, para que pueda justificar satisfactoriamente el bajo nivel de precios

ofertados o de costes propuestos y, por tanto, que es susceptible de cumplimiento en sus

propios términos, y solo en caso contrario, cabe el rechazo de la oferta anormalmente

baja y la exclusión del licitador oferente. En cuanto al contenido y alcance de ese

procedimiento contradictorio, también se ha dicho por este Tribunal, que debe estar

dirigido exclusivamente a destruir la presunción de anormalidad mediante la presentación

por el licitador de las justificaciones precisas y suficientes que expliquen

satisfactoriamente el bajo nivel de precios ofertados o de costes propuestos. A la vista de

dicha documentación y justificaciones, el rechazo de la oferta exige de una resolución

debidamente motivada que razone por qué las justificaciones del licitador no explican

satisfactoriamente el bajo nivel de precios ofertados. Por el contrario, cuando de lo que se

trata es de admitir la justificación presentada por el licitador, no es necesario que se

contenga una motivación exhaustiva (resolución nº 637/2015). Es también doctrina de

este Tribunal, que la exhaustividad de la justificación aportada por el licitador habrá de

ser tanto mayor cuanto mayor sea la baja en que haya incurrido la oferta, por relación con

el resto de ofertas presentadas?. (?)