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Resolución del Tribunal Administrativo Central Recursos Contractuales 1350/2019 de 25 de noviembre de 2019
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Órgano: Tribunal Administrativo Central Recursos Contractuales
Fecha: 25/11/2019
Num. Resolución: 1350/2019
Cuestión
Recurso contra pliegos en contrato de servicios. LCSP. Estimación. Criterios de adjudicación certificados de calidad de gestión, medioambientales y de seguridad y salud en el trabajo, necesidad de justificar su vinculación con el objeto del contrato; criterios de adjudicación ampliación de cobertura de seguro de responsabilidad civil, carece de vinculación con el objeto del contrato sin perjuicio de que sea una consecuencia del contrato que ocasiona daños a terceros o a la propia administración contratanteContestacion
MINISTERIO
DE HACIENDA
TRIBUN AL ADMINISTRATIVO CENTRAL
DE RECURSOS CONTRACTUALES
Recurso 1182/2019 C.A. Principado de Asturias 78/2019
Resolución nº 1350/2019
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL
DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 25 de noviembre de 2019.
VISTO el recurso interpuesto por D. L. G. H., en representación de la ASOCIACIÓN
DE EMPRESAS DE SEGURIDAD PRIVADA INTEGRAL (AESPRI), contra el pliego de
condiciones administrativas particulares que rige el procedimiento abierto para la
?contratación del servicio de vigilancia y seguridad en el área sanitaria V (Gijón)?, con
expediente 36-19-SE, convocado por la Consejería de Presidencia y Participación
Ciudadana del Principado de Asturias; el Tribunal ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El procedimiento de licitación ha sido publicado en el DOUE el día 4 de
septiembre de 2019.
En el expediente consta publicado el anuncio de información previo en el DOUE el día
18 de junio de 2019.
Segundo. En la parte que interesa a este recurso, el PCAP, en la cláusula 9.2.3.
Apartado IV, «Ampliación de coberturas del seguro de responsabilidad civil: de 0 a 15
puntos», indica:
«Se valorará la ampliación de las coberturas mínimas exigidas. Se valorarán las
coberturas de los seguros de responsabilidad civil puestos a disposición del contrato a
partir del mínimo establecido en el APARTADO H del cuadro-resumen y hasta un
máximo de 15.000.000 ?.
Se otorgará la máxima puntuación a la empresa licitadora que justifique el máximo de
ampliación de cobertura hasta un máximo de 15 millones de euros disminuyéndose
proporcionalmente la puntuación para las demás, teniendo en cuenta que las
AVDA. GENERAL PERÓN 38, 8ª PLTA.
28071 - MADRID
TEL: 91.349.13.19
FAX: 91.349.14.41
Tribunal_recursos.contratos@hacienda.gob.es
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coberturas por cuantía igual al mínimo exigido se les otorgará 0 puntos. Se trata pues
de un cálculo mediante valores aritméticos.
La justificación del criterio viene motivada en que una mayor cuantía de cobertura del
seguro supone un beneficio para la Administración contratante en caso de producirse
un siniestro».
Asimismo, el número 9.2.5 Apartado VI, «Implementación de sistemas normalizados
de gestión: 0-12 puntos», indica:
«Se valorarán los sistemas normalizados de gestión regulados en la normativa técnica
correspondiente que la empresa se comprometa a implementar en la ejecución del
contrato. Se enumerarán los sistemas de gestión manifestando expresamente su
compromiso de implementación al servicio.
- Se asignarán doce puntos si se presentan los compromisos de implementación y
certificados normalizados de gestión o equivalentes siempre que garanticen el grado
de calidad:
Certificado de sistemas de gestión de calidad UNE-EN.ISO 9001 o equivalente.
Certificado de gestión medioambiental ISO-14001 o equivalente.
Certificado de sistemas de gestión de Salud y Seguridad en el Trabajo OSHAS 18001
o equivalente.
- Se asignará(n) cuatro puntos por cada certificado aportado otorgándose la máxima
puntuación a la empresa licitadora que aporte los tres (3) certificados y
homologaciones vigentes. Se trata pues de un cálculo mediante valores aritméticos.
Para proceder a la valoración de los criterios establecidos en esta cláusula 9.2
deberán acreditarse en la forma prevista en la cláusula 10.5 del presente pliego».
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La cláusula 10.5 del PCAP al determinar el contenido del Sobre 2 indica respecto de
los certificados que: «Se aportará documento original de los certificados normalizados
de gestión que disponga la empresa y su compromiso de implementación al contrato».
Por otro lado, la cláusula 15.17 del PCAP dedicada a la ejecución del contrato,
dispone que «La empresa contratista deberá implementar en la ejecución del servicio
los sistemas normalizados de gestión ofertados, debiendo presentarse informe
acreditativo de ello un mes antes de su finalización».
Tercero. El día 1 de octubre de 2019, por la Secretaría del Tribunal se comunicó a los
interesados la presentación del recurso con objeto de que pudieran hacer alegaciones,
trámite que ninguno ha evacuado.
Cuarto. El día 9 de octubre de 2019, la Secretaria del Tribunal, por delegación de éste
de 21 de febrero de 2014 (BOE 11 de marzo de 2013), acordó conceder la medida
provisional de suspensión del procedimiento de contratación, sin que afecte al plazo
de presentación de ofertas, de forma que, de conformidad con lo establecido en el
artículo 57.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público (en
adelante, LCSP), será en esta resolución en la que se acordará el levantamiento de la
medida cautelar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. La competencia para el conocimiento y resolución del recurso administrativo
especial en materia de contratación corresponde al Tribunal Administrativo Central de
Recursos Contractuales, de conformidad con el artículo 46 de la LCSP y el Convenio
de colaboración suscrito al efecto entre la Administración General del Estado y la de la
Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, publicado en el Boletín Oficial del
Estado del día 28 de octubre de 2013.
Segundo. Los pliegos de condiciones administrativas particulares constituyen un acto
susceptible de ser recurrido, conforme al artículo 44.1.a) y 2.a) de la LCSP, por ser
acto adoptado en el procedimiento de adjudicación de un contrato de servicio cuyo
valor estimado es superior a cien mil euros.
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Tercero. La recurrente, ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE SEGURIDAD PRIVADA
INTEGRAL (en adelante AESPRI), está legitimada para recurrir al amparo del artículo
48, párrafo segundo de la LCSP, conforme al cual:
«En todo caso se entenderá legitimada la organización empresarial sectorial
representativa de los intereses afectados».
Para el reconocimiento de esta legitimación debe considerarse las previsiones de los
Estatutos de la AESPRI, en los artículos 1 y 6, conforme a los cuales:
El artículo 1 de los Estatutos de la Asociación prevé que «está constituida al amparo
de la Ley 19/77, de 1 de abril, y el Real Decreto 873/77, de 22 de abril, de desarrollo
en relación con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, y de cuantas disposiciones
vigentes sean concordantes con éstas».
El artículo 6.g) de los Estatutos de la Asociación prevé entre sus fines: «(?) en
especial, que la contratación por el sector público de servicios de seguridad privada se
ajuste a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y
transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los
candidatos, y, en cuanto representante de intereses colectivos de empresas que
actúan en el ámbito de la seguridad privada que podrían verse afectadas por la falta
de libre concurrencia en los procedimientos de contratación pública, de acuerdo con el
amplísimo concepto de legitimación que responde a los criterios sentados por nuestro
Tribunal Supremo, la Asociación ejercerá para ello cuantas acciones sean pertinentes
ante cualquier órgano administrativo o judicial, (?)»
Cuarto. El recurso se interpone el día 23 de septiembre de 2019. No consta en el
expediente remitido la fecha de puesta a disposición del pliego de condiciones
administrativas particulares, no obstante, el anuncio de licitación fue publicado el 4 de
septiembre de 2019. En consecuencia, debe entenderse cumplido el plazo para la
presentación del recurso previsto en el artículo 50.1.b) de la LCSP.
Quinto. El recurso impugna dos de los criterios de adjudicación del contrato,
transcritos en los antecedentes de hecho; el primero, definido en la cláusula 9.2.3.
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Apartado IV- Ampliación de coberturas del seguro de responsabilidad civil: de 0 a 15
puntos. El segundo, recogido en el número 9.2.5 Apartado VI- Implementación de
sistemas normalizados de gestión: 0-12 puntos. Si bien los fundamentos de
impugnación son iguales, por transgredir los principios de libertad de acceso a las
licitaciones, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, transparencia y
salvaguarda de la libre competencia.
Estima la recurrente que la selección de la oferta con mejor relación calidad-precio
debe basarse en el objeto del contrato y en la prestación ofrecida y en ningún caso en
las características del licitador, distinguiendo así entre los criterios de adjudicación y
los criterios de selección, tal y como señala reiteradamente el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (Sentencia Beentjes), los Tribunales españoles y la Junta Consultiva
de Contratación Administrativa (informes 22/1994, 28/1995, 53/1997, 36/2001,
37/2001, 45/2002). AESPRI acude en su argumentación a la Guía sobre Contratación
Pública y Competencia y sus consideraciones sobre los criterios de adjudicación y la
Guía de Recomendaciones a las Administraciones Públicas para la Regulación de los
Mercados más eficiente y favorecedora de la competencia del año 2008 de la
Comisión Nacional de la Competencia. Considera la recurrente que incrementar la
cobertura mínima del seguro de responsabilidad civil que las licitadoras puedan poner
a disposición de la Administración contratante provoca un incremento del precio sin
razón alguna, ya que los oferentes se verán obligados a asumir un gasto innecesario,
no relacionado con el objeto del contrato, beneficiando a determinados licitadores que
tienen mayor capacidad de gasto.
Asimismo, la recurrente hace valer los argumentos de algunas resoluciones de este
Tribunal, 228/2011, 290/2012 y 130/2011 y la Sentencia de la Audiencia Nacional,
Sala de lo Contencioso Administrativo, de 30 de octubre de 2012.
Concluye la recurrente que el criterio de adjudicación que valora la ampliación de la
cobertura del seguro de responsabilidad civil no se ajusta a la legalidad porque valora
ofertas de cobertura que no guardan relación con las verdaderas necesidades del
órgano de contratación.
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El órgano de contratación, en su informe al recurso, defiende el criterio de adjudicación
con fundamento en la discrecionalidad de éste para determinar los criterios de
adjudicación en particular, considera que la ampliación de la cobertura está vinculada
directamente con la calidad del servicio a prestar por el adjudicatario, ya que una
mayor cuantía de cobertura del seguro supone una mayor garantía y, por tanto, una
mayor responsabilidad de la empresa adjudicataria en caso de producirse un siniestro.
La cobertura mínima permite a la empresa acudir a la licitación, mientras que la
cobertura adicional permite a la empresa obtener una puntuación en la fase de
valoración de las ofertas. El órgano de contratación, con referencia a la Resoluciones
del Tribunal 600/2016, 46/1016 y 113/2017, frente al argumento de la recurrente sobre
la falta de relación directa del criterio de adjudicación al objeto del contrato, estima que
guarda relación directa con el objeto del contrato cuando del mismo derive una mejor
prestación del servicio ofertado.
El informe del órgano de contratación considera que el criterio tiene relación directa
con el objeto del contrato y redunda en la calidad del servicio por el riesgo a que se
expone la Administración vinculado al objeto del contrato, ya que será menor cuanto
mayor sea la cobertura, hasta un límite de 7.000.000,00 euros. Asimismo, estima el
órgano de contratación que la ampliación del importe del seguro de responsabilidad
civil no es obligatoria, sino simplemente una mejora que no determina la exclusión de
ningún licitador. Por último, señala que el criterio discutido sólo servirá para repartir 15
puntos, de modo que en ningún grado provoca efectos discriminatorios cuando el total
de puntos son 100.
Con carácter previo a resolver este argumento del recurso, debe señalarse que la
Resolución 951/2018, de 19 de octubre, citada por la recurrente, acordó la inadmisión
del recurso por falta de legitimación de los sindicatos recurrentes, sin entrar en el
fondo de la impugnación.
El artículo 145 de la LCSP al regular los criterios de adjudicación establece:
«5. Los criterios a que se refiere el apartado 1 que han de servir de base para la
adjudicación del contrato se establecerán en los pliegos de cláusulas administrativas
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particulares o en el documento descriptivo, y deberá figurar en el anuncio que sirva de
convocatoria de la licitación, debiendo cumplir los siguientes requisitos:
a) En todo caso estarán vinculados al objeto del contrato, en el sentido expresado en
el apartado siguiente de este artículo.
b) Deberán ser formulados de manera objetiva, con pleno respeto a los principios de
igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, y no conferirán al
órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.
c) Deberán garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones
de competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan
comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de
evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de
duda, deberá comprobarse de manera efectiva la exactitud de la información y las
pruebas facilitadas por los licitadores.
6. Se considerará que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato
cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho
contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida,
incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos:
a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de, en su
caso, las obras, los suministros o los servicios, con especial referencia a formas de
producción, prestación o comercialización medioambiental y socialmente sostenibles y
justas;
b) o en el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos
factores no formen parte de su sustancia material.
7. En el caso de que se establezcan las mejoras como criterio de adjudicación, estas
deberán estar suficientemente especificadas. Se considerará que se cumple esta
exigencia cuando se fijen, de manera ponderada, con concreción: los requisitos,
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límites, modalidades y características de las mismas, así como su necesaria
vinculación con el objeto del contrato.
En todo caso, en los supuestos en que su valoración se efectúe de conformidad con lo
establecido en el apartado segundo, letra a) del artículo siguiente, no podrá
asignársele una valoración superior al 2,5 por ciento.
Se entiende por mejoras, a estos efectos, las prestaciones adicionales a las que
figuraban definidas en el proyecto y en el pliego de prescripciones técnicas, sin que
aquellas puedan alterar la naturaleza de dichas prestaciones, ni del objeto del
contrato.
Las mejoras propuestas por el adjudicatario pasarán a formar parte del contrato y no
podrán ser objeto de modificación».
La LCSP trata el seguro de responsabilidad civil por riesgos profesionales ?artículo
87.1.b) de la LCSP? como un medio de justificar la solvencia económica de las
empresas. No obstante, el PCAP regula la solvencia económica, como criterio de
selección de las empresas en el apartado G) y a continuación define, en el apartado H)
un contrato de responsabilidad civil cuya cobertura es de 7.000.000,00 euros y que se
concreta en una garantía frente a terceros y frente a la Administración ?apartado 12.4,
letra g)? que parece referirse a la ejecución del contrato, lo que aparentemente y
considerando la definición de este contrato de seguros como criterio de adjudicación
supondría garantizar el pago de eventuales daños hasta los límites del seguro, siendo
el resto de la responsabilidad de cuenta de la contratista.
En este caso la ampliación de la cobertura del seguro de responsabilidad civil se
refiere a la ampliación de la cobertura fijada en el PCAP como requisito para participar
en la licitación, que será de 7.000.000,00 euros, hasta una cifra máxima de
15.000.000,00 euros.
El cuadro de características en el apartado H se refiere a la cuantía de la póliza del
seguro de responsabilidad civil hasta de 7.000.000,00 euros.
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La letra g) de la cláusula 12.4 del PCAP al regular la documentación que ha de
presentar la empresa licitadora que haya formulado la mejor oferta en el plazo de diez
días hábiles ha de aportar el certificado de la póliza de seguro de responsabilidad civil
que garantice frente a terceros y frente a la Administración la cobertura comprometida.
El objeto del contrato es un servicio de vigilancia de los centros e instalaciones del
Área Sanitaria V, identificado en los centros previstos en el apartado C.39 del PCAP y
en el número II del PPT. En el PPT, cuyo objeto es definir las condiciones de la
prestación del servicio, no se alude en ningún momento a las eventuales
responsabilidades civiles que podrían derivar de la ejecución del contrato. Tampoco el
PCAP alude entre las obligaciones que ha de cumplir el contratista a la
responsabilidad que cubre el seguro que se exige contratar y la cobertura de éste, que
es objeto del criterio de adjudicación cuestionado por el recurrente.
Ciertamente existe una relación entre el contrato de servicio de vigilancia y la
responsabilidad que en su ejecución pudiera producirse si se ocasionan daños a
terceros o a la propia Administración contratante. No obstante, debe diferenciarse esta
garantía de los daños causados por la ejecución del servicio, del objeto del servicio, y
prueba de esta distinción es la falta de relación con el objeto de la prestación, pues el
PPT, que rige la realización de la prestación y define sus calidades, sus condiciones
sociales y ambientales, no alude en ningún momento al seguro de responsabilidad civil
y menos aún al importe de su cobertura. El seguro de responsabilidad civil no mejora
la prestación, sino solo garantiza el pago de una deuda nacida como consecuencia de
un daño que sufre un tercero o la propia Administración. Por el contrario, la prestación
adecuadamente cumplida o una prestación de calidad debería producirse sin generar
responsabilidades civiles.
En definitiva, no puede concluirse que la cobertura del seguro de responsabilidad civil
configurado por el PCAP se encuentre vinculada a la calidad de las prestaciones
objeto del contrato, sino a las consecuencias de los daños que el contrato pudiera
producir. Este argumento es el que mantuvo el Tribunal en la Resolución 130/2011
para negar la virtud de la ampliación de la cobertura del seguro de responsabilidad civil
como criterio de adjudicación.
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El motivo debe ser estimado, anulando, de acuerdo con el artículo 40 de la LCSP, el
criterio de adjudicación previsto en la cláusula 9.2.3 del PCAP por infracción del
artículo 145 de la LCSP, ya que la ampliación de la cobertura del seguro de
responsabilidad civil no tiene vinculación con el objeto del contrato.
Sexto. El recurrente impugna también el criterio de adjudicación referido a la
implementación de sistemas normalizados de gestión, que se concreta en los
compromisos de implementar en la ejecución del contrato. Obtención, durante la
ejecución del contrato de certificados de sistemas de gestión de calidad UNE-EN ISO
9001 o equivalente, de gestión medioambiental ISO-140001 o equivalente; de
sistemas de gestión de salud y seguridad en el trabajo OSHAS 18001 o equivalente.
En apoyo de sus argumentos la recurrente cita los Informes de la Junta Consulta de
Contratación Administrativa del Estado 29/2010 y 50/2006 y la Resolución 4/2016 del
Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. También cita la Resolución
405/2018 de este Tribunal. Resumidamente, los certificados de calidad o
medioambientales se constituían como características de la empresa y no de la oferta
y, en consecuencia, no podían ser utilizados como criterios de adjudicación, sino sólo
como criterios de selección de empresas.
En apoyo del ajuste del pliego a la norma de contratación el Informe del órgano de
Contratación cita la Resolución 786/2019, de 11 de julio. En esta Resolución, con
referencia los argumentos de la Resolución 456/2019 modificamos el criterio que el
Tribunal venía manteniendo sobre los certificados de sistemas de calidad; así:
«Recientemente este Tribunal ha tenido ocasión de examinar la cuestión que aquí se
plantea en cuanto a la necesidad de reexaminar la doctrina invocada por la recurrente
a la luz de la nueva regulación de los criterios de valoración medioambientales y
sociales se establece en la LCSP. Así, en la Resolución nº 456/2019, de 30 de abril,
se plantea la cuestión en los siguientes términos:
?Quinto. La recurrente centra su recurso en la impugnación de los criterios de
adjudicación contenidos en la cláusula 13ª del pliego de cláusulas administrativas
particulares que, en sus apartados c) y d), establece como criterios para la
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adjudicación la posesión en vigor del Distintivo Igualdad en la Empresa (RED DIE) y
del certificado de calidad ISO 9001, siendo valorados ambos con 13 y 10 puntos
respectivamente.
En materia de contratación pública, las directivas de la Unión Europea, han incluido la
integración en los procedimientos de licitación pública de los requisitos
medioambientales, sociales y laborales. Dichos principios se han incorporado
netamente a nuestro ordenamiento. Así, el artículo 1.3 de la LCSP, dispone lo
siguiente: ?En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y
preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el
objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor
relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor
eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a
la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las
empresas de economía social?. La inclusión de estas condiciones sociales y
medioambientales tendrá como límite el respeto al principio de igualdad, reconocido en
el artículo 14 de la Constitución Española de 27 de diciembre. Así, en la regulación de
los contratos regulados en la LCSP, se impone al órgano de contratación la obligación
de introducir aquellas medidas, si bien con libertad para decidir si las incorpora como
criterio de solvencia, de adjudicación, o como condición especial de ejecución, siempre
que se relacionen con el objeto del contrato. Ad exemplum, el artículo 145.2 LCSP
prevé como criterio cualitativo de adjudicación del contrato las características sociales
y medioambientales o el artículo 147.2 de la LCSP prevé, en defecto de la previsión en
los pliegos, que el empate entre varias ofertas tras la aplicación de los criterios de
adjudicación del contrato se resuelva mediante la aplicación por orden de diversos
criterios sociales. La nueva normativa de contratación prevé la inclusión de criterios
cualitativos de carácter social entre los que expresamente invoca los planes de
igualdad de género, pero con los criterios que expone el artículo 145.2 y 6. LCSP que
se pronuncia así:
?2. La mejor relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos y
cualitativos. Los criterios cualitativos que establezca el órgano de contratación para
evaluar la mejor relación calidad-precio podrán incluir aspectos medioambientales o
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sociales, vinculados al objeto del contrato en la forma establecida en el apartado 6 de
este artículo, que podrán ser, entre otros, los siguientes:
1.º La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la
accesibilidad, el diseño universal o diseño para todas las personas usuarias, las
características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus
condiciones;
Las características medioambientales podrán referirse, entre otras, a la reducción del
nivel de emisión de gases de efecto invernadero; al empleo de medidas de ahorro y
eficiencia energética y a la utilización de energía procedentes de fuentes renovables
durante la ejecución del contrato; y al mantenimiento o mejora de los recursos
naturales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
Las características sociales del contrato se referirán, entre otras, a las siguientes
finalidades: al fomento de la integración social de personas con discapacidad,
personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas
asignadas a la ejecución del contrato y, en general, la inserción sociolaboral de
personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social; la
subcontratación con Centros Especiales de Empleo o Empresas de Inserción; los
planes de igualdad de género que se apliquen en la ejecución del contrato y, en
general, la igualdad entre mujeres y hombres; el fomento de la contratación femenina;
la conciliación de la vida laboral, personal y familiar; la mejora de las condiciones
laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número
de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la
seguridad en el trabajo; la aplicación de criterios éticos y de responsabilidad social a
la prestación contractual; o los criterios referidos al suministro o a la utilización de
productos basados en un comercio equitativo durante la ejecución del contrato?.
?6. Se considerará que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato
cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho
contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida,
incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos:
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a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de, en su
caso, las obras, los suministros o los servicios, con especial referencia a formas de
producción, prestación o comercialización medioambiental y socialmente sostenibles y
justas;
b) o en el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos
factores no formen parte de su sustancia material?.
No obstante, tales criterios de adjudicación deben estar vinculados al objeto del
contrato; entendiendo que esta vinculación existe cuando se refiera o integre en la
prestación contratada, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo
de vida, y ello porque, de otro modo, se estaría lesionando el principio de igualdad de
trato dando lugar a una discriminación entre las ofertas.
En el caso presente, tanto el distintivo igualdad en la Empresa (RED DIE) como el
certificado de calidad ISO 9001, se refieren a la empresa en su conjunto, pero carecen
de directa relación con la prestación objeto del contrato. En efecto, la apreciación
como criterio de adjudicación ha de hacer directa referencia a la prestación contratada
y, por lo tanto, manifestarse ya en el proceso de prestación del servicio de limpieza
que se pretende contratar, ya en otra etapa de su ciclo de vida. (?)?
Así las cosas, es cierto que la evolución del ordenamiento de la Unión Europea y, en
especial, la de la nueva Ley 9/2017 en materia de contratación pública, ha
determinado la necesidad de matizar la doctrina de este Tribunal sobre la cuestión
controvertida, en concreto sobre la posibilidad de configurar la disponibilidad de un
certificado ISO no solamente como criterio de solvencia empresarial sino también
como criterio de adjudicación. Ahora bien, para que pueda admitirse la exigencia de
estos certificados como criterio de adjudicación, es necesario que claramente
vinculados con el objeto del contrato, en el sentido en que la resolución citada ?y otras
muchas? interpretan la concurrencia de esta vinculación: cuando se refiera o integre
en la prestación contratada, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su
ciclo de vida. Y sobre este particular el órgano de contratación no expone en su
informe una justificación de la vinculación que cada uno de los certificados exigidos
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tiene con el objeto del contrato sino que considera que, al tratarse de un suministro y
no de un servicio, esta vinculación se da de forma necesaria en la medida en que los
certificados exigidos evalúan la buena praxis medioambiental en el proceso de
fabricación, producción y transporte del producto que se va a adquirir, lo que está
inscrito en el ciclo de la vida del mismo.
Ciertamente este Tribunal no dispone de los conocimientos técnicos para valorar, en el
caso concreto, si cada uno de los certificados exigidos está o no relacionado con el
objeto del contrato. Sobre la existencia de esta vinculación la mercantil recurrente no
se pronuncia y el órgano de contratación la justifica de forma general, alegando como
se ha dicho que en los contratos de suministro los certificados acreditan la buena
praxis social y medioambiental de la empresa en sus procesos productivos, que por
definición están vinculados con el objeto del contrato en la medida en que lo
suministrado es el resultado de estos procesos que son objeto de la acreditación
medioambiental o social. Sin embargo, este Tribunal considera que los certificados
requeridos hacen referencia genéricamente a todos los procesos productivos de la
empresa, es decir a una característica de la propia empresa pero no a una
característica de la prestación en sí misma que permita, como exige la Directiva
24/2014 en su Considerando 92 para los criterios de adjudicación, ?efectuar una
evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del
contrato?, lo que significa que los aspectos medioambientales o sociales incorporados
como criterios de adjudicación deben repercutir en el resultado de la concreta
prestación solicitada permitiendo una evaluación comparativa de las ofertas respecto
de su calidad intrínseca, lo que no ocurre cuando se configuran como criterios de
adjudicación características generales de la política medioambiental, social o
corporativa de la empresa proscritas como criterios de adjudicación (Directiva 24/2017
Fund. 97) y no las características intrínsecas de la concreta prestación, todo lo cual
debe conllevar la estimación del recurso respecto de esta alegación, de acuerdo con la
doctrina tradicional de este Tribunal».
Llevada la doctrina expuesta al caso objeto de este recurso, se aprecia que de
acuerdo con el pliego se valorarán los certificados de calidad, medioambientales y
sociales en el momento de evaluar la propuesta, considerando los certificados que
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tenga la empresa y el compromiso de aplicar esos sistemas a la prestación ?cláusula
9.2.5 del PCAP y 10.5 del PCAP?. A su vez, se exigirá acreditar que estos sistemas de
calidad se han implementado al menos un mes antes de finalizar el contrato ?cláusula
15.17?.
En primer lugar, debe relativizarse la contundencia con la que el órgano de
contratación concluye que al establecerse como obligación la implantación de los
sistemas en la prestación objeto del servicio incide en la calidad de éste y, en
consecuencia, cumple las condiciones exigibles a cualquier criterio de adjudicación,
particularmente la vinculación con el objeto del contrato. En el propio pliego se dispone
que la justificación de esta implantación se hace a través de un informe un mes antes
de finalizar el contrato, de modo que sería posible que durante toda la vida del contrato
no se hubieran implantado los sistemas sino hasta casi su terminación, cuando su
valoración en orden a proveer una mayor calidad al servicio se ha hecho para todo el
contrato. En el informe del órgano de contratación al recurso no se encuentran más
argumentos que justifiquen que el criterio tiene una relación directa con la calidad del
contrato.
Por otro lado, el artículo 116.4 de la LCSP exige que en el expediente se justifiquen
entre otros aspectos los criterios que serán tenidos en cuenta para la adjudicación del
contrato, respondiendo así a la exigencia general del derecho administrativo de
motivar de todo acto discrecional. En la memoria justificativa que se incluye en el
expediente, simplemente se describen los criterios de adjudicación empleados, pero
no se llega a justificar su ajuste a la legalidad contractual, particularmente a las
exigencias del artículo 145 de la LCSP.
Tal y como indicamos en la Resolución 456 y 786/2019, el Tribunal carece de los
conocimientos técnicos suficientes para resolver en qué medida los sistemas de
calidad, gestión, medioambientales o de salud en el trabajo que tenga implantados la
empresa incidirán en la prestación concreta que es objeto del contrato de servicios que
se pretende contratar, pero esta justificación debería haber sido incluida en el
expediente, tal y como resulta exigible en el artículo 116 de la LCSP. La falta de
motivación del vínculo entre los citados sistemas y el objeto del contrato, por sí sola,
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produce la infracción de la norma, determinando la anulación del criterio de
adjudicación conforme al artículo 40 de la LCSP. Además, no es posible apreciar la
relación entre las prestaciones que tiene por objeto el contrato de vigilancia y la
implantación de las medidas de gestión de calidad, ambientales y de salud y seguridad
en el trabajo, por lo que se infringe el artículo 145 de la LCSP, llevando consigo la
anulación del criterio de adjudicación definido en la cláusula 9.2.5 del PCAP, de
acuerdo con el artículo 40 de la LCSP.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Estimar el recurso interpuesto por D. L. G. H., en representación de la
ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE SEGURIDAD PRIVADA INTEGRAL (AESPRI),
contra el pliego de condiciones administrativas particulares que rige el procedimiento
abierto para la ?contratación del servicio de vigilancia y seguridad en el área sanitaria
V (Gijón)?, con expediente 36-19-SE, convocado por la Consejería de Presidencia y
Participación Ciudadana del Principado de Asturias; anulando los criterios de
adjudicación definidos en la cláusula 9.2.3 y 9.2.5 del PCAP por resultar contrarios a
los artículo 145 y 116 de la LCSP.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación, de conformidad
con lo establecido en el artículo 57.3 de la LCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la
interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en
el artículo 58.2 de la LCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer
recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el plazo dos meses, a contar desde el día
siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los
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artículos 10.1 k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
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