Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 6/2003 del 03 de febrero de 2003

Cuestión

03 feb 2003

Responsabilidad patrimonial por daños de la Administración Foral de Navarra.

Contestacion

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Expediente: 90/2002

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

regulan las entidades deportivas de Navarra.

Dictamen: 6/2003, de 3 de febrero

DICTAMEN

En Pamplona, a 3 de febrero de 2003,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario; y los

Consejeros don Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo

Izu, don José María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don

Alfonso Zuazu Moneo,

siendo Ponente don José Antonio Razquin Lizarraga,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación de la consulta

El día 18 de diciembre de 2002 tuvo entrada en el Consejo de Navarra

un escrito del Presidente del Gobierno de Navarra en el que, de conformidad

con el artículo 19.1 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de

Navarra (desde ahora, LFCN), modificada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de

diciembre, se recaba dictamen preceptivo, a tenor de lo dispuesto por el

artículo 16.1 de la misma, sobre el proyecto de Decreto Foral por el que se

regulan las entidades deportivas de Navarra, que ha sido tomado en

consideración por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el día 11 de

noviembre de 2002.

I.2ª. Expediente del proyecto de Decreto Foral

El expediente remitido está integrado por los siguientes documentos y

actuaciones, ordenados del modo siguiente:

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1. Informe jurídico de la Secretaría Técnica del Departamento de

Bienestar Social, Deporte y Juventud, de 26 de noviembre de 2002,

donde se alude al objeto del proyecto de Decreto Foral, se indica

que el mismo respeta la regulación establecida en la Ley Orgánica

1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (en

lo sucesivo, LODA) y de la Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del

Deporte de Navarra (en adelante, LFD), y unifica en un único

cuerpo normativo la anterior regulación reglamentaria. Tras aludir al

marco legal fijado en la LFD, al que se ajusta el proyecto, señala

que se ha recogido la única sugerencia formulada.

2. Acuerdo del Gobierno de Navarra de 11 de noviembre de 2002, de

toma en consideración de dicho proyecto de Decreto Foral.

3. Texto definitivo del proyecto de Decreto Foral tomado en

consideración por el Gobierno de Navarra.

4. Informe de la Secretaría Técnica del Departamento de Bienestar

Social, Deporte y Juventud, de 4 de noviembre de 2002, en el que

se expresa que el proyecto de Decreto Foral es conforme a

Derecho, debiendo someterse al dictamen preceptivo del Consejo

de Navarra.

5. Informe del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, de 28 de

octubre de 2002, que expone las líneas generales del proyecto en

sentido coincidente, salvo por la ausencia aquí del último párrafo,

con el preámbulo del proyecto.

6. Propuesta de Decreto Foral, incluyendo el texto del proyecto

(coincidente con el reseñado en el número 3) y otro ejemplar del

precedente informe.

7. Antecedentes comprensivos de fotocopia de textos legales y

reglamentarios en materia deportiva.

3

8. Oficios de remisión del borrador de Decreto Foral ?que no se

incorpora- a las federaciones deportivas y clubes deportivos de

Navarra, en fechas 2 y 3 de septiembre de 2002.

9. Escrito de la Federación Navarra de Deportes Aéreos, de 16 de

septiembre de 2002, señalando que, estimando el proyecto

completo, no formula alegaciones.

10. Escrito del Presidente del Comité Navarro de Jueces de Atletismo,

de 19 de septiembre de 2002, donde indica, en general, que se

repiten innecesariamente artículos enteros de la LFD y, en cuanto a

las federaciones deportivas, que deberían contemplarse de forma

específica los Comités de Árbitros.

11. Índice del texto de la propuesta de Decreto Foral.

12. Jurisprudencia consultada.

13. Relación de legislación consultada.

14. Referencias bibliográficas en la materia.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

El proyecto de Decreto Foral sometido a consulta viene a reglamentar

parcialmente la Ley Foral del Deporte de Navarra (LFD); por lo que,

tratándose de un reglamento dictado en ejecución de una Ley y que deroga

otros precedentes, este Consejo, de conformidad el artículo 16.1.f) de la

LFCN, emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II.2ª. Tramitación del proyecto de Decreto Foral

Conforme al artículo 51 de la Ley 23/1983, de 11 de abril, del Gobierno

y de la Administración de la Comunidad Foral (en lo sucesivo, LFGACFN),

?las disposiciones reglamentarias se dictarán... de acuerdo con lo

establecido en esta Ley Foral y en las normas reguladoras del procedimiento

4

administrativo?. El artículo 57 de la misma Ley Foral, en su párrafo primero,

ordena que ?los proyectos de normas reglamentarias que deban aprobarse

mediante Decreto Foral u Orden Foral, serán elaborados por el órgano que

determine el Consejero al que corresponda su propuesta o aprobación?; y,

en su párrafo segundo, que ?el Consejero competente podrá someter los

proyectos a información pública siempre que la índole de la norma lo

aconseje y no exista razón para su urgente tramitación?. Durante el plazo de

información pública -que no podrá ser inferior a veinte días, a partir de la

publicación del correspondiente proyecto en el Boletín Oficial de Navarra-,

los ciudadanos y las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley

podrán formular alegaciones.

Los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de

1958 regulaban el procedimiento de elaboración de las disposiciones de

carácter general. Tales preceptos, sin embargo, han sido derogados por la

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Los artículos 23 y 24 de

esta Ley contemplan el ejercicio de la potestad reglamentaria y el

procedimiento de elaboración de los reglamentos.

Tal y como ha tenido oportunidad de señalar este Consejo con

anterioridad, mientras no se lleve a cabo por el Parlamento de Navarra la

cabal regulación del procedimiento de elaboración de las disposiciones

navarras de carácter general, parece aconsejable e, incluso, necesario que

en dicha elaboración se cuente con aquellos estudios, informes y

actuaciones previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad. En

particular -y según los casos- habría que contar con un informe justificativo,

una memoria económica, los resultados de las audiencias llevadas a cabo,

los informes pertinentes de otros Departamentos y organismos, así como el

informe de la Secretaría Técnica del Departamento que elabora el proyecto.

En el presente caso, la LFD prevé la existencia del Consejo Navarro del

Deporte al que, entre otras funciones, corresponde informar, de forma

preceptiva no vinculante, los reglamentos ejecutivos en materia de deporte

[artículo 8.3.a)], cuya organización, composición y funcionamiento se

determinarán reglamentariamente (artículo 9.2). No obstante, todavía no se

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ha constituido dicho órgano colegiado de consulta y asesoramiento; por lo

que no resulta posible su intervención consultiva de carácter preceptivo en

este supuesto.

De la documentación que obra en el expediente se deduce que un

borrador del proyecto de Decreto Foral examinado ha sido sometido a

consulta de las federaciones deportivas y de los clubes deportivos de

Navarra, cuya única sugerencia específica en cuanto al Comité de Árbitros,

pese a lo señalado en el informe de la Secretaría Técnica, no aparece

recogida en el proyecto, sin perjuicio de la generalidad de su artículo 50.

Obran, además, en el expediente los informes favorables del Instituto

Navarro de Deporte y Juventud y de la Secretaría Técnica del Departamento

de Bienestar Social, Deporte y Juventud.

Por lo expuesto, la tramitación del proyecto de Decreto Foral se

considera, en lo sustancial, ajustada a Derecho.

II.3ª. Competencia, habilitación y rango de la norma

El proyecto de Decreto Foral objeto de este dictamen versa sobre las

entidades deportivas de Navarra, respecto de las que confluyen las materias

de promoción del deporte y adecuada utilización del ocio y de asociaciones

de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en

las que la Comunidad Foral tiene competencia exclusiva conforme a los

apartados 14 y 19 del artículo 44 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de

agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra

(en adelante, LORAFNA), referida a su propio territorio (artículo 43

LORAFNA). No obstante, ello no supone que la competencia de Navarra en

materia de deporte sea absoluta, toda vez que el Estado, aunque carece de

una competencia específica en esa materia, puede actuar o incidir en ella a

partir de sus competencias asignadas en las reglas 3ª (relaciones

internacionales), 16ª (sanidad) y 29ª (seguridad pública) del artículo 149.1 de

la Constitución, así como mediante el desarrollo por Ley Orgánica del

derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución.

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El Título IV de la LFD, sobre las entidades deportivas de Navarra,

contiene diversas habilitaciones a su desarrollo reglamentario (artículos 35.2,

39.1, 43.4 y 44.2, 48, 53, 54, 58, 60 y 63). Y la disposición final tercera de la

LFD faculta al Gobierno de Navarra para dictar cuantas disposiciones sean

necesarias para el desarrollo de dicha Ley Foral.

Por otra parte, el artículo 23.1 de la LORAFNA atribuye al Gobierno la

función ejecutiva, comprendiendo la reglamentaria; y, de acuerdo con la

LFGACFN, corresponde al Gobierno de Navarra la potestad reglamentaria

(artículo 4.1) y en concreto la aprobación, mediante Decreto Foral, de los

reglamentos precisos para el desarrollo y ejecución de las leyes forales

(artículo 10.k), y sus disposiciones adoptarán la forma de Decreto Foral

(artículo 55.1º).

En consecuencia, la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia

para regular las entidades deportivas de Navarra, el proyecto de Decreto

Foral examinado se dicta en ejercicio de la potestad reglamentaria que

corresponde al Gobierno de Navarra y el rango es el adecuado.

II.4ª. Marco normativo

La regulación legal del deporte en la Comunidad Foral se encuentra en

la LFD que, por lo que aquí nos concierne, disciplina las entidades

deportivas de Navarra (Título IV), distinguiendo los clubes deportivos

(Capítulo I), los clubes deportivos filiales (Capítulo II), las federaciones

deportivas de Navarra (Capítulo III), los entes de promoción deportiva

(Capítulo IV) y el Registro de Entidades Deportivas de Navarra (Capítulo V).

Además, el artículo 35.1 de la LFD, al fijar el régimen jurídico de los

clubes deportivos, comienza señalando ?sin perjuicio de lo establecido en la

normativa reguladora del derecho de asociación?; por lo que ha de tenerse

en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica del Derecho de Asociación

(LODA). Ahora bien, esta Ley Orgánica tiene por objeto desarrollar el

derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución y

establecer aquellas normas de régimen jurídico de las asociaciones que

corresponde dictar al Estado (artículo 1.1), rigiéndose el derecho de

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asociación con carácter general por lo dispuesto en la misma, dentro de

cuyo ámbito de aplicación se incluyen todas las asociaciones que no tengan

fin de lucro y que no estén sometidas a un régimen asociativo específico

(artículo 1.2), mientras que se regirán por su legislación específica las

federaciones deportivas (artículo 1.3); y están excluidas de su ámbito de

aplicación las comunidades de bienes y propietarios y las entidades que se

rijan por las disposiciones relativas al contrato de sociedad, cooperativas y

mutualidades, así como las uniones temporales de empresas y las

agrupaciones de interés económico (artículo 1.4). Además, su disposición

final primera, sobre el carácter de la Ley, establece que los artículos 1, 2

salvo apartado 6; 3 salvo apartado g); 4.2, 4.5 y 4.6, 10.1, 19, 21, 23.1, 24,

29.1, 30.3 y 30.4, 37, 38, la disposición derogatoria única, y las disposiciones

finales primera.1, segunda y cuarta tienen rango de Ley Orgánica (apartado

1); los artículos 2.6, 3.g), 4.1 y 4.4, 5, 6, 7, 8, 9, 10.2, 10.3 y 10.4, 11, 13.2,

15, 17, 18.4, 22, 25.2, 26, 27, 28, 30.1, 30.2 y 30.5, la disposición adicional

cuarta y la disposición transitoria primera son de directa aplicación en todo el

Estado, al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.1ª de la Constitución

(apartado 2); los artículos 39, 40 y 41 constituyen legislación procesal,

dictada al amparo del artículo 149.1.6ª de la Constitución (apartado 3); los

artículos 32 a 36, la disposición adicional primera y la disposición transitoria

segunda se dictan al amparo del artículo 149.1.14ª de la Constitución, sin

perjuicio de los regímenes tributarios forales vigentes en los Territorios

Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra (apartado 4);

y los restantes preceptos de la Ley serán de aplicación a las asociaciones de

ámbito estatal (apartado 5). Por último, su disposición final segunda señala

que, excepto en aquellos preceptos que tienen rango de Ley Orgánica, dicha

Ley tiene carácter supletorio respecto de cualesquiera otras que regulen

tipos específicos de asociaciones, o que incidan en el ámbito del derecho de

asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución, sin perjuicio de

las competencias de las Comunidades Autónomas.

A decir de los informes de los órganos preinformantes y del propio

preámbulo del proyecto, tanto la LFD como la LODA han sido consideradas

y respetadas por la disposición aquí examinada.

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Por otra parte, ha de reseñarse también la existencia de una regulación

estatal del deporte, contenida en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del

Deporte (desde ahora, LD), algunas de cuyos preceptos se califican como de

aplicación general o normas básicas (disposiciones adicionales primera a

cuarta).

Asimismo, en relación con la materia regulada por el proyecto

examinado, es oportuno traer a colación la Sentencia del Tribunal

Constitucional 67/1985, de 24 de mayo. En ella se declara, de un lado, que

?la reserva de la Ley Orgánica en el artículo 81.1 de la Constitución en orden

a las leyes relativas «al desarrollo de los derechos fundamentales» se refiere

en este caso a la Ley que desarrolle el derecho fundamental de asociación

en cuanto tal, pero no excluye la posibilidad de que las leyes ordinarias

incidan en la regulación de tipos específicos de asociaciones, siempre que

respeten el desarrollo efectuado en la Ley Orgánica? (FJ 3). Y añade que la

determinación por las leyes de requisitos -de verificación reglada por la

Administración- para calificar una determinada asociación como del tipo

correspondiente a la actividad de que se trate ?no va en contra del contenido

esencial del derecho de asociación que debe respetar el legislador (artículo

53.1 de la Constitución), en cuanto puede ser un requisito necesario para

que una determinada asociación pase a estar regulada por el ordenamiento

correspondiente? (FJ 3). Por ello, rechaza la inconstitucionalidad de

determinados artículos de la Ley 13/1980, ya que, ?de acuerdo con el texto

de tales preceptos, los particulares pueden constituir asociaciones

deportivas con personalidad jurídica -clubs deportivos- no sometidos al

régimen de la Ley 13/1980. La aprobación de los Estatutos y la inscripción

cumple la función de un acto de calificación -con la consiguiente constancia

registral- que da lugar a su reconocimiento legal a los efectos de la Ley

13/1980? (FJ 4).

Y, en cuanto a las federaciones deportivas, señala que ?la

configuración de las Federaciones españolas como un tipo de asociaciones

a las que la Ley atribuye el ejercicio de funciones públicas, justifica que se

exijan determinados requisitos para su constitución, dado que no se trata de

asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 de la Constitución, que

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no reconoce el derecho de asociación para constituir asociaciones cuyo

objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo,

según hemos indicado reiteradamente. Por eso, dado que el derecho a

constituir Federaciones españolas existe en la medida y con el alcance con

que lo regula la Ley, no es inconstitucional que el legislador prevea

determinados requisitos y fases para su constitución definitiva? (FJ 4). Al

efecto, reitera que ?el derecho de asociación que regula el artículo 22 de la

Constitución se refiere a un género -la asociación- dentro del cual caben

modalidades específicas: debiendo añadirse, como hemos señalado en el

apartado anterior, que el derecho de asociación reconocido en el

mencionado precepto no comprende el de constituir asociaciones con objeto

de ejercer funciones públicas con carácter administrativo? (FJ 5).

Finalmente, parece conveniente señalar que, con anterioridad a la LFD,

existía ya una regulación reglamentaria de los aspectos ahora abordados por

el proyecto; en particular el Decreto Foral 189/1992, de 19 de mayo, por el

que se regulan las federaciones deportivas de Navarra, el Decreto Foral

190/1992, de 19 de mayo, por el que se regulan las asociaciones deportivas

de Navarra, y el Decreto Foral 206/1992, de 25 de mayo, que regula el

Registro de Entidades Deportivas de Navarra. Tales normas reglamentarias

son derogadas por el proyecto aquí examinado, que viene a sustituirlas.

II.5ª. Sobre la adecuación jurídica del proyecto de Decreto Foral

considerado

Según se desprende de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común -singularmente de sus artículos 51 y 62.2-, así como

de la LFGACFN -en particular, los artículos 51, 59 y 60-, el ejercicio de la

potestad reglamentaria encuentra como límite infranqueable el respeto a los

denominados principios de constitucionalidad, legalidad y jerarquía

normativa, de tal modo que las disposiciones administrativas no podrán

vulnerar la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, ni

regular aquellas materias reservadas a la ley, ni establecer la retroactividad

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de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos

individuales, so pena de incurrir en vicio de nulidad de pleno derecho.

A) Justificación y estructura

A decir de su preámbulo, la promulgación del nuevo texto se encuentra

justificada por el necesario desarrollo reglamentario del Título IV de la LFD,

así como por la consideración de las previsiones de la posterior LODA. Al

tiempo se unifica en un solo cuerpo normativo el régimen antes disperso en

varias normas reglamentarias de las entidades deportivas de Navarra.

El proyecto de Decreto Foral consta de un preámbulo, tres títulos, una

disposición adicional, cinco disposiciones transitorias, una disposición

derogatoria y tres disposiciones finales. El Título I (?De los clubes deportivos,

entes de promoción deportiva, clubes deportivos filiales y sociedades

anónimas deportivas) se divide en tres Capítulos, comprendiendo los

artículos 1 a 27; el Título II (?De las federaciones deportivas de Navarra)

tiene siete capítulos, comprendiendo los artículos 28 a 59; y el Título III (Del

Registro de entidades deportivas de Navarra?) se integra por los artículos 60

a 72.

Desde un punto de vista de técnica legislativa, no ha de formularse

objeción a la adopción de un nuevo texto completo que pretende sustituir a

la anterior normativa actualmente vigente en la materia, ya que tanto el

desarrollo reglamentario de una ley foral posterior, la LFD, como la

relevancia de las modificaciones que se introducen justifican la elaboración

de un texto novedoso y completo.

Ha de resaltarse, en cambio, la opción del proyecto de incorporar el

contenido material de preceptos de la LFD que desarrolla. Esta alternativa

puede estar justificada en cuanto sea necesaria para dotar a la norma

reglamentaria de la necesaria coherencia y siempre que evite

transcripciones parciales o variaciones de preceptos legales que puedan

introducir incertidumbre jurídica. En el presente caso, como luego se indicará

respecto de preceptos concretos, sin objetar totalmente tal opción, pudiera

ser aconsejable una revisión general del texto para reducir las

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reproducciones de textos legales a lo estrictamente necesario y con absoluto

respeto al texto legal, sin perjuicio de su posible desarrollo reglamentario. En

particular, la regulación reglamentaria de las federaciones deportivas es en

gran medida reiteración del contenido material de la LFD con un mínimo

desarrollo reglamentario, que no padecería de limitarse únicamente a éste.

Asimismo, merece una mención específica la referida estructura del

proyecto, en cuanto que no se ajusta a la fijada en el articulado del texto

legal. La LFD regula en primer lugar, como entidad primaria, los clubes

deportivos (Capítulo I) y luego los clubes deportivos filiales (Capitulo II),

después las federaciones deportivas (Capítulo III) como entidades

asociativas de carácter legal a las que se asignan además funciones

públicas de carácter administrativo y tienden al desarrollo de las

correspondientes modalidades deportivas (artículos 42 y 43), más adelante

los entes de promoción deportiva que son asociaciones de segundo grado

(integradas por entidades deportivas) que tienen por objeto la promoción de

actividades deportivas no reconocidas como modalidad deportiva o la

organización de competiciones deportivas (artículo 59), y finalmente las

asociaciones anónimas deportivas (Capítulo V). No obstante, el esquema

reglamentario parece seguir el criterio explicitado en la exposición de

motivos de la LFD que distingue entre dos grandes grupos de entidades

deportivas, las asociaciones deportivas y otras entidades (sociedades

anónimas deportivas y los clubes deportivos filiales), incluyendo en el marco

general de las asociaciones los clubes deportivos y los entes de promoción

deportiva, con una regulación específica de las federaciones deportivas en

cuanto asociaciones de configuración legal. Ahora bien, a juicio de este

Consejo, pese a tal aparente divergencia entre las partes expositiva y

articulada de la LFD, sería aconsejable ajustarse al esquema del articulado

legal, en aras de evitar la incertidumbre jurídica y enfatizar el carácter

subordinado del reglamento respecto de la norma legal, lo que además

permitiría, en su caso, bien evitar reiteraciones innecesarias o bien

transcripciones parciales de preceptos legales, facilitando la tarea a los

aplicadores.

B) Preámbulo

12

El Preámbulo del proyecto, tras aludir a las competencias de Navarra

en la materia, en cuyo ejercicio el Parlamento de Navarra aprobó la Ley

Foral del Deporte de Navarra (LFD), señala que su objeto es desarrollar el

régimen de las entidades deportivas de Navarra, así como el Registro

correspondiente, en el marco de la LODA, y de la LFD, unificando en un

único cuerpo normativo el régimen de las asociaciones deportivas de las

sociedades anónimas deportivas, de las federaciones deportivas y del

Registro de Entidades Deportivas de Navarra. En particular, se desarrolla el

Título IV de la LFD, sobre las entidades deportivas de Navarra, exponiendo

el contenido, a nivel de capítulo, del proyecto, con referencia al significado

de la inscripción en aquel Registro y a la específica habilitación al Gobierno

de Navarra para su desarrollo contenida en la propia LFD.

C) Título I

El Título I trata sobre los clubes deportivos, los entes de promoción

deportiva, los clubes deportivos filiales y las sociedades anónimas

deportivas; estando estructurado en tres Capítulos.

El Capítulo I, de normas generales (artículos 1 a 3), fija el objeto por

referencia a los tipos de entidades deportivas de Navarra, que son los clubes

deportivos, los clubes deportivos escolares, los entes de promoción

deportiva, los clubes deportivos filiales y las sociedades anónimas deportivas

(artículo 1), incorporando a la relación del Título IV de la LFD la figura de los

?clubes deportivos escolares?, prevista en el artículo 15 de la LFD.

El artículo 2 fija el régimen jurídico, pero no de todas las entidades

enumeradas en el artículo 1, pues silencia las sociedades anónimas

deportivas, añadiendo que la integración de las entidades deportivas en las

federaciones implicará el reconocimiento y acatamiento de sus estatutos y

reglamentos federativos. Desde un punto de vista de técnica jurídica, esta

pretendida previsión general rompe el esquema de la LFD que fija en cada

caso el correspondiente régimen jurídico (artículos 35, 40 y 60), y carece de

carácter general pues no incluye las sociedades anónimas deportivas. Por

ello, parece que tal precepto bien pudiera ser innecesario dado que esa

cuestión está perfectamente regulada en la LFD o bien su lugar más

13

apropiado sería la Sección primera del Capítulo II, que versa sobre las

asociaciones deportivas. Además, como se ha adelantado con carácter

general no parece conveniente la introducción de alteraciones, siquiera sean

mínimas, en el contenido material del precepto legal, pues en el presente

caso se ha sustituido la dicción legal de ?reconocimiento oficial? por la

expresión reglamentaria de ?reconocimiento a los efectos de la Normativa

Deportiva de la Comunidad Foral?.

El artículo 3 se refiere a la participación de las entidades deportivas en

competiciones deportivas oficiales no profesionales de Navarra; reiterando lo

señalado en otra sede por el artículo 25.4 de la LFD, que se remite a un

desarrollo reglamentario que el precepto examinado no realiza directamente.

De ahí que este artículo parece innecesario.

El Capítulo II versa sobre las asociaciones deportivas de Navarra y se

estructura en cuatro secciones. La Sección 1ª, pese a su calificación como

normas generales, se refiere exclusivamente a los clubes deportivos y a los

entes de promoción deportiva, lo que es fruto de la estructura elegida a la

que se ha aludido más atrás. El artículo 4 se refiere al reconocimiento e

inscripción de las asociaciones deportivas en línea con lo señalado por la

LFD en los artículos 36 (para los clubes deportivos), 41 (para los clubes

deportivos filiales), 61.1 (para los entes de promoción deportiva) y 65.1 (en

cuanto al Registro de Entidades Deportivas de Navarra).

El artículo 5, sobre la denominación, recoge el contenido del artículo 8

de la LODA, con la adición de prohibir la utilización de símbolos o

denominaciones que puedan incitar a la violencia, por lo que resulta ajustado

a Derecho.

El artículo 6 fija el contenido o marco material de los estatutos,

cumplimentando la remisión reglamentaria de la LFD (artículo 36.3) e

incorporando las previsiones del artículo 7 de la LODA, así como de los

artículos 37.2 de la LFD y 16 de la LODA. No obstante, aquel precepto

merece tres observaciones: en primer lugar, fruto del criterio aglutinador de

las dos entidades asociativas deportivas referidas, este precepto

reglamentario contiene a la vez previsiones generales y otras referidas sólo

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a uno de tales tipos, los clubes deportivos (letra g). En segundo lugar, no se

ha incorporado la previsión del inciso final del artículo 7.1.e) de la LODA ?de

aplicación directa en todo el Estado-, de que pueden incluir también las

consecuencias del impago de las cuotas por parte de los asociados, lo que,

pese a la adición referida al régimen disciplinario, debe incluirse

explícitamente, dado el carácter imperativo de dicho precepto legal, así

como por la necesidad de transcribir de forma completa el contenido de los

preceptos legales que se reproducen. Y la tercera cuestión se refiere a la

previsión obligatoria del régimen de integración y de los derechos y deberes

de cualesquiera otros miembros que se integren en los clubes deportivos

(letra g del apartado 1), en particular los deportistas (artículo 21 de la LFD).

Esta última previsión parece fruto de la disparidad en la configuración foral

de los clubes deportivos (artículo 34 LFD) y la estatal (artículo 13 LD), pues

aquella noción omite la referencia estatal a la práctica de las actividades o

modalidades deportivas ?por sus asociados?, quizá para atemperarse mejor

en determinados supuestos a la realidad, donde los deportistas son los

únicos que practican deporte y están normalmente fuera de la masa social

del club. En todo caso, tal incorporación de otros miembros a los clubes

deportivos no puede quebrar las consecuencias jurídicas del carácter

asociativo de aquéllos.

Los artículos 7 y 8 relacionan, respectivamente, los derechos y deberes

de los socios en línea con lo señalado por los correlativos artículos 21 y 22,

así como 23, de la LODA. No obstante, el artículo 7.c) recoge el derecho a la

separación voluntaria, pero omite la posibilidad estatutaria expresada en el

artículo 23.2 de la LODA, sin que a ello se formule objeción dado que este

precepto es aplicable a las asociaciones de ámbito estatal (disposición final

primera de la LODA).

El artículo 9, sobre órganos preceptivos de gobierno y representación,

recoge en el párrafo primero de su apartado 1 el contenido del artículo 37.1

de la LFD, referido a los clubes deportivos; y en el párrafo segundo lo

dispuesto en el artículo 11.5 de la LODA. Además, su apartado 2 señala que

los estatutos podrán prever la existencia de otros órganos, lo que, sin

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perjuicio de su lógica y legalidad, no se compadece, empero, con el rótulo

del precepto referido, según se ha señalado, a los órganos preceptivos.

El artículo 10 regula la Asamblea General, en desarrollo del artículo

37.2 de la LFD y siguiendo las previsiones de los artículos 11, 12 y 14 de la

LODA. Las novedades estriban en la posible integración de la Asamblea por

socios compromisarios (apartado 1) y la fijación de determinados supuestos

de mayoría cualificada (apartado 7), lo que es viable dentro del desarrollo

reglamentario. Sin embargo, ha de objetarse la limitación de su apartado 1

referida a los socios ?con derecho a voto?, ya que se separa de las

previsiones de los artículos 11 ?de aplicación en todo el Estado- y 21 ?con

carácter de Ley Orgánica- de la LODA.

Tampoco se formula objeción al artículo 11 sobre el Presidente, que

prevé el régimen de su posible destitución, mediante una moción de censura

constructiva.

En cambio, el artículo 12 es merecedor de concreta tacha, ya que

utiliza el imperativo ?contemplarán? para la existencia de la Junta Directiva, lo

que conculca la limitación legal del carácter preceptivo tan sólo a la

Asamblea General y al Presidente, así como contradice la reiteración de la

previsión legal en el artículo 9 del propio proyecto.

Nada que objetar al artículo 13, sobre comisión gestora. Sin embargo,

el artículo 14, sobre régimen electoral, prevé que en el censo electoral se

incluirán los socios con derecho a voto (letra b), lo que puede inducir a error

respecto del derecho de todo asociado al voto [artículo 7, a) de la LODA y 7,

b) del proyecto], sin perjuicio de que puedan existir situaciones en que los

asociados estén suspendidos en el ejercicio de los derechos asociativos. Por

ello, es aconsejable su revisión.

El artículo 15, sobre régimen disciplinario interno, transcribe

literalmente el contenido del artículo 103 de la LFD. Y los artículos 16

(?Régimen documental y contable?), 17 (?Régimen económico?) y 18

(?Responsabilidad?) son en buena medida transcripción de previsiones de los

artículos 14, 13.2 y 18 de la LODA.

16

La Sección 2ª regula los clubes deportivos. Su artículo 19 recoge la

noción de club deportivo en línea sustancialmente coincidente con el artículo

34 de la LFD, y la de club deportivo escolar siguiendo la previsión del

artículo 15 de la LFD, así como el obligado respeto a las funciones de las

federaciones deportivas, señalando determinadas obligaciones y las

consecuencias de su incumplimiento de acuerdo con las previsiones de la

propia LFD (en concreto su artículo 65.5). Asimismo, el artículo 20 regula

constitución y reconocimiento de los clubes deportivos, ajustándose a las

previsiones de la LFD y de los artículos 5 y 6 de la LODA.

El artículo 21 prevé, entre otras, dos categorías de miembros en los

clubes deportivos: los socios y los deportistas. Como se ha adelantado, trata

de reflejar la realidad, pero en cualquier caso no puede quebrar la naturaleza

asociativa propia de los clubes deportivos, ya que, a diferencia de la noción

legal de federaciones deportivas que incluye expresamente a los deportistas

y otros tipos de personas como sus integrantes (artículo 42.2 de la LFD), no

existe para aquéllos previsión legal al respecto.

La Sección 3ª regula las entidades de promoción deportiva, siguiendo

sus artículos 22 a 24 las previsiones de los artículos 59 y 61 de la LFD. No

obstante, ha de realizarse una objeción referida a la previsión de

autorización federativa para la organización de competiciones de la

correspondiente modalidad deportiva (artículo 22.2, primer párrafo), pues tal

autorización no será posible cuando se refiera a modalidades deportivas no

reconocidas para las que no existe una federación deportiva, dado el

inseparable binomio entre federación y modalidad deportiva reconocida

(artículo 43.1 y 45.2 de la LFD); y, sobre todo, porque la autorización se ciñe

legalmente a las competiciones oficiales sin extenderse a cualquier tipo de

competición (artículos 6.2.f, 24 y 25 y 49.2.a de la LFD).

La Sección 4ª (artículos 25 y 26) regula los clubes deportivos filiales,

recogiendo las previsiones de los artículos 39.1 y 41 de la LFD. Debe

incluirse en el artículo 26 del proyecto la previsión del artículo 39.2 de la

LFD, que ha resultado omitida.

17

Finalmente, el Capítulo III, integrado por el artículo 27, se limita a

prever el acceso de las sociedades anónimas deportivas al Registro de

Entidades Deportivas de Navarra, de acuerdo con lo previsto en el artículo

62 de la LFD. Tanto este precepto legal como aquél remiten su regulación a

la legislación estatal específica en la materia, constituida por los artículos 19

a 29 de la LD.

D) Título II

El Título II, sobre las federaciones deportivas de Navarra, comienza

con un Capítulo I, de disposiciones generales (artículos 28 a 33). En

términos generales, su articulado se ajusta al ordenamiento jurídico, pues en

buena medida recoge las correlativas previsiones de la LFD. No obstante,

han de formularse las observaciones siguientes:

a) Artículo 28.4. El concepto de federación que recoge este precepto, a

diferencia del artículo 42.2 de la LFD que se refiere sólo a los clubes

deportivos y clubes deportivos filiales, incluye también a los ?clubes

deportivos escolares? y ?sociedades anónimas deportivas?. Ahora bien, ello

se ajusta a la realidad federativa, como resulta del artículo 20.1 de la LD,

que alude genéricamente a los clubes deportivos.

b) Artículo 29.2. Este precepto prevé, en ausencia de regulación

específica foral, la aplicación supletoria de la normativa deportiva estatal, de

la LODA y de los estatutos o reglamentos de las federaciones deportivas

españolas en que, en su caso, se integren, siempre y cuando no exista

contradicción en su aplicación con lo establecido en la normativa deportiva

foral. Esta última previsión reglamentaria bien pudiera evitarse por

innecesaria, en cuanto que la supletoriedad es un mandato dirigido al

aplicador del Derecho más que al ejercicio de la potestad normativa, o bien

pudiera simplificarse por la remisión, en caso de ausencia de previsión en la

normativa navarra, a la legislación o normativa estatal en la materia, ya que

el inciso final del apartado examinado es inocuo a la vista de su inciso inicial,

todo ello sin perjuicio de que sea necesaria la previa integración normativa,

así como la existencia de una verdadera laguna a colmar.

18

c) Artículo 32.1.b). Este precepto transcribe parcialmente la previsión

de la letra b) del artículo 49.1 de la LFD, ya que no recoge el párrafo

segundo de dicho precepto legal, por lo que ha de modificarse incorporando

cabalmente el contenido material de dicha norma legal.

El Capítulo II regula la constitución y revocación del reconocimiento de

las federaciones deportivas de Navarra, reproduciendo asimismo en gran

medida las previsiones contenidas al respecto en la LFD. Sin embargo, han

de formularse también las siguientes objeciones:

a) Artículo 34.3. Este precepto unifica los criterios para autorizar la

constitución de una federación deportiva, regulados legalmente de forma

separada, de un lado, para las nuevas modalidades deportivas (artículo 43.3

LFD), y de otro, para las modalidades ya reconocidas (artículo 43.4). Sin

perjuicio de la remisión de cierre al desarrollo reglamentario en ambos

casos, que para el primero [letra g) del artículo 43.3 de la LFD] no se

actualiza, no parece adecuado que donde la ley distingue, al menos

formalmente como dos supuestos diferentes, el reglamento no distinga. De

ahí que deba seguirse el criterio legal.

b) Artículo 36.3.d). Este precepto incluye dentro del contenido de la

resolución autorizatoria de la constitución de una federación deportiva, la

inscripción ?de oficio? de la federación en el Registro de Entidades

Deportivas de Navarra. Sin embargo, con anterioridad, el artículo 35.1.a) del

proyecto señala como contenido del acta fundacional la petición de tal

inscripción. Por tanto, debe suprimirse la expresión ?de oficio? en aquel

precepto.

c) Artículo 37. Este precepto pretende incorporar el mandato del

artículo 45.3 de la LFD, que se remite al artículo siguiente, el artículo 46.1

que es transcrito sustancialmente por el artículo 38.1 del proyecto con dos

adiciones lógicas (motivación y procedimiento con audiencia). Sin embargo,

el artículo 37 se separa del texto legal, en cuanto que, de un lado, incorpora

que el reconocimiento definitivo se realizará ?valorando el desarrollo y la

evolución de la federación deportiva? y, de otro, omite la causa de

19

revocación consistente de ?si se incumplieren los objetivos para los que la

entidad fue constituida?. Ha de respetarse, pues, el claro mandato legal.

El Capítulo III versa sobre los estatutos, desarrollando en cuanto a su

contenido (artículo 39) la remisión reglamentaria del artículo 53.2 de la LFD,

y ajustándose respecto de las modificaciones estatutarias y reglamentos

federativos (artículo 40) a otras previsiones de la propia LFD (artículos 44.3 y

55).

El Capítulo IV regula los órganos de gobierno (artículos 41 a 50),

desarrollando el artículo 53 de la LFD, que traza unos criterios básicos

remitiendo al desarrollo reglamentario. Únicamente, ha de señalarse que a lo

largo de todo el proyecto, en línea con la previsión general del artículo 6 de

la LFD, se alude a la Administración Deportiva de la Comunidad Foral ?

noción sobre la que volveremos más adelante-, salvo en el apartado 44.4

donde se cita al Instituto Navarro de Deporte y Juventud; mención que, para

conformarse con las previsiones legales, debiera sustituirse por la de

?Administración Deportiva de la Comunidad Foral?.

El Capítulo V, integrado por un solo artículo (el 51), versa sobre el

régimen disciplinario, refiriéndose al ejercicio de la potestad disciplinaria

deportiva. Ahora bien, este precepto es redundante respecto de la atribución

funcional del artículo 32.2.e) del propio proyecto y además recoge

parcialmente una previsión legal (artículo 102 de la LFD) ubicada en otra

sede (régimen disciplinario deportivo), que va a contar con su propio

desarrollo reglamentario. Por tanto, se sugiere la supresión de este Capítulo

y precepto.

El Capítulo VI, sobre el régimen económico, documental y de

responsabilidad (artículos 52 a 58), no merece objeción, en cuanto que, por

una parte, desarrolla respetuosamente las previsiones del artículo 57 de la

LFD, y, de otra, en cuanto a la responsabilidad (artículo 58) transcribe el

régimen fijado para las asociaciones en el artículo 15 de la LODA.

El Capítulo VII, acerca de la tutela, viene a transcribir sustancialmente

en un solo precepto (artículo 59) la regulación contenida en los artículos 51 y

20

52 de la LFD, salvo la omisión del apartado 2 de este último. En

consecuencia, el precepto reglamentario debe recoger íntegramente el tenor

de los preceptos legales que transcribe, así como pudiera mantener la

división en dos preceptos diferentes.

E) Título III

El Título III, integrado por los artículos 60 a 72, desarrolla

adecuadamente la regulación del Registro de Entidades Deportivas de

Navarra contenida en el Capítulo VI del Título IV (artículos 63 a 65) de la

LFD. No obstante, ha de formularse una objeción al artículo 64.1.f) en cuanto

que atribuye un desarrollo reglamentario a la Administración Deportiva de la

Comunidad Foral, lo que no se ajusta a las funciones ejecutivas de ésta

(artículo 6 de la LFD) ni a la habilitación reglamentaria al Consejero de

Bienestar Social, Deporte y Juventud que realiza la disposición final primera

del propio proyecto, así como a la expresión ?de oficio? del artículo 68 en

concordancia con lo señalado respecto del artículo 36.1.d).

F) Otras disposiciones

Nada hay que objetar en general a las disposiciones adicional,

transitorias, derogatoria y finales.

Sin embargo, ha de formularse una observación a las disposiciones

transitorias primera y segunda. Estas disposiciones prevén que, en tanto no

se produzca, en su caso, la regulación del organismo autónomo al que se

refiere el artículo 6.1 de la LFD, las competencias atribuidas bien en el

proyecto (disposición transitoria primera) o bien en el artículo 6.2 de la LFD

(disposición transitoria segunda) a la Administración Deportiva de la

Comunidad Foral corresponderán y se ejercerán por el Instituto Navarro de

Deporte y Juventud. El citado precepto legal alude novedosamente a la

denominada ?Administración Deportiva de la Comunidad Foral?, que podrá

constituirse como organismo autónomo (artículo 6.1), a la que se asignan

determinadas funciones (artículo 6.2). Sin entrar, dada su previsión legal, en

tal denominación, ha de indicarse, en lo que aquí concierne, que las

previsiones de las dos disposiciones son redundantes, por lo que podrían

21

unificarse en un solo precepto, y especialmente que el punto de partida, la

falta de regulación, no es necesariamente tal, pues existe ya un organismo

autónomo al que se atribuyen las competencias ejecutivas en materia

deportiva, como es el Instituto Navarro de Deporte y Juventud, previsto en la

estructura orgánica del Departamento de Bienestar Social, Deporte y

Juventud, como adscrito al mismo, y regulado por el Decreto Foral 204/1997,

de 8 de julio, por lo que pudiera entenderse que la LFD acoge esa realidad

preexistente, lo que impide hablar de su falta de desarrollo en ese extremo.

En consecuencia, deberían unificarse ambas disposiciones, simplificándose

su contenido en cuanto que tal Instituto viene a ser en la actualidad la

Administración Deportiva de la Comunidad Foral a los efectos de la LFD.

G) Recapitulación

A la vista de lo expuesto con anterioridad, podemos realizar en

resumen las consideraciones siguientes:

a) Objeciones de legalidad. El proyecto ha de ser modificado por

razones de legalidad en los preceptos siguientes: artículo 2 (ajuste al texto

legal refiriéndose al ?reconocimiento oficial?); artículo 6 [incorporar el inciso

final del artículo 7.1.e) de la LODA]; artículo 10.1 (supresión de la expresión

?con derecho a voto?); artículo 12 (sustituir el tenor imperativo de

?contemplarán? por otro facultativo); artículo 22.2, primer párrafo

(consideración del supuesto de modalidad deportiva no reconocida y

limitación a las competiciones oficiales); artículo 26 (incorporar la previsión

del artículo 39.2 de la LFD); artículo 32.1.b) [incorporar el párrafo segundo

del artículo 49.1.b) de la LFD]; artículo 34.3 (en cuanto unifica dos supuestos

legalmente diferenciados); artículos 36.1.d) y 68 (supresión de la expresión

?de oficio?); artículo 37 (debe ajustarse fielmente al texto del artículo 45.3 de

la LFD); artículo 59 (incorporar el contenido del artículo 52.2 de la LFD); y

artículo 64.1.f) (en cuanto atribuye ilegalmente competencia normativa a la

denominada Administración Deportiva de la Comunidad Foral).

b) Observaciones de técnica legislativa. El proyecto podría ser

mejorado desde un punto de vista de técnica legislativa, si se consideran las

sugerencias siguientes: la revisión general del texto para evitar un exceso en

22

la transcripción de preceptos legales, ciñéndolo al desarrollo reglamentario;

la adecuación de la estructura del proyecto, del orden y contenido de sus

preceptos al esquema de la LFD que se desarrolla; el desglose de algunos

preceptos del proyecto (artículos 2, 6 y 59) en varios artículos siguiendo el

modelo de la LFD; la modificación del título o rótulo del artículo 9 para

hacerlo acorde con su contenido; la reconsideración del artículo 14.b); la

revisión o, en su caso, supresión del artículo 29.2; la sustitución de la

referencia orgánica del artículo 44.4 en coherencia con la línea general del

proyecto; la supresión, por redundante e innecesario en el proyecto, del

Capítulo V y del artículo 51 que lo integra; y una nueva redacción unificada y

simplificada de las disposiciones transitorias primera y segunda.

III. CONCLUSIÓN

Una vez atendidas las objeciones de legalidad formuladas en el cuerpo

del presente dictamen, el proyecto de Decreto Foral por el que se regulan las

entidades deportivas de Navarra se considera ajustado al ordenamiento

jurídico.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.