Resolución de Tribunal Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa, 31.750 de 23 de Octubre de 2014

Resumen

Descripción

GIPUZKOAKO FORU AUZITEGI EKONOMIKO-ADMINISTRATIBOA
TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO FORAL DE GIPUZKOA


UDAL ZERGEN ERREKLAMAZIO ARETOA
SALA DE RECLAMACIONES DE TRIBUTOS LOCALES

**********

**********



Reclamación nº:
2013/0833.



RESOLUCIÓN Nº 31750


En Donostia/San Sebastián a 23 de octubre de 2014.


La Sala de Tributos Locales del Tribunal Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa, integrada por las personas señaladas en el encabezamiento, ha aprobado la siguiente RESOLUCIÓN en la reclamación número 2013/0833, interpuesta contra el siguiente acto administrativo:

Decreto Nº ********** adoptado el 3 de septiembre de 2013 por la Alcaldía del Ayuntamiento de **********, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la aplicación del recargo en la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en relación al bien inmueble de uso residencial identificado con el número fijo **********, de titularidad de la parte reclamante.


Reclamante:

D. ********** (NIF **********).

Reclamado:

********** (NIF **********).




ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 19 de septiembre de 2013 se interpuso la presente reclamación económico-administrativa contra el acto de referencia mediante un escrito en el que la parte reclamante, tras mostrar su disconformidad con el mismo, solicita que se declare su nulidad y que se deje sin efecto.

En ese sentido, alega en primer lugar que se le ha ocasionado indefensión a la hora de la aprobación inicial de la Ordenanza Fiscal Municipal de **********, en la que se modifica el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ya que dicha modificación no se le notificó para poder realizar las alegaciones pertinentes.

Añade, por otro lado, que la modificación de la Ordenanza Fiscal Municipal de **********, estableciendo un recargo del 100% sobre la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para los casos de bienes inmuebles de uso residencial que no constituye residencia habitual del sujeto pasivo o terceros por arrendamiento o cesión de su uso, supone una vulneración de la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que establece que debe de haber un estudio económico previo a la hora de establecer cualquier tipo impositivo. Considera, además, que la aplicación de dicho recargo vulnera el criterio del Ararteko, en cuanto que carece de los criterios de justicia que debe de haber en cualquier norma aprobada, y que si el objetivo es recaudar más mediante el impuesto que nos ocupa, se debería de haber distribuido la carga entre todos los sujetos pasivos, y no penalizar a los titulares de una segunda vivienda.

Finalmente, considera que el concepto de la "residencia habitual" es un concepto jurídico indeterminado, y que dicho concepto no va unido única y exclusivamente al empadronamiento, sino que debe de considerarse la residencia efectiva.

SEGUNDO.- Asimismo, se concedió trámite de audiencia al Ayuntamiento de **********, quien mediante un escrito de alegaciones presentado el 13 de diciembre de 2013 solicita la desestimación de la presente reclamación.

Así, en lo que respecta a la primera de las alegaciones formuladas por la parte reclamante, indica que las mismas no tienen sustento alguno por cuanto se ha seguido el procedimiento legalmente establecido a la hora de aprobar las Ordenanzas Fiscales Municipales, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, donde se regula el procedimiento de elaboración, publicación y publicidad de las Ordenanzas Fiscales. También hace referencia a los artículos 49 y 70 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en el que se dispone el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Locales, sin que en ningún caso se disponga la obligación de proceder a la notificación personal a los interesados de las mismas.

Por lo que respecta a la alegación referida a la modificación de la Ordenanza Fiscal en la que se establece un recargo del 100% sobre la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin la elaboración previa de un informe técnico-económico, vulnerándose así la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, indica que, tal como dispone el artículo 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, el requisito de elaboración de dicho informe es para el establecimiento y modificación de tasas, pero no para los impuestos, y defiende que el recargo aplicado en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles se aplica de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, de 5 de julio, reguladora de Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, en su redacción dada por el artículo 1 de la Norma Foral 4/2012, de 4 de julio, por la que se introducen determinadas modificaciones en la tributación local.

En cuanto a que, a juicio de la parte reclamante, la aplicación de dicho recargo vulnera el criterio del Ararteko, porque carece de los criterios de justicia que debe presidir en cualquier norma aprobada, así como que el concepto de la "residencia habitual" no implica necesariamente el empadronamiento, tras remitirse al contenido expreso de la regulación establecida al respecto por las Ordenanzas Fiscales del municipio, considera que no se ha acreditado por la parte reclamante que la vivienda referida sea residencia habitual de su o sus ocupantes a fecha de devengo del impuesto, y que en aplicación a la ordenanza fiscal municipal en vigor en el ejercicio 2013, cabe aplicar el recargo en este caso.

TERCERO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y plazos previstos en la normativa vigente.


FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Este Tribunal es competente por razón de la materia para conocer de la presente reclamación, conforme a lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Gipuzkoa, habiendo sido interpuesta por persona legitimada y en plazo hábil, con arreglo a lo previsto en los artículos 238 y 240 de la de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del Territorio Histórico de Gipuzkoa.

SEGUNDO.- Del expediente administrativo resulta que la parte reclamante presentó el 24 de marzo de 2013 un escrito ante el Ayuntamiento de ********** en el que expone que, a causa de la falta de notificación de la modificación de las Ordenanzas Fiscales Municipales de **********, se le ha producido indefensión, ya que no ha podido presentar las reclamaciones oportunas ante esta modificación como parte interesada que es. Alega además que al aplicar un recargo en función de la residencia habitual del sujeto pasivo o terceros a la cuota líquida del referido impuesto, se está aplicando un elemento subjetivo a un impuesto de carácter objetivo, ya que tiene en cuenta el que el sujeto pasivo tenga o no una segunda vivienda, por lo que vulnera las normas de superior rango.

Con fecha 9 de abril de 2013, la parte reclamante presenta un nuevo escrito ante el Ayuntamiento de **********, en el que vuelve a manifestar su disconformidad con la aplicación de dicho recargo, argumentando nuevamente que se introduce un elemento subjetivo a la hora de aplicarlo. Añade que ninguna normativa municipal puede vulnerar las normas de rango superior, tales como el Decreto Foral regulador del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, la Normativa Presupuestaria, e incluso la Carta Magna, en los que solo se admiten valores objetivos a la hora de determinar la cuota del impuesto, tales como el valor del suelo y el valor de edificación.

Ante este escrito, el Servicio de Rentas y Exacciones del Ayuntamiento de **********, mediante un escrito de fecha 26 de abril de 2013 rechaza las alegaciones presentadas por la parte reclamante, al indicar que a la fecha de devengo del impuesto no consta en el padrón del municipio que la vivienda de referencia constituya la residencia habitual de su o sus ocupantes y porque tampoco se ha aportado documentación que acredite que a dicha vivienda le sea de aplicación alguno de los supuestos recogidos en el apartado de exenciones al recargo regulado.

Con fecha 13 de junio de 2013 la parte reclamante interpuso un recurso de reposición contra dicha desestimación, en el que considera que no han sido contestadas sus alegaciones, porque en sus escritos anteriores no está hablando de si se cumple o no lo aprobado por el citado consistorio en relación al Impuesto sobre Bienes Inmuebles por la segunda residencia, sino de que lo aprobado por el Ayuntamiento es contrario a Derecho, por lo que no se le ha respondido a lo planteado en escritos anteriores.

Dicho recurso de reposición es desestimado mediante el Decreto Nº ********** adoptado el 3 de septiembre de 2013 por la Alcaldía del Ayuntamiento de **********, señalándose que el procedimiento seguido para la aprobación de la Ordenanza Fiscal por el que se implanta el recargo impugnado ha sido el legalmente establecido, tanto desde el punto de vista de competencia material y funcional como desde el punto de vista procedimental, sin que conste acreditado que a fecha de devengo del impuesto la vivienda de referencia constituya la residencia habitual de su o sus ocupantes, ni que se haya aportado documentación que acredite que a dicha vivienda le es de aplicación alguno de los supuestos recogidos en el apartado de exenciones al recargo regulado.

Finalmente, es impugnado este último acto administrativo en la presente instancia.

TERCERO.- A la vista de las alegaciones presentadas por la parte reclamante, son varias las cuestiones a resolver en esta instancia. La primera de ellas es la de determinar si realmente se ha ocasionado indefensión a la parte reclamante, a la hora de aprobar la modificación de las Ordenanzas Fiscales Municipales por no haberse notificado personalmente dicha modificación.

Defiende la parte reclamante en este sentido, que como parte interesada, se le debería de haber notificado personalmente la modificación provisional de la Ordenanza Fiscal en cuestión. Por el contrario, el consistorio defiende que el procedimiento llevado a cabo a la hora de la aprobación de dicha modificación ha sido el establecido por las normas en vigor.

Para profundizar en esta cuestión, resulta necesario repasar lo que dictan las normas al respecto. Así, en lo referente al procedimiento de aprobación de las Ordenanzas locales, establece el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, lo siguiente:

«La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:
a) Aprobación inicial por el Pleno.
b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional».

A su vez, la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Gipuzkoa, dispone en su artículo 16 que:

«1. Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Municipales para el establecimiento, supresión y ordenación de sus tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes Ordenanzas Fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
2. Los Municipios publicarán en todo caso, los anuncios de exposición en el Boletín Oficial de Gipuzkoa. Asimismo, aquellas Entidades con población de derecho superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, en un diario de los de mayor difusión del Territorio Histórico de Gipuzkoa.
3. Finalizado el período de exposición pública, las Corporaciones Municipales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la Ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional.
4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las Ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el Boletín Oficial de Gipuzkoa, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.
5. Las Entidades que tengan una población de derecho superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.
En todo caso, los Municipios habrán de expedir copias de las Ordenanzas Fiscales publicadas a quienes las demanden».
Y para finalizar, el artículo 18.1 de la propia Norma Foral 11/1989 establece que:
«1. Las Ordenanzas Fiscales de los Municipios a que se refiere el Artículo 16.3 de la presente Norma Foral regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en las mismas, sin que quepa contra ellas otro recurso que el contencioso-administrativo que se podrá interponer a partir de su publicación en el Boletín Oficial de Gipuzkoa, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción.

No obstante e independientemente de lo establecido en el Artículo 14.1 precedente, el interesado podrá optar por interponer, con carácter potestativo y previamente a la vía contencioso-administrativa, reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Foral en el plazo de un mes, a partir de la publicación en el Boletín Oficial de Gipuzkoa de la Ordenanza correspondiente».

A la vista, por tanto, del contenido de los preceptos indicados, debemos señalar que ni en el procedimiento de aprobación de dichas Ordenanzas Fiscales, y tampoco en el de la publicación de las mismas, se contempla la notificación individual de dichas modificaciones a los interesados, sino que se establece que se publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el Boletín Oficial de Gipuzkoa, para que el interesado pueda examinar el expediente y pueda presentar las reclamaciones que estime oportunas en la forma y plazos que en cada caso se establecen contados a partir de dicha publicación en el Boletín Oficial de Gipuzkoa.

Pues bien, en el caso que aquí se examina, se publicó en el Boletín Oficial de Gipuzkoa de fecha 6 de noviembre de 2012 la aprobación inicial de la modificación del tributo que nos ocupa –aprobación llevada a cabo por el Pleno del Ayuntamiento de ********** en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2012–, y el anuncio de la exposición en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de **********de dicha modificación, estableciéndose un plazo de 30 días hábiles contados a partir de dicha publicación para examinarlo y, en su caso, presentar alegaciones. Una vez finalizado el referido plazo, se publicó en el Boletín Oficial de Gipuzkoa de 26 de diciembre de 2012 la elevación a firme y definitivo del acuerdo adoptado inicialmente, ya que no se presentó reclamación alguna. Se publicó, además, la redacción del texto íntegro de la modificación de la Ordenanza Fiscal en cuestión, tal como establece el procedimiento para estos casos.

En este sentido, según se ha podido comprobar, el procedimiento llevado a cabo a la hora de modificar las Ordenanzas en cuestión es el que corresponde en estos casos, por lo que, a juicio de este Tribunal, no puede prosperar la pretensión de la parte reclamante en cuanto a esta alegación.

CUARTO.- La segunda alegación presentada por la parte reclamante hace referencia a la falta de un informe técnico-económico previo a la modificación del impuesto en cuestión, para poder justificar por parte del Ayuntamiento la aplicación del 100% de recargo, añadiendo que se vulnera la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, la cual establece, según la parte reclamante, dicha necesidad. Ante esta alegación el consistorio defiende que dicho estudio es necesario a la hora de establecer o modificar las tasas municipales, no así para establecer o modificar los impuestos.

Para resolver la cuestión referida a la necesidad o no de realizar el informe técnico-económico al que alude la parte reclamante, hemos de acudir a la regulación establecida al respecto en la ya citada Norma Foral 11/1989. Así, en lo que respecta a los impuestos, se establece en el artículo 15 de dicha Norma Foral lo siguiente:

«Las Ordenanzas Fiscales que sean necesarias para establecer, regular y mantener los tributos a los que se refiere la presente Norma Foral contendrán, al menos:

a. La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, periodo impositivo y devengo.

b. Los regímenes de declaración y de ingreso.

c. Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación. Los acuerdos de aprobación de estas Ordenanzas Fiscales deberán adoptarse simultáneamente a los de imposición de los respectivos tributos. Los acuerdos de modificación de dichas Ordenanzas deberán contener la nueva redacción de las normas afectadas y las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación».

Se observa, por otro lado, que la única mención que en dicha disposición normativa se efectúa respecto a dicha necesidad de elaborar el informe técnico-económico al que alude la parte reclamante, se encuentra recogido en el artículo 25 de la misma, que regula exclusivamente los acuerdos de establecimientos de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, además de aquellos que se adoptan para financiar nuevos servicios públicos.

En consecuencia con lo expuesto, se desprende que el informe técnico en cuestión es necesario, en su caso, para establecer las tasas que aplican los Ayuntamientos, pero no, tal como señala el consistorio, en el caso de los impuestos municipales, entre los que se encuentra el recargo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles cuestionado en la presente instancia.

Y sobre dicho recargo hemos de indicar que el mismo se establece al amparo de lo dispuesto en el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 de 5 de julio, reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles –en la redacción dada por el artículo 1 de la Norma Foral 4/2012, de 4 de julio, por la que se introducen determinadas modificaciones en la tributación local, vigente desde el 11 de julio de 2012–, en el que se confiere a los Ayuntamientos la opción de poder aplicar dicho recargo siempre que se respete el límite del 150% de la cuota líquida de dicho impuesto, tal como ocurre en el caso que aquí se plantea, que asciende al 100% de dicha cuota liquida del impuesto.

A la vista de lo expuesto, por tanto, no cabe acoger las alegaciones formuladas por la parte reclamante objeto de análisis en el presente Fundamento de Derecho.

QUINTO.- Alega, asimismo, que el concepto de residencia habitual es un concepto jurídico indeterminado, y que, según su parecer, no va unido única y exclusivamente al empadronamiento, sino a la residencia efectiva, pudiendo ser la vivienda de referencia un ejemplo en el que alguien pueda estar residiendo efectivamente en la misma a pesar de que no se encuentre empadronado. El consistorio, por su parte, defiende que corresponde aplicar el recargo porque considera que no se ha acreditado por la parte reclamante que la vivienda de referencia sea la residencia habitual de su o sus ocupantes a fecha de devengo del impuesto.

La regulación acerca de dicha cuestión viene establecida en el artículo 14.5 de la ya citada Norma Foral 12/1989, que desde el 11 de julio de 2012 contiene la redacción dada por el artículo 1 de la también mencionada Norma Foral 4/2012 de 4 de julio, en los siguientes términos:

«(…/…) A efectos de la aplicación del presente recargo, se entenderá por inmuebles de uso residencial los locales que estén recogidos como de uso o destino de vivienda en el Catastro. Se incluirán los anexos a la vivienda siempre que formen una finca registral única. A los mismos efectos, se presumirá que un inmueble de uso residencial es residencia habitual cuando a fecha de devengo del impuesto, en el padrón del municipio donde radique la vivienda conste que constituye la residencia habitual de su o sus ocupantes».

Pues bien, a la vista de lo expuesto, por tanto, lo único que aquí se determina es una presunción de la residencia habitual en la vivienda de referencia a favor del padrón municipal. Sin embargo, cabe matizar al respecto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 104.1 de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del Territorio Histórico de Gipuzkoa, las presunciones establecidas por las normas tributarias pueden destruirse mediante prueba en contario, por lo que aplicándolo al caso que nos ocupa, debe puntualizarse que la determinación de la residencia habitual de cualquier persona en una vivienda cualquiera responde a una cuestión fáctica, sometida a la acreditación de la misma mediante prueba suficiente, de manera que el hecho de que la regulación del recargo que nos ocupa establezca una determinada presunción, vinculando un determinado hecho como puede ser el del empadronamiento de una persona cualquiera en dicha vivienda para que se considere como su residencia habitual, no imposibilita que se pueda acreditar por parte de dicha persona esa misma residencia habitual por otros medios de prueba admitidos en Derecho. Llegados a este punto, procede, por tanto, analizar la prueba aportada por la parte reclamante a este respecto.

Así, con este objetivo de acreditar la residencia habitual en el inmueble objeto de recargo, aporta la parte reclamante sendas facturas de consumos de agua y tasa de basuras correspondientes a los dos primeros trimestres del 2013. Pues bien, a este respecto hemos de indicar que las facturas aportadas por la parte reclamante no prueban por sí solas que su residencia habitual sea la vivienda objeto de recargo, ya que, la tasa de basuras se gira al titular de la vivienda independientemente de que resida en ella, y en cuanto al consumo de agua, no es posible deducir de los datos que figuran en relación al mismo que, a falta de otras pruebas concordantes con este, por sí solo acredite la residencia habitual en dicha vivienda, máxime cuando de los datos obrantes en el expediente figura reiteradamente su domicilio en otra vivienda distinta a la que aquí defiende como su residencia habitual, concretamente el sito en la calle ********** de **********.

Llegados a este punto, por tanto, entendemos que resulta procedente la exigencia del recargo cuestionado por la parte aquí reclamante, dado que, a fecha de devengo del impuesto que nos ocupa, no había nadie empadronado en la vivienda objeto de recargo, sin que tampoco haya conseguido probar la parte reclamante en esta instancia que la citada vivienda haya constituido, a dicha fecha de devengo del impuesto, su residencia habitual o de un tercero.

SEXTO.- Considera la parte reclamante, finalmente, que la aplicación del recargo de referencia vulnera el criterio del Ararteko, en cuanto que carece de los criterios de justicia que debe perseguir cualquier norma aprobada.

A este respecto debemos puntualizar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 232 y siguientes de la ya citada Norma Foral 2/2005, entre las competencias conferidas a este Tribunal no se encuentra la de determinar la validez o legalidad de disposiciones normativas en vigor, ni efectuar valoraciones relativas a la justicia de las mismas, sino la de aplicarlas –dentro del ámbito, exclusivamente, de la materia económico-administrativa– en tanto no sean derogadas por la instancia pertinente, velando por su estricta observancia en los actos emanados de la Administración que se someten a su revisión.

En este sentido, una vez verificada por este Tribunal la aplicación de las disposiciones vigentes al supuesto que aquí nos ocupa, y a la vista de los fundamentos jurídicos expuestos en la presente resolución, no queda sino ratificar la actuación del Ayuntamiento de ********** y confirmar el acto administrativo impugnado en esta instancia.

Por todo ello, procede adoptar la siguiente


RESOLUCIÓN

ESTE TRIBUNAL, reunido en Sala de Reclamaciones de Tributos Locales, en su sesión del día de la fecha y con los asistentes que se relacionan en el encabezamiento, acuerda DESESTIMAR la reclamación número 2013/0833 interpuesta por D. **********, con NIF **********, confirmando el Decreto Nº ********** adoptado el 3 de septiembre de 2013 por la Alcaldía del Ayuntamiento de **********, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la aplicación del recargo en la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en relación al bien inmueble de uso residencial identificado con el número fijo **********, de titularidad de la parte reclamante.