¿Puede una Administración pública presentar un recurso previo a la vía económico-administrativa en su propio registro?

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  • Autor: Jose Candamio
  • Materia: Administrativo
  • Fecha: 30/01/2019

Noticias Iberley

Siguiendo la reciente STS Nº 1835/2018, de 19 de diciembre de 2018, Rec 2603/2017, Ecli: ES:TS:2018:4380, la presentación por una Administración pública del escrito de interposición de un recurso potestativo de reposición previo a la vía económico-administrativa es válida y eficaz si se presenta en su propio registro (al amparo del art. 38.4  Ley 30/1992, de 26 de noviembre aplicable al caso enjuiciado por motivos temporales), produciendo el mismo efecto jurídico, en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de interposición, que si lo hubiera presentado ante el registro de la Administración pública a la que el recurso fuera dirigido.

Sin embargo, para el TS, la presentación debe efectuarse dentro del horario de apertura al público del mencionado registro administrativo, no fuera de tal horario y en hora posterior, aun del propio día de vencimiento del plazo.

Un escrito de interposición de un recurso potestativo de reposición previo a la vía económico-administrativa, presentado fuera de horario de atención al público, es extemporáneo y determina la inadmisión del recurso de que se trate.

El caso 

El caso enjuiciado en casación, el TS interpretando el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, del Procedimiento Administrativo Común (aplicable "ratione temporis" como hemos citado), ha de precisar si los escritos de término presentados por una Administración Pública, en su propio registro público previsto en el indicado precepto, produce el mismo efecto jurídico, en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de interposición de reclamaciones, recursos u otros trámites con vencimiento fatal, que si lo hubiera presentado ante el registro de la administración pública a la que el escrito o recurso administrativo fuera dirigido.

El art. 38.4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre [en versión aportada en su momento por el art. 27 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio], especificaba:

«4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, a la de cualquier Administración de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, a los Ayuntamientos de los Municipios a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , o a la del resto de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones públicas se establecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros».

Por su parte, el artículo 223.1 LGT, indica, limitándose a establecer el plazo de interposición de un recurso preceptivo, sin regular el lugar y modo de su presentación, en relación con la iniciación y tramitación del recurso de reposición que:

«1. El plazo para la interposición de este recurso será de un mes contado a partir del día siguiente al de la notificación del acto recurrible o del siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».

Jurisprudencia de la Sala Tercera en relación con la interpretación subjetiva del artículo 38.4 de la Ley 30/1992 .

Como recuerda la sentencia analizada esta cuestión ha sido tratada por:

- STS de 8 de marzo de 2006 (Rec. 1349/2001), sobre anulación por la Administración del Estado del crédito afecto a la obra que se pretendía financiar con la subvención interesada por la Diputación Provincial de Cádiz, en los términos del art. 62 de la Ley General Presupuestaria, que señala en su F.J. 5º, en lo que aquí interesa, lo que sigue:

«[...] La Mancomunidad recurrente y la Diputación Provincial de Cádiz, esta última en cuanto entidad gestora del programa de acción especial, eran pues otras tantas 'entidades' susceptibles de beneficiarse del mecanismo de presentación de escritos por medio de Correos, según el propio reglamento al que se remitía el artículo 38.4, letra c), de la Ley 30/1992.

El hecho de que este último precepto se refiera nominalmente, en su encabezamiento, a los 'ciudadanos' como sujetos activos de la presentación de escritos no debe impedir su extensión también a una determinada Administración Pública cuando su posición jurídica, respecto de otra Administración a la que dirija sus escritos, sea similar a la situación del ciudadano, lo que ocurre en este caso.

En efecto, la Mancomunidad de municipios recurrente, a través de la Diputación Provincial de Cádiz, tenía que justificar ante la Administración estatal la ejecución de unas determinadas obras, como condición para el disfrute de una subvención asimismo estatal. Su posición jurídica no difería, en lo sustancial, de la de cualquier otra entidad o empresa, no necesariamente pública, a quien la Administración del Estado hubiera concedido una subvención y requerido la justificación documental de su uso. Desde esta perspectiva, pues, la posición jurídica material de la recurrente ante el órgano administrativo era sustancialmente la misma que la de un 'ciudadano' que se dirige a un órgano administrativo para presentar un determinado documento.

La interpretación del término 'ciudadano' en la Ley 30/1992 como sujeto de derechos de carácter adjetivo en el seno de los procedimientos administrativos no excluye necesariamente a las propias administraciones públicas cuando la lógica así lo imponga y se dé la analogía a la que antes nos referíamos. El artículo 35 de aquélla, bajo la rúbrica de 'derechos de los ciudadanos' recoge, por ejemplo, el derecho de éstos a 'formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución': no sería razonable interpretar dicha norma en el sentido de que no asiste ese mismo derecho a un Municipio o a una Mancomunidad de Municipios que intervengan en un determinado procedimiento por ellos suscitado ante otra Administración, como aquí ocurre con la General del Estado.

Por lo demás, esta misma doctrina se ha aplicado a otros artículos de la Ley 30/1992 que contienen el término 'particulares' como sujetos de derechos. Por limitarnos tan sólo al precepto que actualmente regula el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública (esto es, el artículo 139.1 de la citada  Ley 30/1992, a tenor del cual 'los particulares' tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas), en la sentencia de 14 de diciembre de 2000 hemos reiterado que '[...] en un sentido amplio y omnicomprensivo acorde con una tradición normativa muy consolidada, [...] la expresión 'los particulares' como sujeto pasivo y receptor de los daños - artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento de ejecución de 26 de abril de 1957 y 106.2 de la Constitución- comprende e incluye en el mismo, según declaró esta Sala y Sección en sentencia de 24 de febrero de 1994 , siguiendo el criterio de otra anterior, del lejano año de 1964, de 8 de febrero, no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública; pues, en realidad, no sólo 'los particulares' tendrán este derecho, sino cualquier persona, sea física o jurídica, pública o privada, es decir, cualquier sujeto de derecho que hubiese sufrido la lesión que reúna los requisitos que el citado precepto establece»

- STS de 24 de febrero de 2015 (rec. 703/2013), donde se afirma, en un caso en el que la Administración del Estado no reconocía como realmente emitido un informe autonómico preceptivo por el hecho de no haber sido presentado en el registro central del Ministerio de Fomento, frente a cuyo criterio la Sala de este orden jurisdiccional con sede en Barcelona reacciona, y la citada sentencia de este Tribunal Supremo desestima el recurso de la Administración del Estado y confirma la sentencia impugnada:

«[...] 2) Sin perjuicio de lo anterior, no cabe confundir el órgano que conforme a la Ley debe ejercer una competencia propia -en este caso, emitir el preceptivo informe- con el órgano o dependencia que recibe la documentación, que puede ser distinto del anterior. A tal efecto, mencionó la Sala de instancia el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ahora se reputa infringido en casación, cuyo tenor es:

'4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes'.

La referencia que el precepto realiza a 'los ciudadanos' como destinatarios de la facultad de presentar solicitudes, escritos y comunicaciones no puede interpretarse sólo de modo literal -literalista, más bien-, en el sentido de identificar sólo a los administrados, a los particulares, y negar operatividad al precepto cuando se trate de regular efectos jurídicos en las relaciones entre Administraciones públicas. Por ejemplo, el artículo 106 de la Constitución reconoce que 'los particulares... tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos...consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos' y ello no impide que tal referencia deba entenderse hecha también a las Administraciones públicas»

- STS de 11 de septiembre de 2015 (Rec. 3631/2013), que es la percibida en el auto de admisión como el único precedente -a los efectos de la apreciación de que no existe doctrina reiterada en la materia, conforme al artículo 1.6 del Código Civil-, si bien es de reconocer que tiene la particularidad de que la Administración que aspira a registrar válidamente un recurso de alzada es una entidad local, lo que supedita la validez de la presentación en plazo de su impugnación que existencia un convenio, sentencia que se manifiesta así:
«CUARTO.- El plazo para interponer el recurso de alzada contra un acto administrativo, si fuera expreso, como es el caso con la denominada 'comunicación', es de un mes ex artículo 115.1 de la Ley 30/1992. Este plazo se computa a partir del día siguiente, según dispone el artículo 48 de la misma Ley, en este caso el día 10 de febrero de 2012, pero expira el mismo día en que se produjo la notificación del mes siguiente, es decir, el día 9 de marzo de 2012.

De modo que la cuestión radica en determinar el alcance y los efectos que sobre el cómputo del plazo de un mes, tiene que en el escrito de interposición de la alzada aparezca estampado un sello del Registro General del Ayuntamiento de Granada indicando 'nº salida 477', y con fecha de 9 de marzo de 2012.

Recordemos que el artículo 38 de la  Ley 30/1992, tras la reforma por Ley 4/1999, al regular los 'registros', en el apartado 4 establece que las 'solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse', por lo que hace al caso, además de realizarse en los registros de los órganos administrativos a los que se dirijan, también se permite la presentación en los 'registros de cualquier órgano administrativo' ya sea de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas o de la Local.

QUINTO.- La posibilidad de presentación de escritos no sólo ante los órganos administrativos a los que se dirijan, como sería en este caso ante la Comunidad Autónoma recurrente, sino también en los 'registros de cualquier órgano administrativo' (artículo 38.4.b/ de la Ley 30/1992), viene precedida de una referencia general cuando se indica que 'las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de la Administración podrán presentarse'. Precisamente por ello, la Administración recurrente opone que dicha posibilidad de presentación se refiere únicamente a los 'ciudadanos', pero no a otra Administración Pública, que presenta su escrito con sello de salida, fijando el 'dies ad quem', ante uno de sus órganos.

La tesis que esgrime la Administración recurrente no puede ser compartida, porque cuando la Ley 30/1992 acude al término 'ciudadanos' lo hace para aludir, de modo genérico, a quienes se encuentran frente a la Administración que sustancia un concreto procedimiento administrativo, con independencia de que, tales ciudadanos, sean una persona física o jurídica, o de que sea una persona jurídico pública o privada.

Así, no puede sostenerse con éxito que cuando el artículo 35 de dicha ley, también incluido en el capítulo I del título IV, bajo la rúbrica de 'derechos de los ciudadanos' se refiere al derecho de éstos a 'formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia', no resulta de aplicación ese derecho cuando el procedimiento se sigue con otra Administración Pública.

De modo que no podemos estar a la literalidad del término 'ciudadano', como sujeto de derechos políticos, sino al sentido del titular de los derechos en el seno del procedimiento administrativo. Sobre todo cuando lo que está en juego es la inadmisión del recurso administrativo por extemporáneo, y sus derivaciones y efectos sobre el acceso a la vía judicial.

En sentido similar nos hemos pronunciado, en Sentencia de 8 de marzo de 2006 (recurso de casación nº 1349/2001), aunque en este caso había una diferencia no menor, y es que la presentación se había producido ante la oficina de correos (artículo 38.4.c) de la Ley 30/1992), y entonces dijimos que "El hecho de que este último precepto se refiera nominalmente, en su encabezamiento, a los 'ciudadanos' como sujetos activos de la presentación de escritos no debe impedir su extensión también a una determinada Administración Pública cuando su posición jurídica, respecto de otra Administración a la que dirija sus escritos, sea similar a la situación del ciudadano, lo que ocurre en este caso»
La presentación de un recurso administrativo por una administración pública en su propio registro es válida siempre que se realice dentro del horario establecido para el registro administrativo
Para el TS, una administración pública puede presentar válida y eficazmente, en su propio registro oficial, escritos de cualquier clase y, en especial, reclamaciones y recursos, siendo válida la fecha estampada en ellos como de efectiva presentación, como si lo hubiera sido en el registro de la administración receptora o destinataria de tal solicitud o recurso, en base a las siguientes consideraciones:
  • el ex artículo 38.4 de la Ley 30/1992, en la versión vigente al tiempo de los hechos, se refiere indiferenciadamente a las Administraciones en su conjunto -no sólo a las entidades locales o a las de esta categoría incluidas por razón de su tamaño o población entre las que necesitan la existencia de convenio- y, por otro lado, menciona globalmente el artículo 38.4, sin distinciones ni indicación explícita a los convenios de ventanilla única.
  • la jurisprudencia reiterada en relación al contenido normativo de los convenios de ventanilla única como fuente de legitimidad de la utilización del registro administrativo por parte de la administración titular permite la presentación. En particular, en la reiteradamente citada de 11 de septiembre de 2015, se hace total omisión de la circunstancia, que se presume, de la suscripción del convenio de ventanilla única, que se da - implícitamente- por celebrado o suscrito.
  • los convenios interadministrativos no excluyen "per se" que las propias entidades locales, cuando actúen en el seno de procedimientos administrativos  manteniendo una posición jurídica semejante a la de los ciudadanos o administrados, sometidas a la potestad reconocida por la ley a la otra Administración distinta actuante -como en este caso lo es la Confederación Hidrográfica del Tajo-, pues el Ayuntamiento recurrente interviene como sujeto pasivo de la tarifa y canon como podrían actuar sujetos privados de derecho, no excluye, decimos, que en tal caso puedan hacer uso del propio servicio público que ponen a disposición de los ciudadanos, pues como tales actúan en estas singulares relaciones  administrativas
  • la doctrina destaca con nitidez que tal equiparación en las posiciones jurídicas es lo que permite y justifica perfectamente la interpretación de que las Administraciones pueden hacer uso de los propios registros que establecen por ministerio de la ley en beneficio de los ciudadanos.
  • el elenco de los derechos de los ciudadanos que recoge "numerus apertus" el precepto analizado no está reservado excluyentemente a aquellos ciudadanos que sean particulares, personas naturales o jurídicas, sino que debe razonablemente comprender a las propias Administraciones cuando son protagonistas de una relación jurídica administrativa con otras, interviniendo en ellas en una situación jurídica similar a la que ostenten tales particulares.

Para finalizar el TS asevera: «propugnar una interpretación distinta sería como atomizar las distintas clases de Administraciones públicas, confiriéndoles a unas y otras, sin razón que nos parezca suficiente y justificada, un trato diferente: la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas, a través de sus órganos -el precepto no parece aludir explícitamente a otras formas de personificación o a organismos o corporaciones de otra clase- pueden registrar ante sí, con plena validez y eficacia, escritos o solicitudes dirigidas a otras Administraciones públicas, porque el artículo 38.4.b) de la Ley 30/1992 no hace depender tal posibilidad de la existencia de convenios; la Administración provincial y la insular se encuentran en idéntica situación; y otro tanto cabe decir de los Ayuntamientos de los Municipios a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -municipios de gran población-»

Escrito de interposición
Recurso potestativo de reposición
Administración local
Oficina consular
Horario de apertura
Vencimiento del plazo
Convenio de colaboración
Asiento registral
Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
Principio de responsabilidad
Tradición
Daños y perjuicios
Expropiación forzosa
Ventanilla única empresarial
Plazos de interposición del recurso
Dies ad quem
Persona física
Derechos políticos
Confederaciones hidrográficas
Omisión
Confederación hidrográfica
Ope legis
Relación jurídica

Ley 47/2003 de 26 de Nov (General presupuestaria) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 284 Fecha de Publicación: 27/11/2003 Fecha de entrada en vigor: 01/01/2005 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

RD-Ley 8/2011 de 1 de Jul (medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto publico y cancelacion de deudas con empresas y autonomos) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 161 Fecha de Publicación: 07/07/2011 Fecha de entrada en vigor: 07/07/2011 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Ley 30/1992 de 26 de Nov (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) DEROGADO

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 285 Fecha de Publicación: 27/11/1992 Fecha de entrada en vigor: 27/02/1993 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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