Análisis de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

Previsión legal de la responsabilidad patrimonial

El art. 106.2 de la CE establece «2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

Se consagra, por medio de este precepto, a nivel constitucional el régimen de responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos, de gran arraigo en nuestro sistema jurídico a partir de su incorporación al ordenamiento jurídico a través del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (tal y como indica la sinopsis del artículo 106.2 de la página oficial del Congreso de los Diputados) y, actualmente regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Presupuestos de la responsabilidad patrimonial

El art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP) recoge una serie de principios que regirán en el procedimiento de responsabilidad patrimonial. En este sentido podemos señalar que debe concurrir para poder apreciar responsabilidad:

• Lesión en los bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de las Administraciones públicas.
• El daño ha de ser: efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
• También, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las lesiones que sufran como consecuencia de la aplicación de actos legislativos.

El art. 34.1 de la LRJSP establece que solo serán indemnizables los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

A TENER EN CUENTA. El párrafo segundo del art. 34.1 de la LRJSP establece que «En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa»

Procedimiento para reclamar la responsabilidad patrimonial

1. Solicitud

La regulación del procedimiento la encontramos en los arts. 66 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC).

Los interesados podrán solicitar el inicio del procedimiento siempre que no haya prescrito su derecho a reclamar. Esta prescripción se producirá en el transcurso de un año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. El cómputo del plazo de un año se hará:

• En caso de daño físico o psíquico el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
• Cuando proceda reconocer la indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de una acto o disposición de carácter general, se computará desde que se haya notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
• Si la lesión se produce por la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea, se computará desde la publicación en el BOE o el DOUE, según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o el carácter contrario al derecho de la Unión Europea.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 401/2022, de 31 de marzo, ECLI:ES:TS:2022:1335

«A tal efecto y en congruencia con el criterio sostenido en la sentencia que resuelve el recurso 3144/2019 , ha de examinarse la naturaleza y alcance de dicho plazo, para lo cual, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que no se trata del plazo de prescripción de la acción de reclamación, pues éste se regula en el art. 67.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común, disponiendo que 'En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el 'Boletín Oficial del Estado' o en el 'Diario Oficial de la Unión Europea', según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.'

Se mantiene, pues, el plazo general de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, plazo que según reiterada jurisprudencia y como señala la citada sentencia de 13 de junio de 2000 (casación 567/98 ), 'comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la 'actio nata' o nacimiento de la acción. Resulta evidente que el momento inicial del cómputo, en el caso contemplado, no puede ser sino el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. En consecuencia, es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial.'

El plazo establecido en el art. 34.1 párrafo segundo se refiere a la prescripción del daño en cuanto integra el derecho indemnizable, constituyendo la delimitación -por el legislador- del alcance de la responsabilidad patrimonial a través de dicho criterio temporal, e imponiendo el deber general de soportar los daños producidos más allá de dicho plazo de cinco años, afectando, por lo tanto, al elemento de la antijuridicidad, como existencia de un deber legal de soportar el daño de acuerdo con la Ley ( art. 32.1LRJSP )».

El art. 66 de la LRJSP recoge el contenido y forma de presentación de las solicitudes señalando en su apartado primero el contenido preceptivo que deben recoger:

«a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.

c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

d) Lugar y fecha.

e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación».

Además, deberá hacerse constar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

A TENER EN CUENTA. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.

2. Instrucción

Los actos de instrucción que sean necesarios se harán de oficio y a través de medios electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados para proponer aquellas que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Los actos que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad a los interesados en el procedimiento.

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

CUESTIÓN

Si en el procedimiento se produce un defecto en la tramitación ¿cuándo pueden ser alegados?

En todo momento, así lo recoge el art. 76.2 de la LPAC «En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria».

En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. El plazo de emisión de este informe no podrá exceder de diez días. 

A TENER EN CUENTA. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses.

Una vez instruido el procedimiento y previamente a la propuesta de resolución se dará audiencia a los interesados, la cual será anterior a solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

Los interesados tendrán un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, para alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. En caso de que manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento, ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera el órgano al que le corresponda la resolución del procedimiento, podrá acordar un período de información pública. A este efecto se publicará un anuncio en el diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

CUESTIÓN

¿ La incomparecencia en el trámite de información pública impide recurrir la resolución definitiva?

No, el art. 83.3 de la LPAC en su párrafo primero señala «La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento».

3. Finalización

El proceso finaliza:

• Resolución, que deberá ser siempre motivada.
• Desistimiento.
• Renuncia al derecho en que se funde la solicitud, siempre que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
• Declaración de caducidad.
• Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.

Finalizada la fase de instrucción y el trámite de audiencia, el órgano instructor remitirá la propuesta de resolución al órgano competente para resolver. En los casos en los que no proceda la terminación convencional: «(...) será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. (...) Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular», tal y como establece el artículo 91 de la Ley 39/2015.

Por lo tanto, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el silencio administrativo tendrá carácter desestimatorio. Por el contrario, en los casos en los que se notifique resolución expresa, habrá que motivarla con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, tal y como establece el artículo 35 de la Ley 39/2015:

«1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

(...)

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial».

En aquellos casos en los que el órgano competente para la tramitación del procedimiento considere «inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización», se podrá acordar de oficio la iniciación de un procedimiento simplificado (art. 96.4 de la Ley 39/2015).

Por último, el procedimiento de responsabilidad patrimonial que se tramite mediante el procedimiento ordinario finalizará mediante resolución por parte del órgano competente. Para saber a quién corresponde la competencia para emitir la resolución, acudimos al artículo 92 de la Ley 39/2015: 

«En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo».

Dicha resolución, pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.e) de la Ley 39/2015). 

En el procedimiento de responsabilidad patrimonial, como hemos observado, intervienen diversos órganos en el transcurso del procedimiento. El siguiente esquema puede servir de aclaración: