Novedades en extranjería y en la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto

Nuevo Reglamento de Extranjería: objetivos

En el BOE de 20 de noviembre de 2024 se ha publicado el nuevo Reglamento de Extranjería —Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social— cuya entrada en vigor está prevista a los 6 meses de su publicación, es decir, el 20 de mayo de 2025, quedando derogado el vigente Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.

Esta nueva norma surge como consecuencia de la evolución del fenómeno migratorio y de la necesidad de adaptar la normativa existente a una realidad cambiante. Por lo tanto, ¿cuál es su finalidad? Con carácter general, se trata de ajustar la regulación existente a la normativa europea y, en concreto, se simplifican trámites, se fortalece la seguridad jurídica y se ofrecen nuevas oportunidades a las personas migrantes y sus familias, promoviendo su integración y protección frente a las mafias, el fraude y la vulneración de derechos.

En definitiva, se pueden concretar los objetivos del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, en los siguientes:

• Simplificar y agilizar los procedimientos administrativos evitando la presentación excesiva de documentos, reduciendo plazos y trámites y eliminando duplicidades.
• Clarificar los aspectos jurídicos de determinadas autorizaciones.
• Proporcionar mayor estabilidad con autorizaciones iniciales de un año y renovaciones de cuatro años.
• Contemplar expresamente derechos de las personas trabajadoras migrantes.
• Dar mayor claridad a las disposiciones comunes a todas las autorizaciones (presentación de solicitudes o extinción de autorizaciones).
• Regular los supuestos y las condiciones para modificar el estatus migratorio de una persona y sus familiares.

¿Cuáles son las novedades del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre?

A continuación, se analizarán las novedades introducidas por el nuevo Reglamento de Extranjería atendiendo a su división por títulos y en relación con la norma anterior.

Título I. Régimen de entrada y salida de territorio español

Las modificaciones de este título tienen por finalidad ajustar la normativa española a las disposiciones de la UE y especialmente al Código de Fronteras Schengen, para ello se aumentan las referencias al mismo. Asimismo, destaca la sustitución del concepto «puesto fronterizo» por «paso fronterizo».

Título II. Visados

Con una nueva rúbrica este título pasa a regular de una forma más clara y ordenada todo lo relativo a los visados: definición, tipos de visados y sus requisitos específicos y procedimiento para su expedición.

CUESTIÓN

¿A quién corresponde valorar los requisitos exigidos respecto de los visados?

Los requisitos generales para la expedición de los visados se valorarán por la oficina consular, mientras que los requisitos específicos de cada tipo de visado se valorarán por la oficina de extranjería competente.

Con carácter general se define el visado como el «título expedido por la autoridad competente del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación que habilita a su titular para presentarse en un paso fronterizo habilitado a tal efecto con el fin de solicitar la entrada en el territorio español con fines de estancia o de residencia, o bien para transitar por la zona de tránsito internacional de un aeropuerto español».

¿Qué tipos de visados existen? Se distinguen los siguientes:

• Visado de tránsito aeroportuario.
• Visado de estancia de corta duración.
• Visados de larga duración. Dentro de estos se regulan:
• Visado de estancia de larga duración por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas.
• Visados de residencia.
• Visados de carácter extraordinario.
• Visados para la búsqueda de empleo: se extienden de tres a doce meses.

¿En qué situaciones se pueden encontrar las personas extranjeras en España? Se habla ahora de situaciones de estancia de corta duración, de estancia de larga duración, de residencia o de tránsito aeroportuario.

Título III. La estancia en España

En primer lugar, respecto de la situación de estancia de corta duración se distingue entre la estancia de corta duración con visado y sin visado, destacando las modificaciones relativas a introducir remisiones más directas al derecho de la UE y especificando los requisitos para las prórrogas de estancia sin visado.

En segundo lugar, respecto de las estancias de larga duración cabe citar las modificaciones relativas a la estancia por estudios:

• Cambia su denominación pasando a llamarse «estancia por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas».
• Se aclaran cada uno de los estudios y actividades formativas incluidas en la autorización, así como se aporta seguridad jurídica respecto del tipo de instituciones y centros en los que se pueden cursar aquellos, algo que no se regulaba en el reglamento anterior. Así pues, las actividades que pueden dar lugar a este tipo de estancia son:
• Estudios superiores en una institución o centro de enseñanza superior reconocido en España, en el marco de un programa a tiempo completo, que conduzca a la obtención de un título de educación superior reconocido.
• Estudios de educación secundaria postobligatoria en un centro de enseñanza autorizado en España, en el marco de un programa a tiempo completo, que conduzcan a la obtención de un título reconocido.
• Participación en un programa de movilidad de alumnos con el fin de seguir un programa de enseñanza secundaria obligatoria o postobligatoria en un centro docente o científico oficialmente reconocido.
• Prestación de un servicio de voluntariado dentro de un programa que persiga objetivos de interés general para una causa sin ánimo de lucro en el que las actividades no son remuneradas, excepto en forma de reembolso de gastos, dinero de bolsillo o ambos.
• Realización de actividades formativas.
• Se suprimen las figuras de prácticas no laborales y de actividades de investigación reguladas en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.
• Se crea el Registro de Instituciones y Centros de Enseñanza Superior.

Título IV. Residencia temporal

En este título se producen grandes cambios respecto de las autorizaciones de residencia temporal, así, se ordenan los requisitos aplicables, estableciendo unos generales respecto de todas las autorizaciones de residencia y unos específicos para cada tipo de autorización. 

Como novedades más reseñables destacar, en relación con el concepto de residencia temporal, se concreta sobre el periodo de permanencia en España que los días sean naturales (90 días naturales) y se sustituye la referencia a «prácticas no laborales o servicios de voluntariado» por «servicios de voluntariado o actividades formativas».

Por otro lado, en cuanto a los tipos de autorización que existen se suprimen la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación, la autorización de residencia temporal y trabajo de profesionales altamente cualificados titulares de una tarjeta azul-UE y la autorización de residencia temporal y trabajo en el marco de prestaciones transnacionales de servicios. 

Respecto de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada se regula ahora como una especialidad dentro de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena inicial en línea con la normativa laboral. Con la finalidad de flexibilizar el ejercicio de la actividad laboral, se autoriza el trabajo por cuenta propia en paralelo con el trabajo principal por cuenta ajena.

Asimismo, se añade un nuevo tipo de autorización, cual es, la autorización de residencia temporal de familiares de ciudadanos españoles la cual responde a la necesidad de regular el estatuto de familiar de personas con nacionalidad española de forma específica y fuera de la figura de arraigo familiar. Queda reservada esta última figura para regular los supuestos de progenitores de ciudadanos comunitarios.

Para terminar, cabe destacar las novedades en relación con la residencia temporal por reagrupación familiar:

• Se establece la edad mínima de 18 años respecto de la reagrupación de los cónyuges.
• En cuanto a la reagrupación de los que tengan una relación de afectividad análoga a la conyugal, también se fija la edad mínima de 18 años, así como se clarifican los requisitos necesarios para determinar que existe la citada relación.
• Respecto de los hijos reagrupables se mantiene la referencia a los menores de 18 años al tiempo de la solicitud y se añaden los casos de los mayores de edad que tengan una discapacidad que requiera de apoyo o los mayores de edad que no sean objetivamente capaces de proveer a sus necesidades debido a su estado de salud. Lo mismo se prevé respecto de las personas representadas legalmente por la persona reagrupante.
• Se concretan los requisitos exigibles en el caso de que se trate de hijos de uno solo de los cónyuges o miembros de la pareja.
• Se añade como reagrupable el caso de hijo/a mayor de edad de la persona reagrupante o de su cónyuge o de su pareja que vaya a ejercer la condición de cuidador de la persona reagrupante que tenga reconocido un grado de dependencia.
• Las referencias relativas a la condición de persona extranjera a cargo y a la de razones de carácter humanitario contenidas en el artículo 66 del Reglamento de Extranjería sobre familiares reagrupables, se suprimen, remitiéndose ahora a las disposiciones comunes relativas a las autorizaciones (capítulo I, título II).
• Se unifican los requisitos para la reagrupación en el artículo 67 del Reglamento de Extranjería, en el cual se introduce el concepto legal de vivienda previsto en la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
• Se modifica el periodo de convivencia requerido para el permiso independiente para el/la cónyuge en línea con la reagrupación de familiares de ciudadanos comunitarios que ejercen la libre circulación.
• Se regula la expedición de permisos autónomos a los familiares de las personas titulares de una tarjeta azul-UE por acumulación de periodos en otros Estados miembros.

Título V. Residencia y trabajo para actividades de temporada

Este título es de nueva creación introduciendo la figura de la autorización de residencia y trabajo para actividades de temporada, Se prevé esta autorización también a título individual. 

Asimismo, se incorpora al nuevo Reglamento de Extranjería lo relativo a los derechos y garantías de las personas trabajadoras que se preveían anualmente en la Orden Ministerial sobre gestión colectiva de contrataciones en origen.

Título VI. Gestión colectiva de contrataciones en origen

Este título hace referencia a la contratación de trabajadores de forma colectiva, no de forma individual ya prevista. Este nuevo modelo de gestión colectiva de contrataciones en origen se define como aquel «procedimiento para la concesión de múltiples autorizaciones iniciales de residencia y trabajo o de múltiples autorizaciones de residencia y trabajo para actividades de temporada de manera simultánea respecto de aquellas personas trabajadoras extranjeras que no se hallen o residan en España a través de su tramitación colectiva en origen a partir de las ofertas presentadas por uno o varios empresarios».

Se concreta la gestión colectiva en tres figuras en los términos siguientes:

• Migración de carácter estable para la contratación de forma colectiva de personas trabajadoras extranjeras en origen mediante la gestión simultánea de sus autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena.
• Migración circular para la contratación fijo-discontinua de forma colectiva de personas trabajadoras en su país de procedencia mediante la gestión simultánea de autorizaciones de residencia y trabajo para actividades de temporada y la gestión de los llamamientos para sus entradas posteriores durante la vigencia plurianual de la autorización.
• Visados de búsqueda de empleo.

Título VII. Residencia temporal por circunstancias excepcionales

Reconocida la posibilidad de conceder una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales en determinadas situaciones, regula el nuevo Reglamento de Extranjería estas autorizaciones en el título VII. ¿Cuáles son las circunstancias excepcionales que motivan estas autorizaciones? Se concretan, reglamentariamente, en las siguientes: arraigo, protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades, seguridad nacional o interés público. 

A excepción del arraigo, las autorizaciones por circunstancias excepcionales casi no presentan modificaciones simplemente citar:

• Con carácter general, la previsión conjunta en una sección común del procedimiento, autorización de trabajo y prórroga de la situación aplicable a todas las modalidades.
• Se incluye en la autorización de residencia temporal por razones humanitarias como delitos de los que puede ser víctima la persona extranjera, los de odio del artículo 510 del Código Penal, así como los de los artículos 316 a 318 del Código Penal.
• El trabajo por 6 meses en situación irregular en el plazo de 2 años anteriores a la denuncia da derecho a una autorización si se prueba de forma adecuada ante la autoridad laboral competente o judicial.

¿Cuáles son las novedades más importantes en materia de arraigo? En relación con esta autorización cabe señalar que se ha dado un concepto de arraigo y se han concretado los tipos que existen (art. 125 del Reglamento de Extranjería): 

• Arraigo de segunda oportunidad. Novedad de la nueva norma que se prevé para aquellas personas que hubieran sido titulares de una autorización de residencia, y que por distintas razones no han podido renovar su autorización de residencia.
• Arraigo sociolaboral que exige que el solicitante tenga un contrato de trabajo en las mismas condiciones que las autorizaciones de residencia inicial y trabajo por cuenta ajena.
• Arraigo social al que podrán acceder las personas extranjeras con vínculos familiares en España o que puedan justificar que están integradas en la sociedad española a través de un informe de la comunidad autónoma que corresponda.
• Arraigo socioformativo, corresponde al antiguo arraigo formativo, para aquellas personas que ya están cursando o que están matriculadas en algunas formaciones en aras de fomentar su integración.
• Arraigo familiar limitado sólo a los progenitores de ciudadanos de otro Estado miembro de la Unión Europea y Espacio Económico Europeo y Suiza, pues la autorización de residencia para progenitores de menores de edad de nacionalidad española queda regulada, como ya hemos visto, en lo relativo a la residencia temporal.

Se introduce, además en este título, la residencia temporal y trabajo por circunstancias excepcionales de víctimas extranjeras de violencia sexual.

Título VIII. Trabajadores transfronterizos

La regulación de las personas trabajadoras transfronterizas cambia de título, pero no sufre modificación alguna en cuanto a su contenido.

Título IX. Menores extranjeros

La regulación relativa a los menores extranjeros presenta novedades en relación con los supuestos de residencia del hijo o tutelado de residente que distingue ahora entre:

• Residencia temporal del menor extranjero acompañado nacido en España.
• Residencia de la persona acompañada menor de edad o con una discapacidad no nacida en España.

Asimismo, en relación con el desplazamiento temporal de menores extranjeros se contempla la definición, requisitos y procedimiento de forma común a las distintas modalidades existentes y se concretan estas en las siguientes: 

• Desplazamiento temporal de menores con fines de tratamiento médico.
• Desplazamiento temporal de menores con fines vacacionales.
• Desplazamiento temporal de menores con fines de escolarización.

Por lo que se refiere a los menores extranjeros no acompañados no se aprecian cambios.

Título X. Residencia de larga duración

Esta regulación presenta ligeros cambios procedimentales para adecuarla a la normativa europea. Se estructura en la residencia de larga duración-UE, movilidad del residente de larga duración-UE en otro Estado miembro, la residencia de larga duración nacional y la recuperación de la titularidad de una residencia de los tipos anteriores.

Título XI. Modificación de las situaciones de las personas extranjeras en España

En este punto, existen importantes cambios a los efectos de trasponer al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, la cual establece:

• Un procedimiento único de solicitud para la expedición de un permiso único que autorice a los nacionales de terceros países a residir con el fin de trabajar en el territorio de un Estado miembro, a fin de simplificar los procedimientos de admisión de estas personas y de facilitar el control de su estatuto.
• Un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, con independencia de los fines de su admisión inicial en el territorio de dicho Estado miembro, basado en la igualdad de trato con los nacionales de dicho Estado miembro.

Título XII. Disposiciones comunes

Este título constituye una novedad respecto de la regulación anterior de modo que ahora se aglutinan de forma ordenada en un título propio las disposiciones comunes a las distintas autorizaciones y su tramitación. De este modo se clarifican los procedimientos y se proporciona mayor seguridad jurídica en la materia.

¿Qué aspectos se regulan con carácter general en este título? Se alude a lo relativo a la competencia, distintos conceptos de interés —persona extranjera a cargo, razones de carácter humanitario...—, la presentación de solicitudes, el acceso a la información y la extinción de las autorizaciones.

Título XIII. Documentación de las personas extranjeras

En cuanto a la concesión de oficio de los visados se añade lo siguiente (art. 205 del Reglamento de Extranjería):

«En el caso de visados, la concesión de oficio sólo se aplicará en aquellos procedimientos de visados que habiliten a sus titulares a permanecer en España más de 90 días naturales en cualquier período de ciento ochenta días naturales sin necesidad de tramitar una autorización de estancia de larga duración o de residencia temporal».

Respecto de los documentos acreditativos de la situación de las personas extranjeras en España se añaden al pasaporte o documento de viaje, visado y tarjeta de identidad de extranjero, la resolución administrativa que autorice la permanencia en España y el certificado de residente y de no residente.

En lo relativo al pasaporte o documento de viaje se hace referencia al sistema de entrada-salida, el cual cuando entre en funcionamiento sustituirá con su información lo previsto ahora a través del sistema de sellado del pasaporte vigente.

Asimismo, en consonancia con la inclusión del retorno voluntario, se prevé la forma de entrega de la tarjeta de identidad de extranjero. 

Título XIV. Infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador

En cuanto al régimen sancionador en materia de extranjería no se aprecian apenas modificaciones.

Título XV. Oficinas de Extranjería y centros de migraciones

Este título no presenta grandes cambios, reiterando la dependencia orgánica y funcional que las oficinas de extranjería poseen.

A TENER EN CUENTA. Además de todo lo expuesto el Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, contiene cinco disposiciones transitorias, 4 disposiciones finales, 19 disposiciones adicionales y la disposición derogatoria que deja sin efecto, a partir del 20 de mayo de 2025, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril; RLOEX.

Real Decreto 1154/2024, de 19 de noviembre, por el que se regula la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto

Para terminar, cabe hacer alusión al Real Decreto 1154/2024, de 19 de noviembre, por el que se regula la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto, y que deroga el Real Decreto 116/2013, de 15 de febrero, del mismo nombre. La entrada en vigor de la nueva norma está prevista para el 9 de diciembre de 2025.

Se hace necesaria esta nueva regulación como consecuencia de la transposición de la Directiva (UE) 2019/997 del Consejo, de 18 de junio de 2019, por la que se establece un documento provisional de viaje de la UE y se deroga la Decisión 96/409/PESC, y de la Directiva Delegada (UE) 2024/1986 de la Comisión, de 6 de mayo de 2024, que modifica la anterior en lo que respecta a la zona de lectura mecánica del documento provisional de viaje de la UE, así como, por la conveniencia de introducir cambios en la libreta del pasaporte provisional y en el modelo ordinario de salvoconducto.

En cuanto al pasaporte provisional ¿cuáles son los aspectos más destacables?

• Se expide y gestiona en las oficinas consulares de carrera españolas.
• Es una modalidad de pasaporte ordinario que se puede expedir a las personas de nacionalidad española cuando no pueda expedirse el modelo que incorpora el soporte de almacenamiento de los identificadores biométricos y se acredite la necesidad urgente de su obtención, por no tener previsto regresar a España y no poder esperar a que les sea expedido un pasaporte ordinario.
• Excepcionalmente, se expide a las personas de nacionalidad española que no puedan comparecer personalmente ante la Oficina Consular de carrera por razones justificadas de enfermedad, discapacidad, riesgo, lejanía u otras análogas y debidamente acreditadas que impidan o dificulten gravemente la comparecencia.
• El Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación debe comunicar al Ministerio del Interior, con una periodicidad máxima de dos meses, las relaciones de pasaportes provisionales expedidos.
• Tendrá una validez máxima de 12 meses improrrogables.
• En cuanto a su forma y contenido se ajustará a lo previsto en los artículos 6 y 7 del RD 1154/2024, de 19 de noviembre.

CUESTIÓN

¿Qué se entiende por oficinas consulares de carrera españolas a los efectos de la expedición del pasaporte provisional o del salvoconducto?

Según el artículo 1 del RD 1154/2024, de 19 de noviembre, las oficinas consulares de carrera son los consulados generales, los consulados y las secciones consulares de las misiones diplomáticas.

Finalmente, por lo que respecta al salvoconducto se define como un documento público, personal, individual e intransferible, expedido por las oficinas consulares de carrera españolas con el fin de permitir a su beneficiario desplazarse desde el lugar de expedición a España, a otro Estado miembro de la Unión Europea o, excepcionalmente, a un tercer país. 

Pero ¿cuándo se expedirá el salvoconducto? En aquellos casos en que el pasaporte o documento de viaje del solicitante hayan sido extraviados, sustraídos o destruidos o no puedan obtener en un plazo razonable.

Respecto de su expedición se contemplan diversos supuestos, así citar:

• Obtención de salvoconducto por las personas de nacionalidad española en caso de que precisen desplazarse a España y carezcan de pasaporte ordinario o provisional.
• Expedición de salvoconducto a nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y sus familiares.
• Expedición de salvoconducto a nacionales de terceros Estados no miembros de la Unión Europea.

¿Cuál es la validez del salvoconducto? Tendrá una validez limitada al tiempo estrictamente necesario para efectuar el viaje para el que se expida, incluidas las paradas nocturnas y las conexiones de transporte necesarias. Salvo circunstancias excepcionales, no podrá exceder su validez de 15 días naturales, con un periodo de gracia adicional de 2 días naturales.

La forma del salvoconducto se ajustará a lo previsto en el artículo 14 del RD 1154/2024, de 19 de noviembre.

Una vez llegado al destino ¿debe devolverse el salvoconducto? Sí, en la forma prevista en el artículo 15 del RD 1154/2024, de 19 de noviembre, y con independencia de que aquel haya caducado o no.