Responsabilidad patrimonial por plusvalía y dies a quo tras la STC

La declaración de inconstitucionalidad del IIVTNU y su proyección sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

La STS n.º 12/2026, de 14 de enero, ECLI:ES:TS:2026:3, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, aborda un problema de singular relevancia sistemática: el alcance de la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182, sobre el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), en relación con la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador prevista en los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, así como con el cómputo del plazo para ejercitar la pretensión indemnizatoria.

El hecho detonante del litigio es la inadmisión, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de julio de 2024, de una reclamación de responsabilidad patrimonial fundada en la inconstitucionalidad declarada por la STC n. º 182/2021 respecto de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. La sentencia del Supremo anula ese acuerdo y reconoce el derecho a indemnización, precisando dos extremos capitales: de un lado, que la limitación de efectos de la sentencia constitucional no excluye por sí misma la acción de responsabilidad patrimonial; de otro, que el dies a quo del plazo anual no puede fijarse de forma que haga imposible o ilusorio el cumplimiento del requisito del artículo 32.4 de la LRJSP.

La resolución se inserta en la línea jurisprudencial que ya había comenzado a perfilar el Tribunal Supremo a propósito de la plusvalía municipal y de la conexión entre la declaración de inconstitucionalidad, la antijuridicidad del daño y la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

Marco normativo aplicable

Régimen constitucional y efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional

La STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182 declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos del TRLHL que disciplinaban el método objetivo de determinación de la base imponible del IIVTNU, al considerar que, en su configuración entonces vigente, vulneraban el principio de capacidad económica del artículo 31.1 CE. Junto a esa declaración, delimitó expresamente sus efectos, excluyendo la revisión de determinadas obligaciones tributarias devengadas por el impuesto que ya fueran firmes o consolidadas a la fecha de dictarse la sentencia.

Ahora bien, la cuestión nuclear reside en determinar si esa delimitación de efectos se proyecta también sobre la acción autónoma de responsabilidad patrimonial del Estado legislador o si, por el contrario, el resarcimiento indemnizatorio queda sometido a su propio régimen legal.

Responsabilidad patrimonial del Estado legislador por ley inconstitucional

La disciplina positiva se contiene, principalmente, en el artículo 32 de la LRJSP. Conforme a su apartado 3.a), la responsabilidad del Estado legislador puede surgir cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos generales y los específicos del apartado 4.

Entre estos requisitos específicos destaca uno de especial intensidad restrictiva: que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

A ello se añaden los requisitos generales de toda responsabilidad patrimonial: daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado y antijurídico, esto es, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo.

Normativa tributaria afectada y reforma posterior

Los preceptos concernidos pertenecen al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional, el régimen legal fue adaptado mediante el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, que reconfiguró la determinación de la base imponible del IIVTNU e introdujo mecanismos para acomodar la tributación al incremento de valor efectivamente obtenido, incluyendo la no sujeción en supuestos de inexistencia de incremento.

La sentencia comentada toma en consideración esa reforma para subrayar que la tacha de inconstitucionalidad no recaía sobre la existencia misma del impuesto ni sobre toda técnica objetiva de cuantificación, sino sobre la exclusividad de un método que impedía ajustar la carga tributaria a la realidad económica gravada.

La doctrina constitucional sobre la plusvalía municipal y sus límites

La jurisprudencia constitucional sobre el IIVTNU se articula, al menos, en tres hitos: la STC n.º 59/2017, de 11 de mayo, ECLI:ES:TC:2017:59, la STC n.º 126/2019, de 31 de octubre, ECLI:ES:TC:2019:126 y la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182.

La primera declaró inconstitucionales y nulos determinados preceptos del TRLHL únicamente en la medida en que sometían a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incremento de valor. La segunda apreció inconstitucionalidad cuando la cuota a satisfacer resultaba superior al incremento patrimonial realmente obtenido. La tercera, finalmente, declaró inconstitucional el sistema de determinación de la base imponible en cuanto configurado de manera objetiva y obligatoria, por desconexión con la capacidad económica efectivamente puesta de manifiesto.

El alcance de la limitación de efectos de la STC 182/2021

El fundamento jurídico 6 de la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, estableció que no podían revisarse con base en esa sentencia las obligaciones tributarias devengadas por el impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hubieran sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o resolución administrativa firme. A esos exclusivos efectos, también reputó consolidadas las liquidaciones no impugnadas y las autoliquidaciones cuya rectificación no hubiera sido solicitada al amparo del artículo 120.3 LGT.

La STS n.º 12/2026, de 14 de enero, ECLI:ES:TS:2026:3, insiste en una idea decisiva: esa delimitación afecta a la revisión de situaciones tributarias, pero no contiene una exclusión expresa de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador. La diferencia entre revisión del acto tributario e indemnización por daño antijurídico es, por tanto, determinante.

La autonomía de la acción de responsabilidad patrimonial frente a la firmeza del acto tributario

Inexistencia de identidad objetiva con el proceso previo

El Tribunal Supremo reafirma su doctrina consolidada, iniciada por la sentencia, rec. 588/2008, de 2 de junio de 2010, ECLI.ES:TS:2010:3898, según la cual la firmeza del acto aplicativo de la ley inconstitucional, e incluso la existencia de cosa juzgada, no impiden por sí mismas el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.

La razón es estrictamente procesal y sustantiva: el objeto del proceso previo no coincide con el de la acción resarcitoria posterior. En el proceso tributario o revisor se enjuicia la conformidad a Derecho de una concreta actuación administrativa; en el ulterior procedimiento de responsabilidad se ejercita una pretensión indemnizatoria por daño antijurídico imputable al legislador. No existe, por tanto, identidad objetiva en los términos del artículo 222 de la LEC.

Incidencia de los artículos 39 y 40 LOTC

El Supremo recuerda que las limitaciones derivadas del artículo 40.1 de la LOTC constituyen un mínimo indisponible respecto de la revisión de procesos fenecidos, pero no agotan todas las consecuencias jurídicas de la declaración de inconstitucionalidad. En particular, no desplazan el régimen específico establecido por el legislador ordinario para la responsabilidad patrimonial en la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Por ello, la delimitación de efectos de la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182 no puede ser reinterpretada para excluir, de forma indirecta o «subrepticia», una vía indemnizatoria que la propia sentencia constitucional no cerró expresamente y que el artículo 32 de la LRJSP contempla de modo específico.

Señala el Tribunal Supremo en la sentencia n.º 12/2026, de 14 de enero, ECLI:ES:TS:2026:3:

«Es claro que la STC 182/2021 no ha establecido ninguna limitación de efectos en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado legislador y es doctrina reiterada de este Tribunal (desde la sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 2 de junio de 2010, recurso n.º 588/2008) que no constituye obstáculo para ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador declarados inconstitucionales la circunstancia de que los actos generadores del daño (liquidaciones tributarias, en el caso) sean firmes, ni siquiera si gozan de la eficacia de la cosa juzgada, siempre que tales actos hayan fundamentado la decisión administrativa productora del perjuicio».

Antijuridicidad del daño en los supuestos de plusvalía municipal

Regla general y circunstancias singulares

La sentencia enlaza con la doctrina ya sentada, entre otras, por la STS n.º 1620/2019, de 21 de noviembre, ECLI:ES:TS:2019:3808 al señalar:

«En cuanto a la antijuridicidad del daño, como se señaló en nuestra STS 1620/2019, de 21 de noviembre (recurso 86/2019), en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño».

En el ámbito del IIVTNU, ello obliga a diferenciar entre la mera invalidez normativa y la realidad económica del caso concreto. De la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182 no emerge automáticamente, en todo caso, un derecho a resarcimiento equivalente a la cuota satisfecha. La clave radica en si, conforme a la doctrina constitucional y a la jurisprudencia previa de la propia Sala, la transmisión gravada expresaba o no una capacidad económica real.

La relevancia de la prueba de inexistencia de incremento de valor

El pronunciamiento es especialmente significativo porque no se limita a conectar indemnización e inconstitucionalidad abstracta, sino que valora el iter previo del contribuyente. La recurrente había aportado en vía administrativa y judicial escrituras públicas e informe pericial para acreditar la inexistencia de incremento de valor, en línea con la doctrina fijada por la STS n.º 1163/2018, de 9 de julio, ECLI:ES:TS:2018:2499, acerca de la carga probatoria en los supuestos posteriores a la STC n.º 59/2017, de 11 de mayo, ECLI:ES:TC:2017:59.

Según esa línea jurisprudencial, corresponde al obligado tributario aportar un principio de prueba bastante sobre la inexistencia de plusvalía; una vez cumplida esa carga, es la Administración la que debe desvirtuarla si pretende mantener la exigencia del tributo.

La relevancia del caso enjuiciado reside en que la sentencia firme previa desestimó la pretensión sin acometer una verdadera valoración del material probatorio aportado, manteniendo en la práctica una aplicación del impuesto desconectada de la realidad económica acreditada. Esa omisión es la que permite al Tribunal Supremo concluir que el gravamen soportado carecía de cobertura constitucional desde la perspectiva del artículo 31.1 CE y, por ende, que el daño era antijurídico.

El plazo para ejercitar la reclamación indemnizatoria: determinación del dies a quo

La regla legal general

En principio, el plazo para reclamar responsabilidad patrimonial es de un año, conforme al artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el artículo 32.4 LRJSP. En los supuestos de ley declarada inconstitucional, la dificultad práctica radica en coordinar ese plazo con la exigencia de haber obtenido previamente una sentencia firme desestimatoria en la que se hubiera alegado la inconstitucionalidad luego declarada.

La doctrina correctora del Tribunal Supremo

La Abogacía del Estado defendía que el cómputo debía iniciarse desde la publicación en el BOE de la STC n.º 182/202. Sin embargo, la n.º 12/2026, de 14 de enero, ECLI:ES:TS:2026:3 rechaza esa interpretación cuando conduce a privar materialmente al perjudicado de la posibilidad de accionar.

La Sala afirma que, en aquellos supuestos en que el recurso contencioso-administrativo alegando la inconstitucionalidad de la norma, en caso de que el recurso, por razones ajenas a la actuación procesal de la recurrente, no se resuelva sino transcurrido el plazo de un año desde la publicación en el BOE de la sentencia STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182, el plazo para ejercitar la pretensión indemnizatoria, vía responsabilidad patrimonial, el dies a quo debe fijarse en la fecha de notificación de la sentencia firme desestimatoria.

La ratio decidendi es inequívoca: una interpretación distinta haría imposible cumplir simultáneamente el requisito procesal previo y el plazo de ejercicio, lesionando el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE.

Alcance práctico de esta doctrina

La doctrina no implica el desplazamiento general del plazo anual en todos los supuestos derivados de la sentencia del Tribunal Constitucional, sino una regla de ajuste constitucionalmente necesaria para aquellos casos en los que el interesado sí promovió en tiempo la impugnación de la actuación administrativa causante del daño, sí alegó la inconstitucionalidad pertinente y, sin embargo, la respuesta jurisdiccional firme llegó cuando ya había vencido el año contado desde la publicación de la sentencia constitucional.

En estos supuestos, la fecha relevante para el cómputo no es la publicación de la STC, sino la notificación de la sentencia firme desestimatoria que habilita por vez primera el ejercicio útil de la acción resarcitoria.

Implicaciones prácticas para la litigación en materia de plusvalía municipal

Presupuestos que deben verificarse

La viabilidad de la reclamación indemnizatoria exige, al menos, la comprobación acumulativa de varios extremos:

1. Existencia de una actuación administrativa lesiva fundada en la aplicación de la norma luego declarada inconstitucional.

2. Obtención de sentencia firme desestimatoria contra esa actuación.

3. Alegación, en el proceso previo, de la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

4. Acreditación de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

5. Antijuridicidad del perjuicio, lo que en esta materia exige atender a la concreta realidad económica de la transmisión y a la prueba aportada sobre la inexistencia de incremento o sobre la falta de correspondencia entre la capacidad económica gravada y la tributación exigida.

Carga probatoria y cuantificación del daño

La sentencia confirma que no basta invocar de forma abstracta la STC n.º 182/2021, de 26 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:182. Debe acreditarse que, en el caso concreto, la aplicación de la norma inconstitucional generó una carga tributaria contraria al artículo 31.1 de la CE. Cuando exista prueba bastante de inexistencia de incremento de valor y esta haya sido ignorada o incorrectamente valorada en la vía previa, el daño indemnizable puede identificarse con la cuota indebidamente satisfecha, más los intereses legales desde la fecha del ingreso hasta su reintegro.