Reagrupación familiar: Análisis de la necesidad del reagrupante de acreditar que dispone de recursos suficientes para mantener a los reagrupados

La Ley Orgánica 4/2000 de 11 de Ene (Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social), establece que los extranjeros residentes tienen derecho a la vida en familia y a la intimidad familiar en la forma prevista en esta Ley Orgánica y de acuerdo con lo dispuesto en los Tratados internacionales suscritos por España.

En este sentido, y conforme a lo señalado, el artículo 17 determina  que el extranjero residente en España tiene derecho a reagrupar con él a los siguientes familiares:

“a) El cónyuge del residente, siempre que no se encuentre separado de hecho o de derecho, y que el matrimonio no se haya celebrado en fraude de ley…”

“b) Los hijos del residente y del cónyuge, incluidos los adoptados, siempre que sean menores de dieciocho años o personas con discapacidad que no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud… ”

“c) Los menores de dieciocho años y los mayores de esa edad que no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades, debido a su estado de salud, cuando el residente extranjero sea su representante legal y el acto jurídico del que surgen las facultades representativas no sea contrario a los principios del ordenamiento español.”

“d) Los ascendientes en primer grado del reagrupante y de su cónyuge cuando estén a su cargo, sean mayores de sesenta y cinco años y existan razones que justifiquen la necesidad de autorizar su residencia en España…” “Excepcionalmente, cuando concurran razones de carácter humanitario, podrá reagruparse al ascendiente menor de sesenta y cinco años si se cumplen las demás condiciones previstas en esta Ley.”

Pues bien, la determinación de los requisitos que deben de reunirse para que un/a extranjero/a pueda hacer efectivo el derecho a la reagrupación familiar debe de realizarse tomando en consideración  tanto lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley orgánica 4/2000 como el desarrollo reglamentario del contenido de este precepto.

Así,  en virtud de lo dispuesto en el Art. 18 de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de Ene (Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social), el extranjero que haya obtenido la renovación de su autorización de residencia inicial podrá ejercer el derecho a la reagrupación familiar  si acredita  -en los términos reglamentariamente establecidos - , que dispone de vivienda adecuada y de medios económicos suficientes para cubrir sus necesidades y las de su familia, una vez reagrupada:

Con respecto a la forma de acreditar la disponibilidad de una vivienda adecuada, esta cuestión no resulta especialmente problemática por cuanto que serán las Comunidades Autónomas o, en su caso, los Ayuntamientos los que -previa realización de las oportunas comprobaciones- de informarán sobre la adecuación de la vivienda a los efectos de reagrupación familiar.

Sin embargo, en relación con el segundo de los condicionantes, la cuestión ha suscitado diversidad de opiniones e interpretaciones encontradas que –como no podía ser de otra forma- han tenido que ser resultas jurisprudencialmente.

Analicemos pues, la delimitación jurisprudencial del contenido y extensión de este requisito, partiendo en primer lugar del tenor literal del artículo 54 del Real Decreto 557/2011 de 20 de Abr (Reglamento de la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social), que aprobó el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000. Reglamento.

Este precepto titulado “Medios económicos a acreditar por un extranjero para la obtención de una autorización de residencia por reagrupación a favor de sus familiares”, dispone:

"1. El extranjero que solicite autorización de residencia para la reagrupación de sus familiares deberá adjuntar en el momento de presentar la solicitud de dicha autorización la documentación que acredite que se cuenta con medios económicos suficientes para atender las necesidades de la familia, incluyendo la asistencia sanitaria en el supuesto de no estar cubierta por la Seguridad Social, en la cuantía que, con carácter de mínima y referida al momento de solicitud de la autorización, se expresa a continuación, en euros, o su equivalente legal en moneda extranjera, según el número de personas que solicite reagrupar, y teniendo en cuenta además el número de familiares que ya conviven con él en España a su cargo:

a) En caso de unidades familiares que incluyan, computando al reagrupante y al llegar a España la persona reagrupada, dos miembros: se exigirá una cantidad que represente mensualmente el 150 % del [Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM)].

b) En caso de unidades familiares que incluyan, al llegar a España la persona reagrupada, a más de dos personas: una cantidad que represente mensualmente el 50% del IPREM por cada miembro adicional.

En relación con lo previsto este precepto reproducido, resulta necesario señalar que  las autorizaciones de reagrupación familiar no serán concedidas si se determina indubitadamente que no existe una perspectiva de mantenimiento de los medios económicos durante el año posterior a la fecha de presentación de la solicitud. Así lo determina expresamente este artículo que señala –además- que la previsión de mantenimiento de una fuente de ingresos durante dicho año será valorada teniendo en cuenta la evolución de los ingresos que el reagrupante haya obtenido durante los seis meses anteriores a la fecha de presentación de dicha solicitud."

Pues bien, atendiendo a la literalidad del artículo 18 de la Ley Orgánica 4/2000, que en presente de indicativo emplea el término “disponer” y tomando en consideración que  el Tribunal de Justicia Europeo ha declarado  que el margen de apreciación de los Estados en respecto a los requisitos exigibles para hacer efectiva la reagrupación familiar debe ser interpretado restrictivamente, cabe preguntarse si  resulta conforme con la normativa comunitaria tal previsión reglamentaria, o si podemos considerar que el Reglamento implica una extralimitación del marco establecido por la Ley Orgánica que desarrolla.

Así, conforme ha señalado el TJUE ( Sentencia Supranacional Nº C-356/11, C-357/11, TJUE, 06-12-2012 ) el margen de apreciación reconocido a los Estados miembros no puede utilizarse, de modo que menoscabe el objetivo de la Directiva 2003/86, ni su efecto útil,  por ello pudiera –razonablemente- cuestionarse si resulta conforme a la normativa comunitaria que pueda exigirse al reagrupante que acredite   que dispondrá de tales recursos fijos y regulares suficientes durante el año siguiente a la fecha  de la solicitud.

La respuesta a esta cuestión, debemos encontrarla en los pronunciamientos del Tribunal Europeo, y  hallarla nos permitirá dilucidar si cabe atender a los ingresos o recursos económicos en la fecha de presentación de la solicitud o si  el interesado debe de acreditar que continuará disponiendo de esa “solvencia económica” posteriormente.

Pues bien, pese a que el artículo 7, apartado 1, letra c), de la DIRECTIVA 2003/86/CE DEL CONSEJO de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar no permite expresamente a la autoridad competente del Estado miembro valorar si el reagrupante seguirá cumpliendo el requisito relativo a los recursos fijos y regulares suficientes más allá de la fecha de presentación de dicha solicitud, el TJUE en Sentencia Supranacional Nº C-558/14, TJUE, 21-04-2016 ha señalado que  del propio tenor literal del precepto  resulta que” esos recursos económicos deben presentar cierta permanencia y continuidad. 

En esta Sentencia  el TJUE determina  que  “con arreglo al tenor del artículo 7, apartado 1, letra c), segunda frase, de la Directiva 2003/86 , los Estados miembros evaluarán dichos recursos en función, en especial, de su «regularidad», lo que exige un examen periódico de su evolución…..
En consecuencia, a, no puede interpretarse que el tenor del artículo 7, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/86 se opone a que la autoridad competente del Estado miembro a la que se solicita la reagrupación familiar pueda examinar si se cumple el requisito relativo a los recursos del reagrupante teniendo en cuenta una evaluación acerca del mantenimiento de esos recursos más allá de la fecha de presentación de dicha solicitud.”

Por tanto, atendiendo al criterio del Tribunal Europeo, la autoridad competente del Estado miembro de que se trate  puede y debe valorar de modo prospectivo el mantenimiento de los recursos fijos y regulares suficientes del reagrupante más allá de la fecha de presentación de la solicitud de reagrupación familiar.

Sin perjuicio de lo anterior, procede dilucidar, en segundo lugar si resulta acorde con la Directiva 2003/86 y con el principio de proporcionalidad que rige el Derecho Europeo la exigencia de que tales recursos económicos deban de mantenerse durante el año siguiente a la fecha de presentación de la solicitud de reagrupación familiar. Asi, debemos recordar que la trasposición de la normativa comunitaria debe realizarse de forma que la normativa nacional se adecúe a los objetivos previstos por la Directiva , sin ir más allá de aquellos, es decir sin limitar aquello que la norma comunitaria no limita.

Pues bien, a este respecto el TJUE ha sido claro al señalar que -reproducimos literalmente parte de la citada Sentencia de fecha 21 de abril de 2016- “el período de un año, durante el cual debe ser probable que el reagrupante disponga de recursos suficientes, tiene un carácter razonable y no va más allá de lo necesario para poder evaluar, de modo individual, el riesgo potencial de que el reagrupante se vea obligado a recurrir al sistema de asistencia social de dicho Estado después de que se haya producido la reagrupación familiar. En efecto, ese período de un año corresponde al período de validez del permiso de residencia que debe poseer, por lo menos, el reagrupante, con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/86, para poder solicitar la reagrupación familiar. “

En todo caso,  no debemos de olvidar que las autoridades nacionales competentes al aplicar la Directiva 2003/86 deben realizar un examen individualizado de las solicitudes de reagrupación familiar (sentencias de 4 de marzo de 2010, Chakroun, Sentencia Supranacional Nº C-578/08, TJUE, 04-03-2010 ,  y de 9 de julio de 2015, K y A, Sentencia Supranacional Nº C-153/14, TJUE, 09-07-2015 ), procediendo a una apreciación equilibrada y razonable de todos los intereses en juego .

Este criterio jurisprudencial  unido a que la normativa nacional únicamente exige al reagrupante, para poder obtener dicho permiso de residencia a efectos de la reagrupación familiar, que sea previsible que pueda mantener sus recursos, determina que  no resultaría conforme a derecho cualquier exigencia  que tenga por objeto acreditar la disposición de una suma o cantidad concreta a tal fin.

En modo alguno cabe obviar,  que el propio tenor literal del artículo 54 del Real Decreto 557/2011 establece que sólo podrá denegarse la autorización de residencia a efectos de la reagrupación familiar si se determina «indubitadamente» que el reagrupante no podrá mantener los recursos suficientes durante el año siguiente a la fecha de presentación de su solicitud.