TRIBUNA: La declarada ilegalidad de exigir la buena conducta cívica tras la concesión de nacionalidad por residencia

1. Introducción

La adquisición de la nacionalidad española por residencia se produce mediante un procedimiento administrativo de gran relevancia jurídica y social. Este procedimiento no solo confiere un estatus legal y simbólico al solicitante, sino que también conlleva importantes consecuencias en términos de derechos y deberes. Entre los requisitos que la ley española establece para acceder a la nacionalidad por residencia, destaca la exigencia de la buena conducta cívica, cuya finalidad es asegurar que el nuevo ciudadano se ajuste a los estándares morales y de convivencia establecidos en la sociedad española. No obstante, este concepto, aunque aparentemente claro, ha dado lugar a debates sobre su interpretación y aplicación, especialmente en lo que respecta a su duración temporal y las consecuencias de su incumplimiento en las diversas fases del procedimiento 1.

Hay que resaltar la cuestión de cuándo se debe acreditar y mantener esta buena conducta cívica ha sido objeto de múltiples controversias judiciales. En la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1264/2024, de 15 de julio 2, se aborda una cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia. Este precepto introducía la obligación de mantener la buena conducta cívica no solo hasta la concesión de la nacionalidad, sino también hasta el momento de la inscripción en el Registro Civil, un aspecto que ha sido calificado como una extralimitación reglamentaria por parte del máximo órgano jurisdiccional 3.

Debe tenerse presente que la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1264/2024 tiene profundas implicaciones no solo en cuanto al procedimiento administrativo en sí, sino también en relación con los límites del poder reglamentario y la interpretación del principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales. Precisamente, el presente análisis tiene como objetivo examinar las razones que llevaron al Tribunal Supremo a declarar la nulidad de dicho requisito y las implicaciones jurídicas que ello conlleva. Para ello, es necesario contextualizar el marco normativo que regula la adquisición de la nacionalidad por residencia y, más específicamente, el papel que juega la buena conducta cívica en este proceso. Además, se evaluará el impacto de la sentencia en la práctica actual y en el futuro de la normativa española sobre nacionalidad.

2. El concepto de buena conducta cívica en el marco legal

El concepto de buena conducta cívica es, en términos jurídicos, un requisito que busca garantizar que el solicitante de la nacionalidad por residencia cumple con los estándares éticos y de comportamiento que se espera de cualquier ciudadano español. El artículo 22.4 del Código Civil dispone que la buena conducta cívica es un requisito fundamental que debe justificarse en el expediente de adquisición de la nacionalidad. Este precepto legal, sin embargo, no define con exactitud qué se entiende por buena conducta cívica, lo que ha dejado su interpretación sujeta a criterios jurisprudenciales y administrativos, generalmente relacionados con la ausencia de antecedentes penales o sanciones graves, aunque este criterio puede variar dependiendo del contexto 4.

Tradicionalmente, la buena conducta cívica ha sido entendida como un comportamiento acorde con los principios de convivencia social, el respeto a las normas legales y un nivel de integración suficiente en la sociedad española. Este último aspecto es clave, ya que la adquisición de la nacionalidad no solo confiere ciertos derechos políticos y civiles 5, sino que implica una integración plena del individuo en el tejido social y cultural del país.

Cabe reseñar que la Sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987, de 6 de julio, expone lo siguiente:

«El deber de observar buena conducta, de cuyo incumplimiento derivan determinadas consecuencias jurídicas desfavorables, se establece en nuestro ordenamiento por una serie de normas, no escasas en número. Examinadas en su contexto, no todas ellas parecen referirse al mismo concepto, aunque utilicen la misma expresión, que en todo caso es susceptible de interpretaciones diversas. Entendido en su significado más abstracto -y también más común-, aquel deber hace referencia no tanto a la actuación del ciudadano en el seno de relaciones jurídicas concretas, cuanto al comportamiento global del individuo, incluso en sus relaciones privadas, enjuiciable desde una perspectiva metajurídica, de acuerdo con los valores morales arraigados o con las pautas de conducta, sea de la colectividad en su conjunto, sea de grupos sociales más restringidos.

En un sentido más restrictivo, la inobservancia de buena conducta puede interpretarse como comportamiento ilícito y antijurídico del sujeto afectado. Así ocurre en el presente caso, en el que la apreciación de la conducta desarreglada del recurrente no deriva de su actitud moral en las relaciones públicas o privadas sino, en concreto, del hecho de haber sido condenado por Sentencia firme como autor de un delito. Sin perjuicio de que tampoco en esta acepción restrictiva la referencia normativa a la buena conducta sea la más afortunada, no puede concluirse de ello que semejante interpretación haya de considerarse inconstitucional en todo caso. Pues, en efecto, con independencia de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones, el ordenamiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas consecuencias gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia pública, genéricamente descritos como deber de observancia de buena conducta, cuando así lo exija razonablemente el interés público que con ello pretende protegerse. Así ocurre sobre todo en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción, cuando aquellas exigencias se vinculen directamente a garantizar la específica disciplina, cohesión interna o respetabilidad pública de las instituciones en que se desenvuelven dichas relaciones. Por ello, si no es admisible la apelación a un concepto abstracto de buena conducta, referido al comportamiento general del individuo en sus relaciones sociales o jurídicas, cuya inobservancia genere por sí misma consecuencias jurídicas gravosas para su autor, sí puede serlo como noción concreta referida a conductas singulares jurídicamente debidas en razón de interés público protegido por la norma que impone dicho requisito. Pero conviene advertir que incluso en este último supuesto el principio de igualdad impone como canon de su constitucionalidad que la exigencia normativa de buena conducta guarde una directa y razonable relación con la finalidad perseguida por la misma norma o con las consecuencias jurídicas concretas que se deriven de su incumplimiento, pues, en caso contrario, introduciría un factor de diferenciación que habría que calificar de discriminatorio, ya que, como queda dicho, hay que entender por tal toda diferencia de trato que carezca de justificación no sólo objetiva, sino también razonable desde el punto de vista de la finalidad de la norma en cuestión».

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1428/2022, de 3 de noviembre, afirma lo siguiente:

«El concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" ha sido largamente aquilatado por nuestra jurisprudencia. A título de ejemplo, entre otras muchas, la STS de 19 de junio de 2015 (casación 2673/13, F.D. Tercero) dice "Esta Sala ha dicho reiteradamente (por todas Sentencia de 8 de noviembre de 2011 -Rec.6130/2009) en relación al requisito de justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española, que la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional"».

No obstante, esta exigencia ha generado debates sobre el alcance temporal de su validez, es decir, si la buena conducta cívica debe mantenerse únicamente hasta el momento de la concesión de la nacionalidad o si es necesario que perdure hasta la inscripción registral del hecho relativo a la adquisición de la nacionalidad. A este respecto, el Real Decreto 1004/2015 introduce una clave importante en esta materia. En su artículo 12, se determina que la eficacia de la resolución de concesión de nacionalidad queda supeditada a que, en el plazo de 180 días, el solicitante no cometa actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica hasta que se realice la inscripción en el Registro Civil. Esta disposición crea una extensión temporal del requisito de buena conducta, que va más allá de la resolución administrativa de concesión. Tal extensión ha sido interpretada por algunos como una medida razonable para garantizar la idoneidad del solicitante, mientras que otros la consideran una imposición adicional que no encuentra respaldo en el Código Civil.

El hecho de que la buena conducta cívica no esté definida de forma concreta en las leyes, y que su interpretación dependa del contexto y de las decisiones judiciales, ha dado lugar a diversas resoluciones que, a menudo, difieren en sus conclusiones. Esta indeterminación ha creado un vacío normativo que el Real Decreto 1004/2015 trató de llenar, aunque de manera que, como veremos, fue considerada excesiva por el Tribunal Supremo en la Sentencia 1264/2024.

3. La extensión del requisito por el Real Decreto 1004/2015

El Real Decreto 1004/2015 introduce en su artículo 12 una cláusula que ha sido fuente de controversia. En este precepto se exige que, para que la concesión de la nacionalidad sea efectiva, el solicitante debe mantener su buena conducta cívica no solo hasta el momento de la resolución administrativa, sino también hasta que se realice la inscripción en el Registro Civil. Esta extensión temporal implica que cualquier acto incompatible con la buena conducta cometido entre la resolución de concesión y la inscripción podría dar lugar a la ineficacia de la resolución y, por tanto, impedir la adquisición de la nacionalidad.

Ciertamente, el razonamiento subyacente a esta norma es que, aunque la resolución de concesión otorga al solicitante el derecho a adquirir la nacionalidad, este derecho no se hace plenamente efectivo hasta que se realiza la inscripción en el Registro Civil. De esta manera, la buena conducta cívica se convierte no solo en un requisito para la obtención de la nacionalidad, sino también en una condición para que la concesión sea válida y efectiva 6. El artículo 12, por tanto, extiende la validez del requisito temporalmente, generando una situación en la que el solicitante podría perder el derecho a la nacionalidad por actos cometidos en un período posterior a la concesión, pero anterior a la inscripción.

Este enfoque, sin embargo, ha sido objeto de críticas tanto desde el punto de vista jurídico como práctico. Por un lado, los críticos argumentan que el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015 introduce un nuevo requisito que no está previsto en el Código Civil, vulnerando así el principio de reserva de ley, que establece que cualquier condición para la adquisición de la nacionalidad debe estar recogida en una norma con rango de ley. Además, desde un punto de vista práctico, esta extensión del requisito de buena conducta genera incertidumbre jurídica para los solicitantes, quienes pueden ver su proceso de nacionalización frustrado por hechos ocurridos después de la concesión de la nacionalidad, cuando ya han cumplido con todos los requisitos establecidos por el Código Civil.

El Tribunal Supremo, en su sentencia, concluye que la exigencia de mantener la buena conducta cívica hasta la inscripción registral es un exceso reglamentario que vulnera el principio de reserva de ley. Según el Tribunal, la normativa reglamentaria no puede imponer requisitos adicionales a los establecidos por el legislador, y en este caso, el Código Civil no prevé que la buena conducta cívica deba mantenerse hasta el momento de la inscripción. En consecuencia, el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015 fue declarado nulo por extralimitarse en su regulación.

4. Principio de reserva de ley y extralimitación normativa

El principio de reserva de ley es uno de los pilares fundamentales del derecho constitucional español. Establecido en el artículo 11 de la Constitución Española, este principio garantiza que ciertas materias, entre ellas la nacionalidad, solo pueden ser reguladas por normas con rango de ley. Esto significa que los reglamentos, como el Real Decreto 1004/2015, no pueden introducir requisitos o condiciones que no estén expresamente autorizados por una ley. Este principio tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, asegurando que cualquier limitación o condición a estos derechos sea debatida y aprobada por el legislador.

En el caso del artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, el Tribunal Supremo argumenta que la norma introduce un nuevo requisito —la extensión temporal de la buena conducta cívica— que no está previsto en el Código Civil, vulnerando así el principio de reserva de ley. El Código Civil, en sus artículos 22 y 23, establece los requisitos que deben cumplir los solicitantes para la adquisición de la nacionalidad, pero no menciona en ningún momento que la buena conducta cívica deba mantenerse hasta la inscripción en el Registro Civil. Por tanto, el Tribunal concluye que el reglamento excede los límites de su potestad normativa al imponer una condición adicional no contemplada por el legislador.

Además, el Tribunal señala que, aunque es razonable exigir que los solicitantes mantengan una conducta acorde con los principios cívicos y legales, cualquier modificación o ampliación de los requisitos debe realizarse mediante una reforma legislativa y no a través de una norma reglamentaria. Este razonamiento se basa en la idea de que el reglamento debe actuar como un complemento de la ley, pero no puede alterar ni modificar su contenido. En este sentido, el Tribunal hace un llamado a respetar los límites del poder reglamentario, especialmente en materias tan sensibles como la adquisición de la nacionalidad, que afecta directamente a los derechos fundamentales de los individuos.

5. Implicaciones prácticas de la sentencia del Tribunal Supremo sobre buena conducta cívica

La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1264/2024 tiene profundas implicaciones prácticas tanto para los solicitantes de la nacionalidad como para el sistema normativo en su conjunto. En primer lugar, esta sentencia anula la exigencia de mantener la buena conducta cívica hasta el momento de la inscripción registral, lo que significa que, una vez que se ha concedido la nacionalidad, el solicitante no puede perder su derecho a adquirirla por actos cometidos posteriormente, siempre y cuando haya cumplido con los requisitos establecidos por el Código Civil.

En segundo lugar, la sentencia refuerza el principio de reserva de ley, recordando que los reglamentos no pueden introducir requisitos adicionales a los que ya ha establecido el legislador. Esta decisión del Tribunal Supremo tiene un impacto directo en la forma en que se elaboran y aplican los reglamentos administrativos, ya que reafirma la necesidad de respetar los límites impuestos por el legislador. Esto no solo afecta al procedimiento de adquisición de la nacionalidad, sino que también podría influir en otros ámbitos del derecho administrativo donde se aplican normas reglamentarias.

Por último, la sentencia plantea la necesidad de una revisión legislativa en el ámbito de la nacionalidad por residencia. Si bien el Tribunal Supremo ha anulado el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015 por exceder los límites del poder reglamentario, es posible que el legislador decida en un futuro introducir una modificación del Código Civil que contemple la exigencia de buena conducta cívica hasta la inscripción en el Registro Civil. En cualquier caso, la sentencia subraya la importancia de que cualquier modificación en los requisitos para la adquisición de la nacionalidad sea debatida y aprobada por el Parlamento, garantizando así que los derechos de los solicitantes estén protegidos por una norma con rango de ley.

6. Conclusión

La adquisición de la nacionalidad española por residencia es un proceso que implica no solo la satisfacción de ciertos requisitos legales, sino también un compromiso ético y cívico por parte del solicitante. La buena conducta cívica es uno de los pilares sobre los cuales se sustenta este procedimiento, pero su aplicación debe estar siempre enmarcada dentro de los límites que impone el principio de reserva de ley. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1264/2024 refuerza esta idea, declarando nulo un requisito reglamentario que ampliaba indebidamente las condiciones para la adquisición de la nacionalidad.

Esta sentencia no solo tiene implicaciones para los solicitantes de la nacionalidad, sino también para el marco normativo en su conjunto, ya que reafirma la importancia de que los reglamentos no excedan los límites impuestos por la ley. A partir de esta decisión, es posible que se abran nuevos debates sobre la necesidad de una reforma legislativa que ajuste los requisitos de la nacionalidad a las realidades sociales y jurídicas actuales, pero siempre respetando los principios constitucionales que protegen los derechos de los ciudadanos.

Bibliografía

BLANCO TORIBIO, M. (2003). «La importancia del requisito de la buena conducta cívica en la adquisición de la nacionalidad española». Revista jurídica de la Comunidad de Madrid, Nº 15, p. 8.

REQUERO IBÁÑEZ, J. L. (2002). «Adquisición de la nacionalidad por residencia: análisis jurisprudencial del artículo 22.4 del Código Civil, la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración». REGAP: Revista galega de administración pública, Vol. 1, Nº 32, pp. 53-72.

RUBIO TORRANO, E. (2010). «Adquisición de nacionalidad por residencia y exigencia de buena conducta cívica». Aranzadi Civil: Revista Doctrinal, Nº 3, pp. 11-14.

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1 BLANCO TORIBIO, M. (2003). «La importancia del requisito de la buena conducta cívica en la adquisición de la nacionalidad española». Revista jurídica de la Comunidad de Madrid, Nº 15, p. 8.

2  El fallo de esta sentencia se halla publicado en el «BOE» núm. 219, de 10 de septiembre de 2024, páginas 112377 a 112377.

3  Véase el artículo 123 de la Constitución.

4 REQUERO IBÁÑEZ, J. L. (2002). «Adquisición de la nacionalidad por residencia: análisis jurisprudencial del artículo 22.4 del Código Civil, la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración». REGAP: Revista galega de administración pública, Vol. 1, Nº 32, pp. 53-72, p. 56.

5 Debe atenderse a las reglas recogidas en el artículo 13 de la Constitución Española.

6 RUBIO TORRANO, E. (2010). «Adquisición de nacionalidad por residencia y exigencia de buena conducta cívica». Aranzadi Civil: Revista Doctrinal, Nº 3, pp. 11-14, p. 12.