TS: los derechos de dependencia son transmisibles a herederos en caso de que el beneficiario de la prestación fallezca antes de la aprobación del Programa Individual de Atención

Derecho de los herederos de la persona dependiente a reclamar gastos en caso de fallecimiento del beneficiario antes de la aprobación del Programa Individual de Atención (PIA)

El Tribunal Supremo en STS, n.º 548/2024, de 4 de abril, ECLI:ES:TS:2024:1792, ha consolidado el derecho de los herederos de personas dependientes a reclamar los gastos soportados cuando la Administración hubiese reconocido al causante una prestación y esta se hallare pendiente de aprobación al momento de su muerte. Mediante esta resolución, que desestima un recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, el Alto Tribunal protege a los herederos de personas en situación de dependencia de las dilaciones imputables a la Administración en la gestión de este tipo de prestaciones.

Vía administrativa: reconocimiento de grado III de dependencia y propuesta de PIA

El caso objeto de litis parte del reconocimiento de una situación de dependencia de grado III a favor de una mujer con hemiplejia, en relación con la cual los servicios sociales emitieron una propuesta de ingreso en una residencia en el seno de un Programa Individual de Atención (PIA) que quedó pendiente de aprobación por parte de la Administración.

En tanto la resolución administrativa de aprobación del PIA no fue emitida, la situación de la beneficiaria hizo necesario su ingreso en una residencia privada, resultando que a la muerte de la mujer, el PIA permanecía pendiente de aprobación, procediendo la Administración al archivo de las actuaciones.

El art. 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, regula el PIA, indicando que será establecido por los servicios sociales del sistema público y que en él « (...) se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado, con la participación, previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas por parte del beneficiario y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le representen».

La prestación de «Servicio de Atención Residencial» propuesta por los servicios sociales en el presente caso se prevé en el art. 15.1.e) de la citada Ley 39/2006, de 14 de diciembre.

Recurso contencioso-administrativo: declaración de inactividad de la Administración y reconocimiento de la prestación

Ante la falta de pronunciamiento de la Junta de Andalucía acerca de la aprobación del PIA, la heredera de la beneficiaria interpuso un recurso contencioso-administrativo a fin de exigir los gastos de residencia privada asumidos, basando su reclamación en la inactividad de la Administración. Dicho recurso fue parcialmente estimado con base en el apartado tercero de la Disposición Final 1.ª de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, por el que cabe entenderse que en el plazo de seis meses, el PIA propuesto por los servicios sociales debe considerarse aprobado por silencio administrativo. Tal como reza el citado precepto:

«3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación (...)».

En consecuencia, se ordenó a la Administración resolver el PIA declarando la inactividad de la Administración y reconociendo el derecho a la prestación desde la fecha de solicitud:

«Se declara la existencia de inactividad de la Administración demandada por no impulsar el procedimiento legalmente establecido y no aprobar en plazo la resolución que hubiera contenido las prestaciones públicas a las que doña (...) tenía derecho.

(...) Se condena a la Administración para que en el plazo máximo de 10 días desde la notificación de la firmeza de la sentencia, dicte resolución expresa aprobando el Programa individual de atención de doña (...) reconociéndosele su derecho a percibir con fecha de efectos de 12 de julio de 2017 la prestación económica (libranza vinculada al servicio de atención residencial) que por derecho le corresponda».

Recuérdese que en relación con la inactividad de la Administración, el art. 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece que:

«1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley».

No obstante lo anterior, la pretensión de la reclamante de obtener el reintegro de los pagos realizados a la residencia privada fue rechazada, entendiéndose que la Administración no viene obligada a abonar una residencia elegida por la familia.

En vista de que la resolución parcialmente favorable a la mujer fue confirmada por el TSJ, la Administración presentó recurso de casación ante el Supremo, instando su anulación.

Recurso de casación interpuesto ante el TS por la Junta de Andalucía: ¿existe transmisibilidad a los herederos del derecho de la persona dependiente?

La cuestión planteada por la Junta de Andalucía ante el Supremo es la siguiente: ¿es el derecho que ostenta la persona en situación de dependencia antes de la aprobación del PIA transmisible a sus herederos en el momento de su fallecimiento a los efectos de percibir los servicios y prestaciones correspondientes a la dependencia como consecuencia de la dilación de la Administración al tramitar el expediente?

Para la Administración recurrente se trata de un derecho personalísimo inherente a la persona beneficiaria de la prestación, no susceptible de ser transmitido a sus herederos, esgrimiendo que la sentencia impugnada infringe los artículos 4, 5, 17.2, 28.3 y 29 de la Ley 39/2006, que regulan derechos expresamente definidos como «de las personas en situación de dependencia» y, por ende, derechos personalísimos, que a su vez se recogen en los artículos 2 y 15.3 del Decreto 168/2007 (norma andaluza derogada desde 17 de febrero de 2024 por Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, pero aún aplicable al presente pleito).

La Junta de Andalucía cita los siguientes preceptos para argumentar su postura:

• Art. 84.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre la terminación del procedimiento:

«2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso».

En este sentido, para la Junta de Andalucía el fallecimiento de la solicitante imposibilita la continuación del procedimiento a los efectos del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, toda vez que no puede continuar un procedimiento para el reconocimiento de un derecho personalísimo cuando, en el curso del mismo, la interesada fallece, esgrimiendo la recurrente que la muerte de la interesada deja sin objeto el procedimiento, provocando su terminación, y aduciendo que, la sentencia recurrida «convierte una expectativa en derecho».

• Art. 15.3 del recientemente derogado Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia. Este precepto preveía la demora de la eficacia del reconocimiento de la situación de dependencia hasta la aprobación del PIA:

«3. La resolución de reconocimiento de la situación de dependencia tendrá validez en todo el territorio del Estado y deberá comunicarse a los Servicios Sociales Comunitarios correspondientes al municipio de residencia de la persona interesada. Su eficacia quedará demorada hasta la aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención».

En relación con esto, la Administración recurrente apela a anteriores sentencias que han resuelto que, hasta que no se aprueba el PIA y se fijen los servicios y/o prestaciones dirigidos a la persona en situación de dependencia, no se consolida derecho transmisible a sus herederos en caso de fallecimiento, ya que la propuesta de PIA no equivale al acuerdo administrativo que lo aprueba.

• Artículos concordantes de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
• Otros preceptos si así lo exigiere el debate trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

A pesar de los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, el Alto Tribunal desestimó el recurso con base en los siguientes razonamientos que pasamos a desgranar.

El fallecimiento de la persona promotora del procedimiento administrativo no supone necesariamente, a los efectos del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, la finalización del procedimiento. Recuerda la Sala que el artículo 4.3 de la Ley 39/2015 «tiene por interesados en un procedimiento también a los amparados en una "relación jurídica transmisible", en cuyo caso "el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento"». Por lo anterior, la sentencia objeto de estudio puntualiza que:

1. El fallecimiento de la persona en situación de dependencia extingue la percepción de las prestaciones una vez concretadas y aplicadas.
2. Si, estando pendiente la aprobación del PIA, fallece quien ya es titular del derecho derivado de ser persona en situación de dependencia, nace en favor de sus causahabientes un derecho de crédito si han venido soportando con sus propios medios lo que habría sido la prestación declarada como derecho, aún no concretada.
3. A efectos procedimentales, los causahabientes tienen derecho a que el procedimiento se concluya con la aprobación del PIA para concretar la prestación a la que habría accedido la persona beneficiaria de no haber fallecido. Estos causahabientes suceden en la condición de interesados en el procedimiento, cuyo interés consistirá en obtener el reintegro de los gastos que hayan venido asumiendo el beneficiario o los herederos, y que de haberse aprobado el PIA no habrían soportado.

Si bien la Sala admite que la prestación es personalísima y que, efectivamente, su destinataria era la fallecida, la realidad es que existía una propuesta de ingreso en una residencia y que la hija tuvo que hacerse cargo del pago de una residencia privada. Tiene por tanto la hija derecho, bajo criterio del Supremo, a que el PIA sea aprobado a fin de poder determinar si cabe reclamar los gastos de residencia que se hubieran evitado de haberse aprobado el PIA, con efectos retroactivos; ex disposición final 1.ª.3 de la Ley 39/2006 (seis meses desde que se hubiera presentado la solicitud sin obtención de respuesta).

Finalmente, la Sala no entra a valorar la cuestión de la inactividad de la Administración apreciada en instancia, si bien determina que el artículo 84.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha sido indebidamente aplicado, de modo que no cabe apreciar la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Antes al contrario, cabe entender que «(...) de la conclusión del Programa Individual de Actuación dependía saber el alcance del daño causado a los causahabientes a efectos del artículo 31.2 de la LJCA al haber estado asumiendo el coste de la residencia».

Fallo del Supremo: el derecho a la conclusión del procedimiento es transmisible a los herederos

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación, estableciendo que el derecho de un dependiente es transmisible a los herederos en caso de fallecimiento antes de la aprobación del PIA, debido a la dilación administrativa. Se confirma que los herederos tienen derecho a que se concluya el procedimiento y a reclamar los gastos soportados que habrían sido cubiertos por la prestación.