Actividad de comprobación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Laboral
  • Fecha última revisión: 25/05/2020

Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en el ejercicio de sus funciones, están autorizados a desplegar toda una serie de actuaciones tendentes a la comprobación de los hechos que presuntamente son constitutivos de infracción, por acción u omisión, en el plano del orden social (art. 13 Ley 23/2015, de 21 de julio).

1.3. Actuación inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en el ejercicio de sus funciones, están autorizados a desplegar toda una serie de actuaciones tendentes a la comprobación de los hechos que presuntamente son constitutivos de infracción, por acción u omisión, en el plano del orden social (art. 13 Ley 23/2015, de 21 de julio).

La actuación inspectora se caracteriza por:

  1. La plena autonomía técnica y funcional y su independencia frente a cualquier influencia exterior indebida.
  2. Su especialización funcional, compatible con los principios de unidad de función y de acto.
  3. La posibilidad de adoptar, en cualquier momento del desarrollo de sus actuaciones, las medidas cautelares que estimen oportunas y sean proporcionadas al fin que se persiga.
  4. No causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los sujetos responsables o que implique violación de derechos.
  5. Considerar confidencial el origen de cualquier queja sobre el incumplimiento de las disposiciones legales y venir obligados a guardar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo cuando se refiera a la investigación o persecución de delitos públicos.
  6. El deber de respetar las incompatibilidades y los motivos de abstención y recusación de los funcionarios públicos al servicio de las Administraciones públicas.
  7. Requerir el auxilio y la colaboración de las Administraciones públicas y de cuantas personas ejerzan funciones públicas (con especial mención a la colaboración de las entidades gestoras y colaboradoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, y al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo); Administración tributaria.

En cualquier caso, la actuación investigadora de la inspección actuante podrá desarrollarse mediante:

  • a) Visita a los centros o lugares de trabajo, sin necesidad de previo aviso (art 13 Ley 23/2015, de 21 de julio).
  • b) Mediante requerimiento de comparecencia ante el funcionario actuante de quien resulte obligado, aportando la documentación que se señale en cada caso, para efectuar las aclaraciones pertinentes.
  • c) En virtud de expediente administrativo cuando el contenido de su actuación permita iniciar y finalizar aquélla. Las visitas de inspección podrán realizarse por uno o varios funcionarios y podrán extenderse durante el tiempo necesario.

De igual modo, la actuación de comprobación puede dar lugar a:

  1.  Dar conocimiento al Ministerio Fiscal. Si apreciase la posible comisión de un delito público, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por el cauce orgánico que reglamentariamente se determine, remitirá al Ministerio Fiscal relación circunstanciada de los hechos que haya conocido y de los sujetos que pudieren resultar afectados.
  2. Iniciar un procedimiento de oficio ante la jurisdicción social mediante propuesta del inspector actuante al Jefe de la Inspección Provincial o al Jefe de la respectiva Unidad especializada, de conformidad con las previsiones contenidas en los arts. 146-149 Ley de Jurisdicción Social. El inicio del procedimiento jurisdiccional supondrá la suspensión del procedimiento sancionador que se reanudará una vez comunicada la sentencia firme pronunciándose sobre el fondo del asunto.

La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se extiende a las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, a las comunidades de bienes u otras entidades sin personalidad jurídica, en cuanto sujetos obligados o responsables que sean del cumplimiento de las normas del orden social. (art. 19 Ley 23/2015, de 21 de julio)

Su actuación se ejerce en:

  • Empresas, centros de trabajo y otros lugares en que se ejecute la prestación laboral. (1)
  • Vehículos y medios de transporte en general, en los que se preste trabajo (se incluyen los trenes, aviones y aeronaves civiles, instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra para el servicio de aquéllos, además de buques de pabellón español de la marina mercante y buques de pabellón español de pesca, que se hallen en puertos del territorio español o en aguas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias para el servicio de estos que se hallen en tierra y en territorio español.)
  • Puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala y destino, en lo relativo a los viajes de emigración e inmigración interior, sin perjuicio de lo establecido en la letra a)  de este apartado como centros de trabajo.
  • Entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
  • Entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas Administraciones Públicas en materia de protección y promoción social.
  • Sociedades cooperativas en relación a su constitución y funcionamiento y al cumplimiento de las normas del orden social en relación a sus socios trabajadores o socios de trabajo, y a las sociedades laborales en cuanto a su calificación como tales, sin perjuicio de lo que establezca la legislación aplicable a la materia.

1.3.1 Modalidades de la actuación inspectora

La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se desarrollará mediante visita a los centros o lugares de trabajo, sin necesidad de aviso previo; mediante requerimiento de comparecencia ante el funcionario actuante de quien resulte obligado, aportando la documentación que se señale en cada caso, o para efectuar las aclaraciones pertinentes; o en virtud de expediente administrativo, cuando el contenido de su actuación permita iniciar y finalizar aquélla. Las actuaciones inspectoras podrán realizarse por uno o varios funcionarios y podrán extenderse durante el tiempo necesario.

Comprobación de datos o antecedentes que obren en las Administraciones públicas

A tal fin, la Inspección podrá acceder a tales datos y antecedentes, proceder a cruces informáticos y solicitar antecedentes o información que permita comprobar el cumplimiento de la normativa aplicable. Si de su examen se dedujeran indicios de incumplimiento, podrá procederse en la forma dispuesta en los apartados anteriores al objeto de completar la comprobación. Podrán valorarse también los datos o antecedentes que le suministren otras Administraciones públicas de la Unión Europea.

Cuando iniciada la visita de inspección no fuese posible su prosecución y finalización por no aportar el sujeto a inspección los antecedentes o documentos solicitados, la actuación proseguirá en virtud de requerimiento para su aportación en la forma indicada en el apartado anterior.

Las comprobaciones efectuadas en una actuación inspectora tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas.

1.3.1.1 Actividades previas

Se entiende por actividad inspectora previa al procedimiento sancionador en el Orden Social, el conjunto de actuaciones realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social destinadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas.

1.3.1.1.1 Duración máxima de las actuaciones de comprobación de la Inspección de Trabajo.

Desde un punto de vista normativo el art. 8, Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, establece que las actuaciones comprobatorias de los Inspectores y Subinspectores no se dilatarán por espacio de más de nueve meses y, en su caso, permitiéndose una interrupción que no puede exceder de cinco meses.

Sobre este plazo de nueve meses se establecen una serie de excepciones que permiten ampliar el citado plazo por otro periodo que no excederá de otros nueve (hasta un total de 18 meses), como son:

  1. Cuando las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad. Se entiende que se produce atendiendo al volumen de operaciones del sujeto obligado, por la dispersión geográfica de sus actividades, y en aquellos otros supuestos que indique una norma reglamentaria.
  2. Cuando en el transcurso de las mismas se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen.
  3. Cuando la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional.

Si la dilación es imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo no se tendrían en cuenta los señalados máximos temporales.

La normativa reguladora no especifica de ninguna manera los términos “la dilación es imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo”. Por lo que de cara a una inspección esto puede resultar positivo para el inspeccionado (podrá alegar lo que considera oportuno en su defensa en caso de imputación de dilación por su parte) o negativo (la ITSS podrá alegarlo sin atenerse a una justificación reglada de supuestos).

1.3.1.1.2 Inicio de la actuación comprobatoria

En base al art. 17 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, debemos entender iniciada una actuación inspectora – a efectos del cómputo del plazo de nueve o dieciocho meses citado- de la siguiente forma:

Actuación de la ITSS

Cómputo del inicio del plazo

Visita a centro o lugar de trabajo sin incidencias

Fecha de la primera visita efectuada según diligencia.

Visita a centro o lugar de trabajo en caso de que no fuese posible concluir la comprobación por

falta de aportación de los antecedentes necesarios

ausencia o negativa a declarar de persona afectada por las comprobaciones

 

El funcionario actuante podrá requerir en la forma dispuesta (párrafo b), apdo 1, art. 15 Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero)

Fecha de la efectiva comparecencia del sujeto obligado requerido con aportación de la totalidad de la documentación requerida.

Requerimiento de comparecencia

Fecha de la efectiva comparecencia del sujeto obligado requerido con aportación de la totalidad de la documentación requerid.

Diligencias de los funcionarios

El apdo. 6, art. 21 Ley 23/2015, de 21 de julio, dispone que los funcionarios actuantes extenderán diligencia por escrito de cada actuación que realicen con ocasión de las visitas a los centros de trabajo o de las comprobaciones efectuadas mediante comparecencia del sujeto inspeccionado en dependencias públicas.

La Ley 23/2015, de 21 de julio, ha eliminado la obligación de que las empresas tengan, en cada centro de trabajo, un libro de visitas a disposición de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su lugar, serán los funcionarios actuantes los que extenderán diligencia por escrito de cada actuación que realicen con ocasión de las visitas a los centros de trabajo o de las comprobaciones efectuadas mediante comparecencia del sujeto inspeccionado en dependencias públicas.

Mediante la Orden ESS/1452/2016, de 10 de junio, por la que se regula el modelo de diligencia de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se han determinado los hechos y actos que deben incorporarse a las diligencias, su formato y su remisión a los sujetos inspeccionados, teniendo en cuenta que, en lo posible, se utilizarán medios electrónicos y que no se impondrán obligaciones a los interesados para adquirir o diligenciar cualquier clase de libros o formularios para la realización de dichas diligencias.

1.3.1.1.3 Prórroga de la actuación comprobatoria

Para poder considerar la existencia justificada de una prórroga por 9 meses más a los ya fijados legalmente para estas actuaciones será necesario:

  • a) Que las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad. Se entiende que se produce atendiendo al volumen de operaciones de la persona o de la entidad, por la dispersión geográfica de sus actividades, y en aquellos otros supuestos que indique una norma reglamentaria. (art. 21.4 a) Ley 23/2015, de 21 de julio)
  • b) Que en el transcurso de las mismas se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen (art. 21.4 b), Ley 23/2015, de 21 de julio)
  • c) Que la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional (art. 21.4 c) Ley 23/2015, de 21 de julio).

1.3.1.1.4 Interrupción de la actuación comprobatoria

Como ya se ha citado, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma (art. 21, Ley 23/2015, de 21 de julio y 8.2,  Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo). STS, Sala de lo Contencioso, Sec. 4, Rec 3558/2011, 06-11-2012.

1.3.1.1.5 Actuaciones inspectoras anteriores

La Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, establece que las comprobaciones efectuadas en una actuación inspectora tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas.

Cualquiera que sea el origen de la actuación inspectora -conforme al artículo 20.3 Ley 23/2015, de 21 de julio-, el cómputo de los plazos establecidos a los efectos de este tipo de actuaciones se iniciará a partir de la fecha de la primera visita efectuada o, en caso de requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado, desde la fecha efectiva de la comparecencia, siempre que haya aportado la totalidad de la documentación requerida con trascendencia en la actuación inspectora.

No se considerará incluido en ningún caso en el cómputo de los plazos, el tiempo transcurrido durante el aplazamiento concedido al sujeto obligado en los supuestos de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector.

1.3.1.1.6 Cómputos del plazo ante requerimientos de subsanación

Para el cómputo de los plazos analizados, en ningún caso se considerará incluido el tiempo transcurrido durante el plazo concedido al sujeto obligado en los supuestos de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector (art. 8. 2 c) Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y párrafo 6º, art. 21.4 Ley 23/2015, de 21 de julio).

1.3.1.1.7 Superación del plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social

Todo lo anterior determinará el cumplimiento del plazo máximo para resolver en los expedientes sancionadores por infracciones de orden social de seis meses (art. 20, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo), produciéndose, en caso de superación, la caducidad y archivo del expediente.

La superación del plazo máximo de paralización previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 ha de tener por fuerza las siguientes consecuencias:
  • a) La Administración debe declarar la caducidad de las actuaciones previas de comprobación que está tramitando.
  • b) Y debe proceder también a acordar el archivo de las mismas.
  • c) Sin perjuicio de lo anterior, si no ha prescrito la infracción presuntamente cometida, puede incoar unas " nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos", como expresamente permite el párrafo 2.º del art. 8.2 RD 928/1998. Pero estas actuaciones de comprobación, sólo serán "nuevas", como exige el referido precepto, si se trata de otras distintas -incluso formalmente- a las previamente incoadas, que por tanto han de estar necesariamente archivadas por caducidad. STSJ Cataluña Nº 615/2013, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 547/2012 de 12 de Septiembre de 2013

1.3.1.2 Iniciación de las actuaciones inspectoras

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social actuará de oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, conforme a criterios de eficacia y oportunidad, todo ello en los términos que reglamentariamente se determinen. (Apdo. 3 art. 20 Ley 23/2015, de 21 de julio y letra d) art. 148 LJS).

Es pública la acción de denuncia del incumplimiento de la legislación de orden social.

El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora.

En el caso de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador, el denunciante podrá tener, en su caso, la condición de interesado, en los términos y con los requisitos establecidos en art. 4 Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Las denuncias anónimas y las que tengan defectos o insuficiencias de identificación que no hayan sido subsanadas en el plazo establecido para ello no se tramitarán

1.3.1.3 Duración de las actuaciones inspectoras 

Las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo o sea debida a dificultades en la cooperación administrativa internacional (art. 21 Ley 23/2015, de 21 de julio).

No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos establecidos reglamentariamente, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

  • Cuando las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad. (2)
  • Cuando en el transcurso de las mismas se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen.
  • Cuando la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional.

Además, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma.

Cómputo de los plazos

Se iniciará a partir de la fecha de la primera visita efectuada o, en caso de requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado, desde la fecha efectiva de la comparecencia, siempre que haya aportado la totalidad de la documentación requerida con trascendencia en la actuación inspectora. (3)

 

(1) Aun cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones Públicas o por entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera de ellas, con sujeción, en este último caso, a lo previsto en la normativa que regula dicha actuación en las Administraciones Públicas. 

(2) Se entiende que se produce atendiendo al volumen de operaciones de la persona o de la entidad, por la dispersión geográfica de sus actividades, y en aquellos otros supuestos que indique una norma reglamentaria.

(3) No se considerará incluido en ningún caso en el cómputo de los plazos, el tiempo transcurrido durante el aplazamiento concedido al sujeto obligado en los supuestos de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector.

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Cuotas de cotización
Negativa a declarar
Expediente sancionador
Libro de visitas
Funciones inspectoras
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Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 132 Fecha de Publicación: 03/06/1998 Fecha de entrada en vigor: 03/06/1998 Órgano Emisor: Ministerio De Trabajo Y Asuntos Sociales

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