El acto administrativo

Concepto de acto administrativo

El Diccionario del Español Jurídico de la RAE y el CGPJ define el acto administrativo como la «decisión atribuible a una administración pública ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta, o de cualquier otra clase, cuando ha sido adoptada en ejercicio de una potestad administrativa».

No deben confundirse los actos administrativos con las disposiciones generales o los reglamentos. Cabe destacar al respecto que los actos administrativos se caracterizan por:

• Agotarse en su propio cumplimiento, al margen de sus efectos que pueden prolongarse en el tiempo.
• Pueden someterse a recurso administrativo.
• Deben ser notificados y, en algunos casos, publicados.
• Admiten forma oral y escrita.

No obstante, hay ciertos actos administrativos que pueden tener forma de disposición general pero simplemente se trata de actos que, por mandato legal de una norma con rango de ley, deben asumir para su producción la condición de una disposición general. Un ejemplo podría ser la enajenación de bienes patrimoniales por orden ministerial o los nombramientos de altos cargos por real decreto. 

Por lo que refiere a los reglamentos, se aprecian importantes diferencias de estos frente a los actos administrativos. Así, el acto administrativo se dirige a un destinatario en concreto, mientras que el reglamento utiliza un lenguaje impersonal y abstracto. Por otra parte, el reglamento integra el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo es simple aplicación de ese ordenamiento, de manera que no puede contradecir al reglamento y, como ya hemos dicho en líneas anteriores, el acto administrativo se agota al aplicarse, contrario a lo que ocurre con el reglamento, que subsiste tras su aplicación, como norma conformadora del ordenamiento jurídico. 

Regulación de los actos administrativos

El régimen jurídico de los actos administrativos se regula en el título III de la LPAC, siendo su estructura la siguiente:

Pues bien, el artículo 34 de la LPAC, relativo a la producción y contenido del acto administrativo, viene a establecer: 

«1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos».

La falta de competencia para resolver por el órgano administrativo conlleva la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, conforme al artículo 47, apartado 1 b) de la LPAC. Pero también podemos estar ante actos anulables, como se establece en el artículo 48 de la misma norma, cuando:

• El acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
• El acto adolezca de defectos de forma indispensables para alcanzar su fin o cree indefensión a los interesados.
• Se produzcan actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido y la norma que regula sus plazos ordene la anulabilidad para esos casos.

Sobre los requisitos formales y sustantivos, la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 730/2018, de 26 de febrero, ECLI:ES:AN:2020:1059:

«Es un principio consagrado en nuestro ordenamiento, el de que los actos administrativos están sujetos a unos requisitos formales, pues han de producirse por el órgano competente y, además, según el procedimiento establecido, así como sustantivos, ya que su contenido ha de ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos (artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas). La verificación de esa adecuación del contenido de los actos administrativos a los parámetros señalados se realiza mediante la motivación, que la Ley 39/2015 impone obligatoriamente para determinadas clases (artículo 35).

La finalidad perseguida es que el administrado tenga conocimiento de los criterios adoptados por la Administración en la resolución de lo solicitado y la posibilidad de impugnarlos, en caso de desacuerdo, en vía judicial».

Validez y eficacia de los actos administrativos

Los actos administrativos gozarán de validez y surtirán efectos, al amparo de la LPAC y en base a lo siguiente:

No obstante, validez y eficacia son conceptos distintos que conviene deslindar:

a) Validez. La validez se refiere a los elementos intrínsecos del acto, cuya carencia o inobservancia provocan vicios que lo invalidan. Cuando se trata de actos independientes —como sucede, por ejemplo, con la resolución y su notificación— los defectos de unos no afecten a la validez de los otros: los defectos del acto comunicado no afectan a la validez de la notificación y los defectos de la notificación no afectan a la validez del acto notificado. Así, por ejemplo, si la resolución notificada carece de antecedentes o fundamentos, ello podrá dar lugar a la nulidad de tal resolución, pero en nada afectará a la validez del acto de notificación. La STS de 19 de octubre de 1989, ECLI:ES:TS:1989:14220, distingue claramente los planos de la validez y eficacia de los actos administrativos:

«[…] Preciso es tener en cuenta que los posibles defectos de la notificación de un acto no afectan a la validez de este, sino a su eficacia. Por otro lado, necesario es tener presente que si bien el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958] exige que la notificación contenga el texto íntegro del acto, la concurrencia o no en el acto de los antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos, no es una cuestión que pueda ser examinada al analizar la validez de la notificación de aquel; la omisión de dichos antecedentes y fundamentos, puede afectar a la validez del acto, pero al cuestionarse la corrección de la notificación de aquel, esta será válida si contiene el texto íntegro del acto aunque este acto adolezca del defecto de no contener antecedentes de hecho ni fundamentos jurídicos».

Y, si lo defectuoso es el acto de notificación, ello no afecta a la validez del acto comunicado. Los defectos de una notificación solo pueden viciar al propio acto de notificación, pero carecen de valor para anular los actos notificados. Aquellos defectos no constituyen un vicio sustancial que afecte a la validez de la resolución notificada puesto que no se produjeron en su gestación, sino a posteriori, es decir, con posterioridad a la resolución, en la diligencia de notificación. Tal y como señala la STS del 30 de septiembre de 1981, ECLI:ES:TS:1981:1967:

«Es de recalcar […] no ser válido vincular los defectos el acto de notificación al acto notificado, la falta o defectos de la notificación solo puede viciar al propio acto de notificación pero carece de valor para anular el acuerdo adoptado, puesto que los defectos de la notificación no se producen en la gestación conducente a la formación del acuerdo, sino en el posterior acto traslativo de este, por otra parte el acto administrativo que no se notifica o se notifica defectuosamente no pierde su validez sino que solo demora su eficacia o aplaza el comienzo de sus efectos como está previsto en artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958]».

A TENER EN CUENTA. Para una mejor comprensión, se recomienda la lectura de la STS, n.º 1681/2023, 13 de diciembre, ECLI:ES:TS:2023:5422, en la que el Tribunal Supremo resuelve estableciendo que, la falta de notificación es un vicio de nulidad de pleno derecho en los actos administrativos.

«(...) el procedimiento de revisión de oficio constituye un nuevo procedimiento que no es continuación del tramitado para la concesión de la nacionalidad, sino que tiene sustantividad propia, hasta el punto de que aquel procedimiento lo fue a instancias del interesado, en tanto que este segundo de revisión de oficio lo es de oficio por la Administración. Esa circunstancia es relevante porque el sistema de notificaciones es bien diferente. Así, para los procedimientos de oficio, el artículo 41 establece que, cuando no exista la obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos, las notificaciones se realizarán en el domicilio del interesado, a cuyos efectos el párrafo cuarto del precepto autoriza al órgano encargado de la tramitación a recabar dicho domicilio de la Bases de Datos del Instituto Nacional de Estadística o del Padrón Municipal. En el caso de autos, como ya antes se dijo, constaba ya desde el inicio del procedimiento cual era el domicilio del interesado, por figurar en la misma resolución administrativa que servía de fundamento al inicio del procedimiento de revisión de oficio. Y no obstante lo anterior, nunca se intentó realizar las notificaciones en la referida dirección».

b) Eficacia. La eficacia es una cuestión relativa a los requisitos extrínsecos que debe reunir el acto administrativo para que su contenido pueda llevarse a cabo. Aunque la regla general es que los actos administrativos desplegarán sus efectos desde el mismo momento en que se dicten (principio de ejecutividad, de los arts. 38 y 39.1 de la LPAC), cuando afecten a derechos e intereses de los administrados su eficacia queda demorada hasta el momento en que se notifiquen o publiquen (arts. 39.2 y 40.1 de la LPAC). Esta última exigencia alcanza prácticamente a la totalidad de los actos no estrictamente organizativos, esto es, a cuantos tienen relevancia externa a la Administración, de tal manera que el principio general de ejecutividad se convierte en una excepción: los actos administrativos con eficacia ad extra —sanciones, licencias, subvenciones, etc.— son efectivos desde que se notifican o desde que son publicados, no desde que ser dictan.

Desde esta perspectiva, los vicios de la notificación sí afectan a la eficacia del acto notificado, a la posibilidad de ejecutarlo. Dice la STS de 11 de diciembre de 1992, ECLI:ES:TS:1992:19049, que la notificación «tiene una doble finalidad; por una parte, es requisito indispensable para que el acto notificado sea eficaz; y, por otra parte, la fecha de la notificación es dato objetivo o presupuesto a los efectos de la interposición de los recursos procedentes».

La notificación no es, por tanto, una condición de validez del acto administrativo —y menos aún de su existencia—, sino de eficacia frente al interesado, en cuanto determina el inicio de los efectos del acto y el cómputo de los plazos para la interposición de los recursos, administrativos o jurisdiccionales. Como bien dice la STS, rec. 2241/1993,  de 21 de abril de 1999, ECLI:ES:TS:1999:2672, «un acto puede ser válido, pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de esta no significa la invalidez del acto, sino la imposibilidad de ejecutarlo, lo que es distinto».