El acto administrativo

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 26/02/2021

El acto administrativo es la "decisión atribuible a una administración pública ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta, o de cualquier otra clase, cuando ha sido adoptada en ejercicio de una potestad administrativa" (Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ). 

Lecturas recomendadas:

Cano Campos, Tomás:

—  «El laberinto de la invalidez: algunas pistas para no perderse», en InDret, Revista para el Análisis del Derecho, octubre, 2017.

—  «Consideraciones generales sobre la invalidez en Derecho Administrativo», en Documentación Administrativa: Nueva Época, INAP, n.º 5, 2018, págs. 7 a 26.

Chaves García, José Ramón:

— «Falta de motivación administrativa: ¿Crimen con castigo?», en el blog delaJusticia.com, 13 de marzo de 2013.

—  «No vale todo para matar los actos nulos de pleno derecho», en el blog delaJusticia.com, 28 de enero de 2014.

— «La nulidad expansiva tras la Ley 39/2015 de Procedimiento (PACA)», en el blog delaJusticia.com, 2 de diciembre de 2015.

— «Lo imposible en Derecho administrativo», en el blog delaJusticia.com, 20 de marzo de 2017.

— «La calificación de invalidez importa y mucho», en el blog delaJusticia.com, 21 de abril de 2017.

— «Actos nulos y anulables, ¿galgos o podencos?», en el blog delaJusticia.com, 23 de mayo de 2018.

—  «Los escurridizos límites para la revisión de oficio de actos nulos», en el blog delaJusticia.com, 17 de julio de 2018.

—  «Las notificaciones administrativas: utilísima síntesis jurisprudencial», en el blog delaJusticia.com, 6 de mayo de 2019.

—  «El tiempo transcurrido como antídoto frente a la nulidad radical», en el blog delaJusticia.com, 24 de julio de 2019.

—  «El Tribunal Constitucional no baja la guardia frente a las notificaciones defectuosas», en el blog delaJusticia.com, 6 de noviembre de 2019.

— «Actos nulos y actos anulables: defectos distintos pero iguales efectos», en el blog delaJusticia.com, 15 de julio de 2020.

De Diego Díez, L. Alfredo:

—  «Información sobre los recursos procedentes en el procedimiento administrativo: omisiones y defectos», en Revista del Poder Judicial, núm. 86, 2007, págs. 167 a 215.

—  Garantías en la práctica de las notificaciones administrativas, Bosch, Barcelona, 2008.

— «El retorno a la vía administrativa por la desviada indicación de los recursos procedentes ¿hace “trampas” la Administración?», en La Toga, Colegio de Abogados de Sevilla, enero-febrero de 2008, núm. 167, Dossier.

—  «Presupuestos y requisitos de la notificación edictal», en Actualidad Administrativa, n.º 20, noviembre 2010, págs. 2443 a 2457.

— Notificaciones administrativas por edictos: patologías y deficiencias, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011.

 Gallardo Castillo, María Jesús:

— «Los vicios de procedimiento y el principio de conservación del acto: doctrina jurisprudencial», en Revista de Administración Pública, núm. 171, septiembre-diciembre de 2006, págs. 217-247

 Garzón, Adrián:

— «Nulidad y anulabilidad del acto administrativo: sobre su invalidez», en el blog contenicoso-administrativo.es, sin fecha.

Gómez Fernández, Diego:

— «El artículo 41.7 de la Ley 39/15 y la notificación administrativa en papel y electrónica: STS 12.02.2020», en el blog Es de Justicia, 17 de febrero de 2020.

Trayter, Joan Manuel:

—  «Las causas de nulidad de pleno derecho, los actos administrativos», en Administración pública y procedimiento administrativo, obra colectiva, coordinador Joaquín Tornos Mas, Bosch, Barcelona, 1994.

Concepto de acto administrativo

El Diccionario del Español Jurídico de la RAE y el CGPJ define el acto administrativo como la «decisión atribuible a una administración pública ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta, o de cualquier otra clase, cuando ha sido adoptada en ejercicio de una potestad administrativa».

No deben confundirse los actos administrativos con las disposiciones generales o los reglamentos. Cabe destacar al respecto que los actos administrativos se caracterizan por:

  • Agotarse en su propio cumplimiento, al margen de sus efectos que pueden prolongarse en el tiempo.
  • Pueden someterse a recurso administrativo.
  • Deben ser notificados y, en algunos casos, publicados.
  • Admiten forma oral y escrita.

No obstante, hay ciertos actos administrativos que pueden tener forma de disposición general, pero simplemente se trata de actos que, por mandato legal de una norma con rango de ley, deben asumir para su producción la condición de una disposición general. Un ejemplo podría ser la enajenación de bienes patrimoniales por orden ministerial o los nombramientos de altos cargos por Real Decreto. 

Por lo que refiere a los reglamentos, se aprecian importantes diferencias de estos frente a los actos administrativos. Así, el acto administrativo se dirige a un destinatario en concreto, mientras que el Reglamento utiliza un lenguaje impersonal y abstracto. Por otra parte, el reglamento integra el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo es simple aplicación de ese ordenamiento, de manera que no puede contradecir al reglamento y, como ya hemos dicho en líneas anteriores, el acto administrativo se agota al aplicarse, contrario a lo que ocurre con el reglamento, que subsiste tras su aplicación, como norma conformadora del ordenamiento jurídico. 

Regulación de los actos administrativos

El régimen jurídico de los actos administrativos se regula en el título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, siendo su estructura la siguiente:

TÍTULO III 

''De los actos administrativos''

CAPÍTULO I 

''Requisitos de los actos administrativos''

CAPÍTULO II

''Eficacia de los actos''

CAPÍTULO III

''Nulidad y anulabilidad''

Art. 34. Producción y contenido.Art. 37. Inderogabilidad singular.Art. 47.Nulidad de pleno derecho.
Art. 38. Ejecutividad.
Art. 39. Efectos.Art. 48. Anulabilidad.
Art. 40. Notificación.
Art. 35. Motivación.Art. 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones.Art. 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.
Art. 42. Práctica de las notificaciones en papel.
Art. 43. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos.Art. 50. Conversión de actos viciados.
Art. 36. Forma. Art. 44. Notificación infructuosa.Art. 51. Conservación de actos y trámites.
Art. 45. Publicación.
Art. 46. Indicación de notificaciones y publicaciones.Art. 52. Convalidación.

Pues bien, el artículo 34 de la LPAC, relativo a la producción y contenido del acto administrativo, viene a establecer: 

«1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos».

La falta de competencia para resolver por el órgano administrativo conlleva la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, conforme al artículo 47, apartado 1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Pero también podemos estar ante actos anulables, como se establece en el artículo 48 de la misma norma, cuando:

  • El acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
  • El acto adolezca de defectos de forma indispensables para alcanzar su fin o cree indefensión a los interesados.
  • Se produzcan actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido y la norma que regula sus plazos ordene la anulabilidad para esos casos.

Sobre los requisitos formales y sustantivos, la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 730/2018 de 26 de febrero, ECLI:ES:AN:2020:1059 :

«Es un principio consagrado en nuestro ordenamiento, el de que los actos administrativos están sujetos a unos requisitos formales, pues han de producirse por el órgano competente y, además, según el procedimiento establecido, así como sustantivos, ya que su contenido ha de ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos ( artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). La verificación de esa adecuación del contenido de los actos administrativos a los parámetros señalados se realiza mediante la motivación, que la Ley 39/2015 impone obligatoriamente para determinadas clases (artículo 35).

La finalidad perseguida es que el administrado tenga conocimiento de los criterios adoptados por la Administración en la resolución de lo solicitado y la posibilidad de impugnarlos, en caso de desacuerdo, en vía judicial».

Validez y eficacia de los actos administrativos

Los actos administrativos gozarán de validez y surtirán efectos, al amparo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y en base a lo siguiente:

ACTO ADMINISTRATIVO
VALIDEZEFICACIA
Son válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten (salvo que en ellos se establezca otra cosa).

Se trata de los efectos jurídicos del acto administrativo respecto de terceros.

Puede estar supeditada a:

  • Su notificación.
  • Su publicación.
  • Otras condiciones que en los actos se disponga.
Se presumen siempre válido hasta que no se demuestre su invalidez.

Requisitos para la validez:

  • Acto emitido por órgano competente.
  • Objeto lícito.
  • Demás requisitos que exige el ordenamiento.
 

Retroactiva cuando:

  • Se dicten en sustitución de actos anulados.
  • Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que el supuesto de hecho existiera en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

El incumplimiento de los requisitos:

  • Nulo.
  • Anulable.

No obstante, validez y eficacia son conceptos distintos que conviene deslindar:

a) Validez. La validez se refiere a los elementos intrínsecos del acto, cuya carencia o inobservancia provocan vicios que lo invalidan. Cuando se trata de actos independientes como sucede, por ejemplo, con la resolución y su notificación los defectos de unos no afecten a la validez de los otros: los defectos del acto comunicado no afectan a la validez de la notificación y los defectos de la notificación no afectan a la validez del acto notificado. Así, por ejemplo, si la resolución notificada carece de antecedentes o fundamentos, ello podrá dar lugar a la nulidad de tal resolución, pero en nada afectará a la validez del acto de notificación. La STS (Sala 3.ª, sección 1.ª) de 19 de octubre de 1989, ECLI:ES:TS:1989:14220 distingue claramente los planos de la validez y eficacia de los actos administrativos:

«[…] Preciso es tener en cuenta que los posibles defectos de la notificación de un acto no afectan a la validez de éste, sino a su eficacia. Por otro lado, necesario es tener presente que si bien el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958] exige que la notificación contenga el texto íntegro del acto, la concurrencia o no en el acto de los antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos, no es una cuestión que pueda ser examinada al analizar la validez de la notificación de aquél; la omisión de dichos antecedentes y fundamentos, puede afectar a la validez del acto, pero al cuestionarse la corrección de la notificación de aquél, ésta será válida si contiene el texto íntegro del acto aunque este acto adolezca del defecto de no contener antecedentes de hecho ni fundamentos jurídicos».

Y, si lo defectuoso es el acto de notificación, ello no afecta a la validez del acto comunicado. Los defectos de una notificación sólo pueden viciar al propio acto de notificación, pero carecen de valor para anular los actos notificados. Aquellos defectos no constituyen un vicio sustancial que afecte a la validez de la resolución notificada puesto que no se produjeron en su gestación, sino a posteriori, es decir, con posterioridad a la resolución, en la diligencia de notificación. Tal y como señala la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) del 30 de septiembre de 1981, ECLI:ES:TS:1981:1967:

«Es de recalcar […] no ser válido vincular los defectos el acto de notificación al acto notificado, la falta o defectos de la notificación sólo puede viciar al propio acto de notificación pero carece de valor para anular el acuerdo adoptado, puesto que los defectos de la notificación no se producen en la gestación conducente a la formación del acuerdo, sino en el posterior acto traslativo de éste, por otra parte el acto administrativo que no se notifica o se notifica defectuosamente no pierde su validez sino que sólo demora su eficacia o aplaza el comienzo de sus efectos como está previsto en artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958]».

b) Eficacia. La eficacia es una cuestión relativa a los requisitos extrínsecos que debe reunir el acto administrativo para que su contenido pueda llevarse a cabo. Aunque la regla general es que los actos administrativos desplegarán sus efectos desde el mismo momento en que se dicten (principio de ejecutividad, de los arts. 38 y 39.1 de la LPAC), cuando afecten a derechos e intereses de los administrados su eficacia queda demorada hasta el momento en que se notifiquen o publiquen (arts. 39.2 y 40.1 de la LPAC). Esta última exigencia alcanza prácticamente a la totalidad de los actos no estrictamente organizativos, esto es, a cuantos tienen relevancia externa a la Administración, de tal manera que el principio general de ejecutividad se convierte en una excepción: los actos administrativos con eficacia ad extra –sanciones, licencias, subvenciones, etc. son efectivos desde que se notifican o desde que son publicados, no desde que ser dictan.

Desde esta perspectiva, los vicios de la notificación sí afectan a la eficacia del acto notificado, a la posibilidad de ejecutarlo. Dice la STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 11 de diciembre de 1992, ECLI:ES:TS:1992:19049, que la notificación «tiene una doble finalidad; por una parte, es requisito indispensable para que el acto notificado sea eficaz; y, por otra parte, la fecha de la notificación es dato objetivo o presupuesto a los efectos de la interposición de los recursos procedentes».

La notificación no es, por tanto, una condición de validez del acto administrativo –y menos aún de su existencia, sino de eficacia frente al interesado, en cuanto determina el inicio de los efectos del acto y el cómputo de los plazos para la interposición de los recursos, administrativos o jurisdiccionales. Como bien dice la STS (Sala 3.ª, Sección 5.ª) de 21 de abril de 1999, Rec. 2241/1993, ECLI:ES:TS:1999:2672, «un acto puede ser válido, pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no significa la invalidez del acto, sino la imposibilidad de ejecutarlo, lo que es distinto».

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Actos nulos
Potestades administrativas
Actos anulables
Eficacia de los actos administrativos
Falta de motivación
Revisión de oficio
Contenido del acto administrativo
Colegio de abogados
Anulabilidad de actos administrativos
Notificación de los actos administrativos
Nulidad de pleno derecho
Enajenación de bienes
Bienes patrimoniales
Alta dirección
Mandato
Altos cargos
Requisitos de los actos administrativos
Tramitación telemática
Notificación infructuosa del acto administrativo
Conservación de actos
Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos
Falta de competencia
Actuación administrativa
Indefensión
Retroactividad
Interés legitimo
Omisión
Validez de los actos administrativos
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