La acumulación de pretensiones en el orden contencioso-administrativo

La «acumulación» de procedimientos en la jurisdicción contencioso-administrativa

Los artículos 34-39 de la LJCA constituyen el capítulo III «Acumulación» del título III de la ley. 

Ya el artículo 71 de la LEC regula esta figura de la «acumulación de acciones» de la siguiente manera: 

Artículo 71. Efecto principal de la acumulación. Acumulación objetiva de acciones. Acumulación eventual

«1. La acumulación de acciones admitida producirá el efecto de discutirse todas en un mismo procedimiento y resolverse en una sola sentencia.

2. El actor podrá acumular en la demanda cuantas acciones le competan contra el demandado, aunque provengan de diferentes títulos, siempre que aquéllas no sean incompatibles entre sí».

En este sentido, el artículo 34 de la LJCA determina que «serán acumulables en un proceso aquellas pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación». Lo mismo ocurrirá en el caso de que las pretensiones se refieran a «actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos alguna conexión directa». 

Por lo tanto, la acumulación se entiende como la tramitación de diversas pretensiones en un mismo procedimiento cuando estas guarden una relación entre ellas. El objetivo de tramitarlas conjuntamente es lograr una mayor economía procesal y cumplir así con el principio de eficacia que ha de imperar en la actuación de las Administraciones públicas, tal y como indica el artículo 103 de la CE: «la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».  

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Auto del Tribunal Supremo, rec. 426/2015, de 21 de enero de 2016, ECLI:ES:TS:2016:336A

«La acumulación es una institución procesal basadas en razones notorias de economía y de justicia. Cuando varias pretensiones se pueden examinar y ser resueltas en un único proceso y se pueden resolver en una sola sentencia (artículo 74 de la LEC) se produce tanto un ahorro de tiempo y dinero como la posibilidad de alcanzar un mejor resultado, al disminuir el riesgo de que se pronuncien resoluciones contradictorias».

El actor en su demanda podrá incorporar a esta todas las pretensiones que considere, siempre y cuando reúnan los requisitos señalados en el artículo 34 de la LJCA. En el caso en el que el letrado de la Administración de Justicia considere que no procede la acumulación, informará al tribunal, siendo este quien ordene a la parte demandante que interponga los recursos que correspondan por separado en un plazo de 30 días. En el caso de no interponerlos, el juez tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado (art. 35 de la LJCA).  

Por tanto, la acumulación de las pretensiones es un instrumento con el que cuenta el demandante. Sin embargo, no resulta obligatorio para el órgano jurisdiccional atender esa petición, ya que este asume la potestad para decidir si procede o no dicha acumulación. 

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Auto del Tribunal Supremo, rec. 5064/2016, de 27 de septiembre de 2017, ECLI:ES:TS:2017:8652A

«(...) debe recordarse que la acumulación no es preceptiva, sino que es facultad del Tribunal, previa audiencia de las partes. Esta Sala y Sección no suele acordar tal acumulación, pues a pesar de que la ratio de la acumulación es, sin duda, la economía procesal, la experiencia indica que, en la práctica, la acumulación origina una tramitación más compleja y lenta. Por ello y atendiendo precisamente a la indicada ratio legis de la economía procesal, la Sala tiene en cuenta en estos casos la existencia de los diversos recursos que podrían ser acumulados y tras su tramitación coordinada los delibera conjuntamente o, en todo caso, teniendo en cuenta la existencia de todos ellos para asegurar la ausencia de resoluciones contradictorias». 

CUESTIÓN

¿La denegación de la acumulación de las pretensiones supone un impedimento al acceso a la justicia?

Tal y como indica la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 8/2014, de 27 de enero, ECLI:ECLI:ES:TC:2014:8, el hecho de que el órgano competente no proceda a la acumulación de las pretensiones no impide un correcto acceso al derecho a la tutela judicial efectiva. 

«La negativa judicial a la acumulación de acciones no implica en esa tipología de casos una traba definitiva o cierre irreversible en el acceso a la justicia, sino solo la denegación del ejercicio acumulado de las acciones de los litigantes, que pueden ser no obstante canalizadas en recursos presentados por separado, según dispuso en esta ocasión la providencia de 19 de junio de 2012. De ello cabe concluir, como quedó apuntado en un supuesto de acumulación procesal en la STC 63/1999, de 26 de abril, que no habrá lesión de esa vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva cuando se den las circunstancias referidas, por ser posible el ejercicio de la acción que corresponda. Expresando la idea en otras palabras, si existen mecanismos procesales alternativos para sustanciar las pretensiones formuladas, más aún si son señalados por el propio órgano judicial, como aquí acontece, el derecho de acceso a la jurisdicción podrá desplegarse con plena efectividad».

1. Especialidades

El artículo 36 de la LJCA abre la puerta a diversas situaciones que pueden darse en el curso de un procedimiento contencioso.

En primer lugar, puede ocurrir que, previa sentencia del recurso objeto de trámite, se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto, disposición o actuación que guardare relación con aquel (la relación debe cumplir lo establecido en el artículo 34 de la LJCA). La petición de ampliación del recurso junto con aquel acto administrativo, disposición o actuación cuyo conocimiento se adquirió con posterioridad, deberá realizarse dentro del plazo que señala el artículo 46 de la LJCA.

Ello conllevará la suspensión del procedimiento, por lo que el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a las partes para que estas presenten alegaciones, en su caso, en el plazo común de cinco días. 

Si el órgano jurisdiccional accediere a la ampliación, continuará la suspensión de la tramitación del proceso hasta que no se alcance el mismo estado que tuviere el procedimiento inicial.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Auto del Tribunal Supremo, rec. 456/2018, de 12 de febrero de 2019, ECLI:ES:TS:2019:1432A

«Reclámese el expediente administrativo correspondiente al acto objeto de ampliación y, una vez que el proceso alcance el mismo estado respecto de todos los actos que integran su objeto, acuérdese el alzamiento de la suspensión del procedimiento».

En segundo lugar, si se presenta un recurso contencioso-administrativo contra un acto presunto de la Administración y, durante la tramitación de este, se dicta una resolución expresa respecto de la pretensión inicial, será aplicable lo dispuesto en el apartado 1.º del artículo 34 de la LJCA, es decir, serán acumulables, por lo que, en este caso, el recurrente podrá:

• Desistir del recurso interpuesto, dando lugar a la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado. Si se desiste del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución expresa será de dos meses desde el día siguiente al de la notificación (art. 36.4 de la LJCA). 
• Solicitar la ampliación del recuso a la resolución expresa.

Conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía; es decir, cuando la resolución expresa es desestimatoria al igual que lo fue presuntamente el silencio contra el que se recurrió inicialmente. Así se explica y desarrolla en la doctrina expuesta por la STS de 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, ECLI:ES:TS:2015:2643:

«La interpretación correcta del artículo 36.1LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de esta solo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de este que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado».

De lo anterior cabe extraer las siguientes conclusiones (véase Rafael Rossi Izquierdo, «Resolución expresa extemporánea y ampliación del recurso contencioso», 26 de julio de 2016):

1. Solo la satisfacción íntegra de las pretensiones del recurrente, mediante la resolución expresa tardía íntegramente estimatoria, pone necesariamente fin al procedimiento. Poco quedaría para discutir, salvo tal vez la petición de imposición de costas a la Administración, lo que puede articularse igualmente a través de la petición de archivo por satisfacción extraprocesal.

2. La desestimación total o parcial, no implica necesariamente la necesidad de ampliar el recurso al nuevo acto administrativo expreso. Cuestión distinta es que en base a un criterio de «oportunidad» nos suponga una ventaja dicha ampliación pudiendo ponderar cuestiones como:

a. ¿Trae la nueva resolución expresa extemporánea nuevos fundamentos que es preciso combatir más allá de algún breve alegato en el acto de la vista? Hay que recordar que el plazo para formalizar demanda (caso de un PA) sigue siendo de dos meses desde la notificación del acto, y puede ocurrir que la vista se haya fijado para dentro de 6 o 12 meses, con lo que es plausible que en el acto del juicio se nos rechace la articulación de una nueva demanda por extemporánea, y aunque el procedimiento siga frente al silencio presunto originario, puede ser que nos dejemos en el tintero el desarrollo de algún argumento que tenga fuerza y sentido a la vista del nuevo acto.

b. Otro elemento importante es el factor tiempo, y lo decisivo que sea para el cliente acelerar lo máximo posible la finalización del contencioso. No es extraño que esa resolución extemporánea se notifique poco tiempo antes de la celebración de la vista. El problema de la ampliación del recurso en estos casos puede venir dado porque se paralice el mismo a expensas de la remisión de un nuevo expediente y la suspensión del juicio que quedará pendiente de nuevo señalamiento.

2. Acumulación de oficio, tramitación preferente y extensión de los efectos

El apartado 1.º del artículo 37 de la LJCA determina que, a raíz de la interposición de varios recursos contencioso-administrativos basados en actos, disposiciones o actuaciones que reúnan las circunstancias señaladas en el artículo 34, el órgano jurisdiccional podrá acordar de oficio o a instancia de alguna de las partes, en cualquier momento procesal, la acumulación de estos, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días. 

Asimismo, indica el apartado 2.º del artículo 37 de la LJCA que, cuando ante un juez o tribunal estén pendientes una pluralidad de recursos con idéntico objeto, el órgano jurisdiccional, en el caso de que estos no se hubiesen acumulado, deberá tramitar uno o varios con carácter preferente, lo que es conocido como «tramitación preferente». Se llevará a cabo previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros.

Por último, el apartado 3.º del artículo 37 de la LJCA establece la posibilidad de que, una vez emitida sentencia firme en los recursos tramitados preferentemente, el letrado de la Administración de Justicia remitirá el testimonio de la sentencia a los recursos suspendidos y la notificará a los afectados por la suspensión para que, en el plazo de cinco días, puedan:

a) Interesar la extensión de sus efectos en los términos previstos en el artículo 111 de la LJCA.

Artículo 111

«Cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el artículo 37.2, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hubiere tramitado con carácter preferente, el Secretario judicial requerirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito suspendido, o bien manifiesten si desisten del recurso.

Si se solicitase la extensión de los efectos de aquella sentencia, el Juez o Tribunal la acordará, salvo que concurra la circunstancia prevista en el artículo 110.5.b) o alguna de las causas de inadmisibilidad del recurso contempladas en el artículo 69 de esta Ley».

b) Continuar el procedimiento.

c) Desistir del recurso.

3. Comunicación al juez o tribunal de la remisión del expediente administrativo

La Administración o el letrado de la Administración de Justicia (cuando se tramiten en la oficina judicial), pondrán en conocimiento del juez o tribunal en el momento en el que le remitan el expediente administrativo o el proceso en curso, aquellos recursos contencioso-administrativos en los que puedan concurrir los supuestos de acumulación que hemos analizado en los artículos anteriores.

A TENER EN CUENTA. Contra las resoluciones sobre acumulación, ampliación y tramitación preferente, solo se dará recurso de reposición, tal y como indica el artículo 39 de la LJCA. Aunque la ley haga referencia al recurso de súplica, la disposición adicional 8.ª indica que debemos entender como recurso de reposición todas aquellas menciones que se hagan al recurso de súplica.