Ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo

Los artículos 1-5 del capítulo I título I de la LJCA regulan el ámbito de aplicación de la ley.

Artículo 1

«Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

La LJCA nos ofrece, como se hace constar en su exposición de motivos, los mecanismos para «controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración», sometiendo al control de la jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al derecho administrativo.

JURISPRUDENCIA

• Colegios profesionales: Administración corporativa. Entes de naturaleza mixta. No están exentos de prestar garantía o caución para la adopción de medidas cautelares a su instancia.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 3.ª). Sentencia de 26 de abril de 2018, rec. 2453/2017 (ECLI:ES:TS:2018:1720).

«[…] respecto a tales corporaciones sectoriales, bajo una forma pública de personificación, concebida como un cauce asociativo necesario, se hacen valer intereses privados de sus miembros. Sin embargo, no como tales intereses individuales de cada uno de ellos, sino como intereses colectivos del conjunto del colectivo o profesión que todos ellos forman, en cuya representación frente al Estado hay también una no despreciable cuota de interés público.

En los colegios profesionales se trata de hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente. El fin de una corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, rasgo propio de este tipo de personas jurídicas y estos intereses son claramente intereses privados.

Como ha dicho esta Sala, por todas, sentencia de 28 de febrero de 2011 —recurso de casación núm. 2054/2008—, se trata de entes cuya naturaleza es mixta con componentes de claro perfil público, pero con una base de intereses privados. De ahí que la Administración corporativa a la que pertenecen los colegios profesionales pueda calificarse de fronteriza entre los entes públicos y los entes privados. Su función principal no es pública, sino que tiene por fin esencial la gestión de aquellos intereses privativos de sus miembros que derivan del ejercicio de la profesión común. Son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden finalidades de interés público.

[…] En definitiva, no resulta automáticamente extensible a los colegios profesionales oficiales encuadrados en la llamada “Administración corporativa” la doctrina jurisprudencial específicamente sentada sobre la inexigibilidad de prestación de fianza o aval por las Administraciones públicas en caso de adopción por el órgano judicial de medidas cautelares promovidas por aquellas, de suspensión de sanciones administrativas pecuniarias. Y debe estarse a las circunstancias concretas y particulares de cada caso para decidir la necesidad de aval u otro tipo de garantía para evitar o paliar los posibles perjuicios que se puedan derivar de la medida cautelar, con ponderación de los perjuicios que pudieran irrogarse a los intereses generales, en particular la posible pérdida de los ingresos públicos en litigio».

• Universidades públicas: el régimen jurídico aplicable es el propio de las Administraciones públicas. No les es exigible prestar garantía o caución para responder de los daños y perjuicios derivados de medidas cautelares adoptadas a su instancia.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 3.ª). Sentencia de 10 de julio de 2019, rec. 3373/2018 (ECLI:ES:TS:2019:2487).

« […] el régimen jurídico aplicable a las universidades públicas, en los más diversos ámbitos y aspectos, es el propio de las Administraciones públicas.

Por ello, si bien la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no las caracterizan formalmente como Administración pública, es indudable que la actuación de las universidades públicas está en su conjunto sujeta al régimen jurídico público del que aquí hemos ofrecido sólo algunos ejemplos.

Así las cosas, aunque la exención o exoneración de la obligación de prestar fianzas o cauciones prevista en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, precisamente por su carácter de norma singular o excepcional, no debe ser objeto de una interpretación extensiva, esta sala considera que las universidades públicas siguen estando comprendidas en la exoneración o dispensa que allí se contempla.

No apreciamos razones para entender que las leyes 39/2015 y 40/2015 hayan pretendido modificar ese estado de cosas pues nada permite pensar que con la redacción y ordenación sistemática de los distintos apartados del artículo 2 de las citadas leyes 39/2015 y 40/2015 el legislador haya querido excluir a las universidades públicas de la exención contenida en el artículo 12 de la Ley 52/1997.

Por último, la anterior conclusión no entra contradicción con lo expuesto en nuestra sentencia 693/2018, de 26 de abril de 2018 (recurso de casación 2453/2017), en la que esta Sala declaró que la exención prevista en el artículo 12 de la Ley 52/1997 no ampara a la entidad allí recurrente, Colegio Oficial de Arquitectos de Sevilla.

En esa sentencia de 26 de abril de 2018 [FJ quinto.J)] señalábamos que “en los colegios profesionales se trata de hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente. El fin de una corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, rasgo propio de este tipo de personas jurídicas y estos intereses son claramente intereses privados”. Y también en relación con los colegios profesionales decíamos a continuación —citando una anterior sentencia de 28 de febrero de 2011 (casación 2054/2008)— que “[...] se trata de entes cuya naturaleza es mixta con componentes de claro perfil público, pero con una base de intereses privados. De ahí que la Administración corporativa a la que pertenecen los colegios profesionales pueda calificarse de fronteriza entre los entes públicos y los entes privados. Su función principal no es pública, sino que tiene por fin esencial la gestión de aquellos intereses privativos de sus miembros que derivan del ejercicio de la profesión común. Son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden finalidades de interés público”. Pues bien, las notas son distintas en el caso de las universidades públicas que ahora nos ocupa. Ya hemos visto que su creación tiene por objeto la prestación de un servicio público consistente en la realización de todas las funciones que se enumeran en el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 6/2001; que están sujetas a un régimen jurídico que netamente debe calificarse como jurídico-público; y, en fin, que tal caracterización está presente en todos los ámbitos de su actuación a los que antes nos hemos referido (contratación pública, titularidad de bienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, personal docente y no docente compuesto por funcionarios, exacción de tasas...). Y todo ello es lo que nos lleva a concluir que las universidades públicas siguen estando comprendidas en la exoneración o dispensa que se contempla en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre».

Artículo 2

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley».

Los derechos fundamentales a los que se refiere el primer apartado son los establecidos en los artículos 14 a 29 de la CE, así como el derecho relativo a la objeción de conciencia del artículo 30.2 CE. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 53.2 de la CE, que regula el procedimiento sumario y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Los apartados b) y d), hacen referencia a lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y también se aplicarán a las subvenciones concedidas con arreglo a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En lo relativo a la responsabilidad patrimonial, hay que acudir a los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

JURISPRUDENCIA

• Entidad local. Anulación de declaraciones de naturaleza política al margen del interés municipal y de sus competencias. Declaración de independencia del Ayuntamiento de Caldes de Montbui (Barcelona).

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 4.ª). Sentencia de 26 de junio de 2019, rec. 5075/2017 (ECLI:ES:TS:2019:2088).

«[…] El artículo 106.1 de la CE, reiterado en el artículo 8.1 de la LOPJ, establece el principio de impugnabilidad universal de las disposiciones y resoluciones administrativas, connatural a nuestro Estado de derecho. Todos los poderes públicos están sometidos a la ley (artículo 9.1 y 9.3 de la CE) y, por ello, lo está la propia Administración Pública, entendida ésta en un sentido lato (artículo 103.1 de la CE). Por eso el artículo 1.1 de la LJCA cuando determina el ámbito de este orden de jurisdicción lo hace en relación con toda la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, incluyéndose en dicho ámbito, como no podía ser de otro modo, las entidades que integran la Administración local [artículo 1.2 c) LJCA].

El artículo 2 a) de la LJCA, en correlación con la redacción actual del artículo 29.3 de la Ley 5 Ley 50/1997, de noviembre, del Gobierno, operada por la disposición final 3.ª de la Ley 40/2015, llega aún más allá cuando dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello respecto de los actos, la inactividad o las vías de hecho del Gobierno, lo que hay que extender a los actos de gobierno de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Esos actos, inactividad o vías de hecho del Gobierno, o de los citados Consejos de Gobierno son los que tradicionalmente se han denominado actos políticos. No están sometidos necesariamente al Derecho administrativo, pero, sin embargo, la LJCA no niega el control judicial sobre ellos que, por otra parte, ya había sido declarado y ejercido con intensidad por nuestra jurisprudencia, en todos los supuestos en los que ese control es judicialmente asequible [por todas, sentencias de 28 de junio de 1994 (rec. 7105/1992), 4 de abril de 1997 (recs. 602/1996, 634/1996 y 726/1996 o, más recientemente, 20 de noviembre de 2013 (rec. 13/2013)].

Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno —o de los Consejos de Gobierno— es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada “dirección política” del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado “judicialmente asequibles”.

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos —del Gobierno o de los Consejos de Gobierno— lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada.

[…] Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo».

Por otro lado, el artículo 3 recoge las materias que quedarán excluidas del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Artículo 3.

«No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

b) El recurso contencioso-disciplinario militar.

c) Los conflictos de jurisdicción entre los juzgados y tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las normas forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica».

En relación a las normas forales, el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial establece que quedan excluidos del conocimiento del orden contencioso-administrativo «los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las normas forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica».

JURISPRUDENCIA

• La disposición adicional quinta de la LOTC fue añadida por la LO 1/2010, que también modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial y la ley reguladora de esta jurisdicción contenciosa. Conforme explica el Tribunal Supremo, esas modificaciones han creado tres procesos constitucionales.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 2.ª). Sentencia de 14 de febrero de 2017, rec. 3288/2015 (ECLI:ES:TS:2017:492).

«Con estas modificaciones, la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, ha creado tres procesos constitucionales. Los dos primeros, el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad o cuestión prejudicial, vienen recogidos en el apartado 1 de la nueva disposición adicional quinta de la LOTC y tienen por objeto las normas forales fiscales de los Territorios Históricos del País Vasco. El tercero, los conflictos en defensa de la autonomía foral, se regula en el apartado 3 de la misma disposición adicional quinta, tiene por objeto las normas del Estado con rango de ley que puedan afectar a la referida autonomía de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco “constitucional y estatutariamente garantizada”.

La innovación que ha supuesto la LO 1/2010 tiene un amplio recorrido histórico, que se ha manifestado en cuantas reformas ha experimentado la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional con el propósito de dar un tratamiento procesal especial a las normas forales fiscales del País Vasco, y que se pretende fundamentar en su naturaleza y posición que ostentan en el ordenamiento jurídico, habida cuenta de que se aprueban por órganos parlamentarios representativos mediante un procedimiento similar al legislativo, desplazando, en cuanto aquí importa, en materia tributaria a las leyes de las Cortes Generales (del Estado) y del Parlamento Vasco y satisfaciendo el principio de reserva de ley.

Hasta la Ley Orgánica 1/2010, estos intentos no fructificaron, prevaleciendo el criterio de que ni a las Juntas Generales se les podía atribuir la condición de Asambleas Legislativas ni, en consecuencia, las normas forales fiscales podían tener el carácter de disposiciones normativas con fuerza de ley.

Ha de destacarse que la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 1/2010 no ha incorporado las normas forales fiscales vascas al elenco de disposiciones susceptibles del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto éstas han de ser, por imperativo constitucional [arts. 161.1.a) y 163 CE], “leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley” o “norma[s] con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo” y hasta la fecha, tanto por la doctrina científica como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional, a las normas forales se les ha reconocido siempre naturaleza reglamentaria, e, incluso, la exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2010 mantiene el mismo criterio.

Ante esta realidad, si tales normas, expresamente, tenían reconocida su condición de disposiciones reglamentarias, mal podía pasar a engrosar el catálogo de disposiciones con rango o fuerza de ley a que se refieren los artículos 27.2 y 35.1 y 2 de la Ley Orgánica del Tribunal.

Por ello, en realidad, al menos formalmente, la Ley Orgánica 1/2010 ha optado por crear dos nuevos procesos constitucionales o, lo que es lo mismo, un nuevo recurso de inconstitucionalidad y una nueva cuestión de inconstitucionalidad residenciados, separadamente del recurso y la cuestión hasta la fecha existentes, en la competencia del Tribunal Constitucional.

El propósito, pues, de la reforma, no ha sido equiparar las normas forales fiscales aquí consideradas a las leyes fiscales del Estado, sino solo el régimen procesal impugnatorio, y todo ello con la finalidad —según se infiere de su tramitación parlamentaria— de dotarlas de seguridad jurídica mediante la reducción de los legitimados para impugnarlas, a diferencia de la amplitud que conllevaba su fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa.

De acuerdo con lo establecido en la disposición adicional quinta de la LOTC, las disposiciones que pueden ser objeto de los procesos constitucionales acabados de mencionar son “... las normas forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco”».

• Diferencia entre jurisdicción y competencia.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 7.ª). Sentencia de 14 de junio de 2014, rec. 2038/2013 (ECLI:ES:TS:2014:2508).

«[...] no hay que confundir la jurisdicción con la competencia. Suele calificarse a la jurisdicción como el género mientras la competencia es considerada la especie. Así la competencia supone la aptitud del juez como titular de un órgano jurisdiccional para conocer de un caso determinado en razón de las potestades atribuidas por las normas legales para conocer de concretos asuntos.

Por su parte la jurisdicción es la potestad que otorga el Estado a un órgano jurisdiccional para administrar justicia. En tal sentido resulta clara la regulación que hace la LOPJ. Por un lado, los artículos 38 a 41 se refieren a los conflictos de jurisdicción que se resuelven conforme a lo establecido en la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales; los artículos 42 a 50 a los conflictos de competencia entre juzgados y tribunales de distinto orden jurisdiccional, y finalmente, los artículos 51 y 52 a las cuestiones de competencia entre juzgados y tribunales del mismo orden jurisdiccional».

• Consejo Oficial de Protésicos Dentales. Pago de las cuotas colegiales, competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Tribunal Supremo (sala 3.ª, Sección 4.ª). Sentencia de 8 de marzo de 2021, rec. 6381/2019 (ECLI:ES:TS:2021:897).

«Lo cierto es que la jurisdicción competente, tanto para conocer de la impugnación del acuerdo que decide reclamar las aportaciones o cuotas al colegio profesional, como la impugnación de la propia reclamación económica formulada, es la jurisdicción contencioso-administrativa, pues no tendría sentido atribuir el conocimiento de la legalidad de la decisión colegial a esta jurisdicción y, sin embargo, la impugnación de la ejecución del acto reclamando lo debido, a la jurisdicción civil, además de las eventuales contradicciones que pudieran surgir».

• Jurisdicción competente para conocer de la legalidad del reglamento de un municipio, regulatorio del reconocimiento y abono del complemento de productividad del personal laboral.

Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (contencioso). Sentencia de 20 de mayo de 2021, rec. 77/2021 (ECLI:ES:TSJCANT:2021:496).

«Objeto del recurso lo fue el llamado Reglamento para el reconocimiento y abono del complemento de productividad personal laboral del Ayuntamiento de Noja. […]

En este caso, si bien es cierto que el objeto del reglamento impugnado es el complemento de productividad de empleados laborales, no lo es menos que no se trata de un convenio colectivo, sino que nos encontramos ante una disposición del ayuntamiento que regula estas condiciones y, más allá de los antecedentes que expone el acto de aprobación, se ignora las razones por las cuales se va a impugnar esta actuación.

Por esta razón [ni] siquiera resultaría aplicable la doctrina de los actos separables que recoge el auto del Tribunal Supremo de 12-02-2020, n.º 3/2020, rec. 13/2019, pues se desconocen las razones por las cuales es objeto de impugnación esta actuación del ayuntamiento.

En esta tesitura, formalmente la actuación impugnada procede de la Administración y, por tanto, la jurisdicción que ha de conocer es la contencioso-administrativa. Todo ello sin perjuicio del contenido del recurso y de la competencia objetiva que pueda plantearse de futuro».

• Catastro Inmobiliario. Cuestiones civiles que no guardan relación con la actuación del Catastro Inmobiliario que no es el órgano competente para dirimir la disputa sobre propiedad existente entre el Ayuntamiento de Badajoz y la sociedad actora.

Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (contencioso). Sentencia de 20 de mayo de 2021, rec. 343/2020 (ECLI:ES:TSJEXT:2021:591).

«La discusión de la parte demandante no versa realmente sobre las competencias y actuación del Catastro Inmobiliario sino sobre una cuestión de propiedad que la parte demandante pretende solventar a través del Catastro. Tanto el acuerdo que desestima la alteración catastral como la resolución del TEAR de Extremadura exponen de manera motivada que estamos ante una cuestión civil de propiedad, sin que el Catastro sea el órgano administrativo competente para resolver la titularidad de la finca doblemente inmatriculada en el Registro de la Propiedad a nombre del Ayuntamiento de Badajoz y que es la misma que considera de su propiedad la sociedad demandante.

A ello se suma que el objeto de la reclamación no es únicamente una cuestión sobre la preferencia y protección del Registro de la Propiedad, sino que lo discutido por la parte actora es la compraventa realizada en el año 1944. El ayuntamiento ha remitido un acuerdo del Pleno de fecha 25-4-1944 en el que el Ayuntamiento adquiere el solar de la casa destruida de la CALLE000 propiedad de don Bienvenido, constando el bien inmueble en el inventario municipal. Si la finca fue vendida por el entonces propietario al Ayuntamiento de Badajoz, difícilmente pudo ser transmitida a la sociedad recurrente por los herederos de don Bienvenido.

La fundamentación jurídica de la demanda se centra en la teoría del título y el modo para la adquisición del derecho de propiedad y en la preferencia y protección registral, pero, como decimos, se trata de cuestiones que no pueden ser resueltas por el Catastro, sino que la parte actora deberá acudir a los juzgados y tribunales civiles a fin de ejercitar una acción declarativa de dominio que reconozca que la finca que se atribuye no fue vendida en el año 1944 por don Bienvenido al Ayuntamiento de Badajoz, que dicha finca fue adquirida mortis causa por los herederos de don Bienvenido y que, por ello, pudo ser transmitida a la sociedad demandante.

Por todo ello, podemos concluir que se trata de cuestiones civiles que no guardan relación con la actuación del Catastro Inmobiliario que no es el órgano competente para dirimir la disputa sobre propiedad existente entre el Ayuntamiento de Badajoz y la sociedad actora, lo que nos conduce a la desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo».

El conocimiento de los asuntos por la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a cuestiones prejudiciales e incidentales pertenecientes a otros órdenes jurisdiccionales. Así lo establece el artículo 4 de la LJCA:

«1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente».

JURISPRUDENCIA

• Prejudicialidad penal. Requisitos.

Audiencia Nacional (contencioso, Sección 5.ª). Sentencia de 10 de febrero de 2021, rec. 98/2020 (ECLI:ES:AN:2021:495).

«[…] la regla general en esta materia es que al orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender el curso del proceso y esperar a que los órganos competentes emitan su resolución sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta resolución del objeto procesal principal, con las excepciones que marca el precepto.

Debe completarse, por su carácter supletorio en el proceso contencioso-administrativo, con los términos en que se expresa el artículo 40 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyo apartado 2 exige para la pretendida suspensión la concurrencia de dos requisitos:

1.º La acreditación de la existencia de la causa penal en la que se están investigando hechos que fundamenten las pretensiones en el procedimiento cuya suspensión se pretende; y,

2.º Que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede pueda tener influencia decisiva en la resolución sobre el asunto».

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 2.ª). Sentencia de 24 de enero de 2013, rec. 3547/2012 (ECLI:ES:TS:2013:199).

«Respecto a la prejudicialidad penal que se alega, es correcta la afirmación de la sentencia recurrida de que la regla general es que al orden jurisdiccional contencioso-administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal (art. 4 de la LJCA). En estos casos, habrá lugar a la suspensión del curso de las actuaciones mientras la cuestión prejudicial no sea resuelta por los órganos competentes. Pero solo habrá lugar a esta suspensión o paralización de actuaciones administrativas cuando las actuaciones penales tengan tal entidad y relieve que sin su previo conocimiento y decisión en el ámbito del proceso penal resulte imposible decidir sobre lo planteado en el recurso contencioso-administrativo. Hace falta, pues, que la resolución de la cuestión penal sea imprescindible para la debida decisión del recurso contencioso-administrativo y que la cuestión penal que se dilucida ante el órgano competente condicione directamente la resolución del procedimiento administrativo o contencioso-administrativo cuya suspensión se pretende. Es preciso que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede pueda tener influencia decisiva en la resolución del asunto perteneciente al orden administrativo cuya suspensión se pretende.

La subordinación de los actos de la Administración sancionadora a la autoridad judicial comporta la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos. Pero la interdicción de la duplicidad de actuaciones penales y administrativas, en evitación de un enjuiciamiento y calificación distinta, solo tiene sentido cuando se trate de unos mismos hechos o cuando, aunque se refieran a los mismos hechos, no se trate de proteger bienes jurídicos distintos».

• Prejudicialidad penal. Vinculación a los hechos probados en sentencia penal firme.

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 2.ª). Sentencia de 16 de julio de 2021, rec. 2190/2020 (ECLI:ES:TS:2021:3078).

«[…] el artículo 10 de la LOPJ citado se limita a establecer una regla general sobre prejudicialidad en los diversos órdenes jurisdiccionales, y una regla especial relativa a la prejudicialidad penal, en el apartado 2, que contiene un efecto procesal inmediato, como es la suspensión del proceso, sin indicar explícitamente más allá de ello, esto es, los efectos sustantivos anudados a dicha suspensión y, más en esencia, al resultado del proceso penal.

Sin embargo, esa suspensión implica y lleva consigo dos ideas nucleares: de un lado, la preferencia del orden penal sobre los demás y, en particular, sobre el contencioso-administrativo, porque la suspensión atribuye esa preferencia en la sustanciación del proceso penal, a cuya finalización los demás procesos han de esperar, porque dependen de lo que en tal proceso resulte; de esa prioridad adjetiva resulta, según consagrada jurisprudencia, la vinculación a los hechos declarados probados en la sentencia penal, que no pueden ser desconocidos en las demás clases de procesos, pues ello, en una primera aproximación, significaría que unos mismos hechos existen o no existen —otra cosa distinta es su interpretación o valoración jurídica, no afectada en principio por la vinculación expresada— en función del orden jurisdiccional en que hayan quedado establecidos.

En este caso, la dogmática comúnmente aceptada arranca de la idea de que los hechos declarados probados en la sentencia penal vinculan a los tribunales de otros órdenes jurisdiccionales, como el nuestro, pero no los hechos declarados no probados ?o no declarados probados, esto es, sobre los que ha quedado tras el proceso penal una incertidumbre?, ni tampoco, como es obvio, las opiniones o inferencias jurídicas de esos hechos».

En relación con la extensión del conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 5 de la LJCA añade lo siguiente:

«1. La jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable.

2. Los órganos de este orden jurisdiccional apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y resolverán sobre la misma, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

3. En todo caso, esta declaración será fundada y se efectuará indicando siempre el concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o esta fuese defectuosa».

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, Sección 5.ª). Sentencia n.º 320/2019, de 12 de marzo, rec. 4343/2016 (ECLI:ES:TS:2019:850).

«El principio general relativo a que la jurisdicción es improrrogable, es decir, que los órganos judiciales pueden apreciar de oficio su falta de jurisdicción, como señala el artículo 9.6 de la LOPJ, tiene una excepción en las cuestiones prejudiciales en general, con exclusión de las cuestiones penales. Así es, a tales efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional puede conocer de los asuntos que no le estén atribuidos privativamente (artículo 10.1 de la citada LOPJ).

Fruto de esa misma excepción al principio de improrrogabilidad de la jurisdicción surge el artículo 4.1 de nuestra ley jurisdiccional al extender la jurisdicción contencioso-administrativa al conocimiento de “las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo”. Ni que decir tiene que dicha cuestión prejudicial no produce efectos fuera del proceso en el que se dicta y “no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente” (artículo 4.2 de la LJCA).

Se amortigua, de este modo, el rigor de la disección de competencias entre los diferentes órdenes jurisdiccionales que obligaría a la suspensión de los procesos para el planteamiento de cuestiones prejudiciales o incidentales».