Clases de recursos administrativos

¿Cuáles son los distintos recursos administrativos?

1. Recurso de alzada

¿Cuál es el objeto de este recurso? Las resoluciones y actos a los que se refiere el ya mencionado artículo 112.1 de la LPACAP, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

A TENER EN CUENTA. A efectos de determinar cuál es el órgano superior jerárquico, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos (art. 121.1 de la LPACAP).

CUESTIÓN

¿Qué sucederá si el recurso de alzada se interpusiese ante el órgano que dictó el acto impugnado?

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que hubiera dictado el acto impugnado, este deberá remitirlo al competente en el plazo de 10 días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

Además, el titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo anterior (art. 121.2 de la LPACAP).

¿Cuál es el plazo de interposición del recurso de alzada? (Artículo 122 de la LPACAP)

2. Recurso potestativo de reposición

¿Cuál es el objeto y naturaleza de este recurso? Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. (Artículo 123 de la LPACAP). 

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

CUESTIONES

1. ¿Qué podemos entender por desestimación presunta del recurso de reposición?

Para contestar a esta cuestión, cabe traer a colación la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 69/2018, de 4 de abril, ECLI:ES:AN:2019:1487, que señala:

«En efecto, el artículo 123 de la LPACAP 39/2015, al igual que el anteriormente vigente art. 116 de la LRJ-PAC 30/1992, dispone que:

1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

Una vez transcurridos los plazos previstos para la interposición del recurso de reposición "únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio en su caso, de la procedencia del recurso de revisión" (artículo 124.1 de la LPACAP 39/2015/anterior art. 117.1 LRJ-PAC 30/1992).

El transcurso del plazo de un mes con el que cuenta la Administración para notificar y resolver el recurso de reposición (art. 124.2 de LPACAP 39/2015/anterior art. 117.2 Ley 30/1992), provoca la desestimación presunta del mismo y abre la vía al contenciosa sin que ello impida una resolución tardía de la Administración».

2. La resolución denegatoria de una legalización de una obra es un acto definitivo que pone fin al procedimiento administrativo de solicitud de licencia de legalización. ¿Cabrá recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución?

Sí, ya que dicha resolución resuelve todas las cuestiones suscitadas en el la misma, por lo que constituye una resolución recurrible en vía contencioso-administrativa al amparo del artículo 123 de la LPACAP (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 91/2019, de 15 de febrero, ECLI:ES:TSJGAL:2019:871).

¿Cuál es el plazo de interposición del recurso potestativo de reposición? (Artículo 124 de la LPACAP)

3. Recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión, recogiendo criterios establecidos en numerosas sentencias, es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos que se invoquen —solo los enumerados en la LPACAP—, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios. Por ello, no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos cualquier demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 949/2021 de 30 de junio, ECLI:ES:TS:2021:2737.

En este mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 759/2019, de 3 de junio, ECLI:ES:TS:2019:1741 con el tenor literal siguiente:

«En los numerosos pronunciamientos que sobre esta materia se han realizado por este Tribunal Supremo se ha dicho que el recurso de revisión es un remedio de carácter excepcional y extraordinario en cuanto constituye una verdadera desviación de las normas procesales generales al estar dirigido a rescindir sentencias firmes, en cuya permanencia habían podido confiar los ciudadanos y poner en cuestión la intangibilidad del instituto de la cosa juzgada y los efectos naturales de la misma, afectando a la seguridad jurídica de los litigantes, por lo que el recurso sólo será admisible, en su caso, cuando se den los presupuestos que la LJCA señala en orden a su interposición y formalización. Estamos ante una pretensión rescisoria, que, atendiendo a su especial naturaleza, debe ser objeto de una aplicación o interpretación rigurosa y restrictiva, al permitírsele, de modo excepcional, reabrir un proceso decidido por sentencia firme, ciñéndose, en cuanto a su fundamentación, a los casos o motivos habilitantes de su apertura, que la jurisprudencia ha manejado en el sentido de no admitir otros que aquellos taxativamente señalados en la Ley, amén de exigirse el escrupuloso cumplimiento de los requisitos establecidos, cuya inobservancia debe llevar aparejada su desestimación. De ese carácter excepcional de la revisión deriva una necesaria interpretación estricta de sus requisitos y también, desde luego, una atribución de la carga de la prueba de su concurrencia al demandante de la revisión».

¿Cuál es el objeto de este recurso? (Artículo 125 de la LPACAP)

Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

¿Cuál es el plazo de interposición del recurso extraordinario de revisión? (Art. 125.2 de la LPACAP)

A TENER EN CUENTA. Lo establecido en el artículo 125.1 de la LPACAP no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 del mismo texto legal ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan (art. 125.3 de la LPACAP).

Resolución del recurso extraordinario de revisión (artículo 126 de la LPACAP)

El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Singular referencia a la reclamación económico-administrativa

La reclamación económico-administrativa se configura, desde su origen, como una vía administrativa previa de revisión que es necesario agotar para que el obligado tributario pueda acudir ante los tribunales para hacer valer sus derechos y pretensiones frente a un acto tributario que considera lesivo para sus intereses.

Esta reclamación previa y preceptiva tiene como finalidad última reducir la litigiosidad y evitar la sobrecarga de los tribunales de justicia, si bien, en muchas ocasiones se ha demostrado ineficaz para alcanzar este objetivo, siendo fuente de dilaciones indebidas del procedimiento revisor. Por esta razón, con la reforma operada en la LGT en el año 2015, se introdujo el procedimiento abreviado en única instancia para asuntos de menor complejidad (artículo 245 de la LGT).

El apartado 4 del artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Es decir, a día de hoy, se regularán por lo dispuesto en los artículos 226-244 de la Ley General Tributaria.

¿Qué materias son susceptibles de reclamación económico-administrativa?

En primer lugar, hemos de delimitar qué materias abarca la reclamación en vía económico-administrativa (artículo 226 y D.A. 11.ª.1 de la LGT):

1. La aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos en ellos.

2. La imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración General del Estado y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma y las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

3. Cualquier otra que se establezca por precepto legal expreso.

Aunque esta delimitación puede parecer a priori un tanto obvia, a efectos prácticos no lo es tanto, y en la operativa habitual relativa a la impugnación de actos relacionados con los impuestos puede generarse dudas razonables acerca de la posibilidad de acudir a esta vía. Veamos un ejemplo extraído de la sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid, nº 344/2016 de 20 diciembre de 2017. ECLI: ES:TSJM:2017:13265:

«Un trabajador, inspector de policía, detecta en su nómina unas retenciones a cuenta indebidas en su IRPF, por lo que solicita a la Dirección General de la Policía la reintegración de esas cantidades, que desestima su petición. Frente a esta resolución de la Dirección General de la Policía el trabajador interpone reclamación económico-administrativa, contra la que se interpone recurso contencioso-administrativo por desestimación presunta de la REA, que es inadmitido pues según el tribunal "el actor utilizó un recurso claramente improcedente, esto es, la reclamación económico- administrativa ante el T.E.A.C., habida cuenta de que la Dirección General de la Policía no dictó un acto de los indicados en el artículo 227 en relación con el artículo 226, ambos de la LGT , pues se limitó a resolver una reclamación de cantidad en los términos en que le fue planteada, y si el recurrente consideró que las retenciones practicadas fueron incorrectas, el cauce adecuado hubiera sido la rectificación de su autoliquidación».

CUESTIÓN

¿Es susceptible de reclamación económico-administrativa una resolución de recurso de reposición interpuesto frente a un acuerdo de sanción impuesto por un órgano de la Agencia Tributaria por incumplimiento de la obligación estadística en el sistema INTRASTAT?

Para poder contestar a esta cuestión, debemos valorar si esta obligación estadística es enmarcable dentro de la materia objeto de REA. Veamos que entiende la normativa reguladora por esta obligación estadística:

«La Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, dispone, en su artículo 10, que los servicios estadísticos tienen la facultad de solicitar datos de las personas físicas y jurídicas, tanto nacionales como extranjeras, a condición de que sean residentes en España"; por su parte "El Reglamento (CE) n.º 638/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre estadísticas comunitarias de intercambios de bienes entre Estados miembros y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3330/91 del Consejo, establece, en su artículo 5.1, que "con vistas al suministro de información estadística sobre expediciones y llegadas de mercancías comunitarias que no sean objeto de un documento administrativo único con fines aduaneros o fiscales, se utilizará un sistema específico de recogida de datos, en lo sucesivo denominado Intrastat" y en el artículo 5.4, que "cada Estado miembro organizará las modalidades con arreglo a las cuales los responsables del suministro de la información entregarán los datos Intrastat"».

En base a lo anterior, el TEAC se manifestó negando la admisión a trámite de la reclamación al entender que: «el Sistema Intrastat es un mecanismo especifico de recogida de datos con fines estadísticos que no queda encuadrado en la materia "(...) aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos sobre ellos y la imposición de sanciones tributarias..."». (Resolución TEAC 5890/2016, de 22 de mayo de 2019).

¿Qué actos son susceptibles de reclamación económico-administrativa?

En el ámbito de la materia que puede ser objeto de REA, —artículo 227 de la Ley General Tributaria—, se concreta los actos que pueden ser objeto de reclamación económico-administrativa:

En todo caso, como señala el TEAC en su resolución n.º 228/2014/50, de 17 de noviembre de 2015: «Para determinar la cualidad de acto como de mero trámite, ha de analizarse el contenido del acuerdo que se impugna; con independencia de que en el acuerdo se diga que es en ejecución de fallo».

CUESTIÓN

¿Es susceptible de REA la contestación a un escrito formulado por el contribuyente en relación a una liquidación, cuando la contestación se limita a reiterar lo ya resuelto en el procedimiento?

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha n.º 217/2018, de 30 de julio, ECLI:ES:TSJCLM:2018:2129, nos servirá para ilustrar este supuesto:

Un contribuyente presenta un escrito en relación con una liquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. En contestación a este escrito, la Agencia Tributaria reitera «a la reclamante que la liquidación había pasado a la vía ejecutiva y se había dictado providencia de apremio». El contribuyente, no conforme con esta contestación interpone contra la misma una REA en la que expone además sus argumentos de fondo en contra la liquidación practicada, que es desestimada por el TEAR de Castilla La Mancha en base a que la REA se está interponiendo frente a un acto de trámite (la referida comunicación), que recordemos no es susceptible de reclamación, y no frente a la correspondiente liquidación, por mucho que se incorporen al escrito alegaciones al fondo de la liquidación. Se trata, por tanto, como indica la sentencia «de un acto que ni crea, ni modifica ni extingue ninguna situación jurídica previa del interesado, ni pone término a ningún procedimiento administrativo ni lo suspende ni hace imposible su continuación. Se trata de un acto reiteración de una previa comunicación realizada».

¿Quiénes estarán legitimados para interponer las reclamaciones económico-administrativas?

De acuerdo con el artículo 232.1 y la D.A. 11.ª. 3 de la LGT, estarán legitimados:

1. Los obligados tributarios y los sujetos infractores.

2. Cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria.

3. El Interventor General de la Administración del Estado o sus delegados, en las materias a que se extienda la función fiscalizadora que le confieran las disposiciones vigentes.

Si bien, no estarán legitimados para interponer reclamación económico-administrativa (art. 232.2 y D.A. 11.ª. 4 de la LGT):

1. Los funcionarios y empleados públicos salvo en los casos en que inmediata y directamente se vulnere un derecho que en particular les esté reconocido o resulten afectados sus intereses legítimos.

2. Los particulares cuando obren por delegación de la Administración o como agentes o mandatarios en ella.

3. Los denunciantes.

4. Los que asuman obligaciones en virtud de pacto o contrato.

5. Los organismos u órganos que hayan dictado el acto impugnado, así como cualquier otra entidad por el mero hecho de ser destinataria de los fondos gestionados mediante dicho acto.

¿Quién será competente para conocer de las reclamaciones económico-administrativas?

El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas corresponderá con exclusividad a los órganos económico-administrativos, que actuarán con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias.

En el ámbito de competencias del Estado, son órganos económico-administrativos (art. 228 de la LGT):

1. El Tribunal Económico-Administrativo Central.

2. Los tribunales económico-administrativos regionales.

3. Los tribunales económico-administrativos locales.

4. También tendrá la consideración de órgano económico-administrativo la Sala Especial para la Unificación de Doctrina.

La competencia de los tribunales económico-administrativos será irrenunciable e improrrogable y no podrá ser alterada por la voluntad de los interesados.

¿Qué plazo hay para interponer las reclamaciones económico-administrativas?

El plazo para interponer la REA es de 1 mes a contar desde el día siguiente al de la notificación de acto impugnado. El último día coincide con el mismo día de la notificación si bien del mes siguiente y, en caso de que no hubiera día equivalente, el último día de dicho mes siguiente.

En los supuestos de silencio administrativo, podrá interponerse la reclamación desde el día siguiente a aquél en que produzcan sus efectos.

A TENER EN CUENTA. En caso de que una vez interpuesta la reclamación y antes de que esta se resuelva, el órgano encargado de resolver dicta resolución expresa, tendrá que remitirla al TEA, si con posterioridad a la interposición de la reclamación, y antes de su resolución, se dictara resolución expresa, se remitirá al Tribunal, una vez notificada al interesado. En la notificación se advertirá que la resolución expresa, según su contenido, se considerará impugnada en vía económico administrativa, o causará la terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal que será declarada por el órgano económico administrativo que esté conociendo el procedimiento.

Tratándose de reclamaciones relativas a la obligación de expedir y entregar factura que incumbe a empresarios y profesionales, el plazo empezará a contarse transcurrido un mes desde que se haya requerido formalmente el cumplimiento de dicha obligación.

En el supuesto de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición se computará a partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago.

Este plazo de un mes es improrrogable, y no cabe la aplicación del artículo 91 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos (Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio), que prevé la posibilidad de que el órgano que tramite el procedimiento pueda prorrogar a petición de parte los plazos para cumplimentar trámites, por resultar de aplicación el Reglamento general de desarrollo en materia de revisión en vía administrativa. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 508/2018 de 22 de octubre, ECLI:ES:TSJM:2018:10018 señala lo siguiente:

«(...) resta por señalar que el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa es improrrogable —art. 235 LGT—, no siéndole de aplicación la pretendida ampliación del término indicado al amparo del artículo 91 del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, habida cuenta de que en vía de revisión, la normativa específica se comprende en la ley citada y en el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa».

¿Cómo se iniciará el procedimiento?

El procedimiento deberá iniciarse mediante escrito que podrá limitarse a solicitar que se tenga por interpuesta la REA, identificando al reclamante, el acto o actuación contra el que se reclama, el domicilio para notificaciones y el tribunal ante el que se interpone; si bien también podrá acompañar ya en este momento las alegaciones en las que fundamente su derecho.

A TENER EN CUENTA. La interposición de la reclamación se realizará, obligatoriamente, a través de la sede electrónica del órgano que haya dictado el acto reclamable cuando los reclamantes estén obligados a recibir, por medios electrónicos, las comunicaciones y notificaciones. Los obligados a interponer la reclamación de forma electrónica habrán de presentar las alegaciones, pruebas, y cualquier otro escrito, por esta misma vía.

¿En qué supuestos se declarará la inadmisibilidad del recurso económico-administrativo?

Se declarará la inadmisibilidad en los siguientes supuestos (art. 239.4 de la LGT):

1. Cuando se impugnen actos o resoluciones no susceptibles de reclamación o recurso en vía económico-administrativa.

2. Cuando la reclamación se haya presentado fuera de plazo.

3. Cuando falte la identificación del acto o actuación contra el que se reclama.

4. Cuando la petición contenida en el escrito de interposición no guarde relación con el acto o actuación recurrido.

5. Cuando concurran defectos de legitimación o de representación.

6. Cuando exista un acto firme y consentido que sea el fundamento exclusivo del acto objeto de la reclamación, cuando se recurra contra actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes o contra actos que sean confirmatorios de otros consentidos, así como cuando exista cosa juzgada.

Para declarar la inadmisibilidad, el tribunal podrá actuar de forma unipersonal.

¿Qué plazo habrá para la resolución del REA?

La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido ese plazo, el interesado podrá entender desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente. El tribunal deberá resolver expresamente en todo caso. Los plazos para la interposición de los correspondientes recursos comenzarán a contarse desde el día siguiente al de la notificación de la resolución expresa (art. 240.1 de la LGT).

Transcurrido un año desde la iniciación de la instancia correspondiente sin haberse notificado resolución expresa y siempre que se haya acordado la suspensión del acto reclamado, dejará de devengarse el interés de demora en los términos previstos en el artículo 26.2 de la LGT (art. 240.2 de la LGT).