Competencia autonómica en la identificación y tipificación de infracciones sociales

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Laboral
  • Fecha última revisión: 25/05/2020

El Estado posee la regulación de las relaciones laborales, así como la potestad para desarrollar la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social; las Comunidades Autónomas, por su parte, ejecutan la legislación laboral, desarrollan las normas estatales en materia de Seguridad Social y ordenan, como competencia exclusiva, la política de asistencial social.

Ha de recordarse que la potestad sancionadora no constituye un título competencial autónomo (1) y que las Comunidades Autónomas tienen potestad sancionadora en las materias sustantivas sobre las que ostenten competencias, pudiendo establecer o modular tipos y sanciones en el marco de las normas o principios básicos del Estado, pues tal posibilidad es inseparable de las exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales, debiendo además acomodarse sus disposiciones a las garantías dispuestas en este ámbito del derecho administrativo sancionador (2).

El art. 48 LISOS:

"1. El ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las infracciones del orden social en el ámbito de la Administración General del Estado corresponderá al órgano competente, según lo que reglamentariamente se disponga.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las infracciones del orden social, cuando corresponda a la Administración de las Comunidades Autónomas con competencia en materia de ejecución de la legislación del orden social, se ejercerá por los órganos y con los límites de distribución que determine cada Comunidad Autónoma.

3. La potestad para acordar las sanciones accesorias establecidas en esta ley corresponderá a quien la ostente para imponer las de carácter principal de las que deriven aquéllas."

3.1. Concepto de legislación laboral a efectos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia laboral

El apdo. 17º del art. 149.1 Constitución Española, limita el papel de las Comunidades Autónomas a la ejecución de la legislación estatal, no obstante, el Tribunal Constitucional ha precisado que, en este punto, el término “legislación” ha de ser entendido en sentido amplio o material, comprendiendo tanto las leyes formales como los reglamentos que las desarrollan (3). La reserva al Estado de la competencia exclusiva en materia legislativa y reglamentaria laboral garantiza la uniformidad en la ordenación jurídica de la materia en todo el territorio del Estado, sin existir, de esta manera, su disgregación en ámbitos autonómicos, con lo que se asegura, en definitiva, el principio de igualdad. Ciertamente, la diversificación de la legislación laboral en las diferentes Comunidades Autónomas sería a todas luces incompatible con el art. 139.1 Constitución Española, según el cual “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”. El concepto “legislación” no incluye, sin embargo, los reglamentos organizativos, que no afecten a “la situación o derechos de los administrados” y queden referidos “a la mera estructuración interna de la organización administrativa” (SSTC 18/1982, 57/1982 y 7/1985). Las Comunidades Autónomas gozan de potestad para promulgar disposiciones administrativas "ad intra", que afecten a la “organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia” (SSTC 57/1982 y 360/1993, de 3 de diciembre). Pueden, por tanto, dictar las normas precisas para la ejecución regular de los servicios estatales que les sean transferidos, siempre que no alteren su régimen jurídico general, que es competencia del Estado.

Respecto de la “materia laboral” reservada a la legislación estatal, el Tribunal Constitucional ha declarado que no es la que se refiere genéricamente al mundo del trabajo, sino en un sentido concreto y restringido, la que “regula directamente la relación laboral, es decir, […] la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios” (STC 35/1992, 360/1993). La legislación laboral es, por tanto, para el Tribunal Constitucional la que regula el trabajo asalariado, cuyo estatuto jurídico propio surge de la existencia de un contrato de trabajo.

Queda excluida de este restrictivo concepto, la legislación sobre sociedades cooperativas (STC 72/1983, de 29 julio; STC 44/1984, de 27 marzo), y sobre formación profesional (STC 48/1985, de 28 marzo). Las Comunidades Autónomas carecen, igualmente, de competencia para establecer normas de carácter administrativo o procesal aplicables a tales relaciones, no sólo porque las citadas normas son en sentido lato legislación “laboral”, sino por la concreta atribución competencial que en dichos ámbitos establecen, respectivamente, las reglas 18ª y 6ª del art. 149.1 Constitución Española. Las Comunidades Autónomas carecen también de potestades normativas (no de otra índole) en materia de inmigración (aprt. 2º,  art. 149.1 Constitución Española). 

3.2 Competencias autonómicas en materia de trabajo: potestades de ejecución de la legislación laboral del Estado

Como se ha citado, en materia laboral, el reparto competencial viene dado por lo dispuesto en el apdo. 7 art. 149.1 Constitución Española (4), atribuyendo al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». Como igualmente se ha señalado, la expresión «legislación» que define la competencia exclusiva del Estado ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos» (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7); y la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, FJ 4) y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11 y más recientemente, Sentencia 211/2012, de 14 de noviembre de 2012).

De lo dicho se sigue que, el ámbito de las competencias autonómicas referido a la “ejecución” de la legislación laboral, se limita a la aplicación de ésta. No comprende, como se ha visto, el desarrollo reglamentario de las leyes laborales estatales (SSTC 18/1982, 360/1993, y 195/1996), sino “el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales” (STC 194/1994,), lo que incluye actuaciones administrativas, inspectoras, sancionadoras (STC 195/1996, de 28 de noviembre), así como la aprobación de normas para la organización de los servicios correspondientes (“reglamentos organizativos”) (STC 194/1994). De este modo, las CC.AA. competentes se convierten en las “ejecutoras” ordinarias del Ordenamiento laboral, y no sólo del interno, sino también del Derecho social comunitario y del internacional (SSTC 141/1993, y 67/1996). Asumen con ello la gestión en los respectivos ámbitos autonómicos de los correspondientes servicios que les hayan sido transferidos, en los términos indicados.

La potestad reglamentaria organizativa o interna, propia de la competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas, recae sobre los servicios del Estado, que sirven al ejercicio de su potestad de administración y, naturalmente, sobre sus propias instituciones de autogobierno. El aparato administrativo propio, que la Comunidad Autónoma crea, sirve, además de para aplicar la legislación laboral, para hacerlo orientando “su acción de gobierno en función de una política propia” (STC 35/1982, FJ 2).

Materias enteramente asignadas al Estado

Sobre esta cuestión es necesario remarcar la existencia de determinadas materias en cuya ejecución no pueden intervenir las Comunidades Autónomas por estar enteramente asignadas en exclusiva al Estado, con independencia del mayor o menor ámbito territorial en el que se susciten.

Según se deduce de la CE y de las posteriores normas estatutarias y Decretos de traspaso, las actuaciones relativas a inmigración, emigración y trabajo de extranjeros (aprt. 2º art. 149.1 Constitución Española), y fondos de ámbito nacional y de empleo (aprt. 13 art. 149.1 Constitución Española), se encuentran enteramente asignadas en exclusiva al Estado. Igualmente, la Administración estatal ostenta la competencia ejecutiva en los casos en que el asunto examinado se plantea en un ámbito superior al territorio de una Comunidad Autónoma (ejmp: registro de un convenio colectivo de ámbito estatal o autorización de un expediente de regulación de empleo que afecta a centros de trabajo situados en distintas Comunidades Autónomas). 

Aun cuando las autonomías asumen la mayor parte de las actuaciones administrativas sobre el orden laboral, todavía hoy sigue siendo necesaria la existencia de una Administración Laboral estatal que se encargue de aquellos cometidos respecto a los que, ya sea por su materia o por su ámbito territorial, continúa siendo competente.

3.3 Materias transferidas a las Comunidades Autónomas

Las competencias relativas a la ejecución de la normativa laboral, incluyéndose las de relaciones de trabajo individuales y colectivas, prevención de riesgos laborales, empleo y colocación actualmente se encuentran transferidas a las Comunidades Autónomas (5). No obstante, la transferencia de la función de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, integrándose en las estructuras de cada Comunidad, solo se ha producido en Cataluña (Real Decreto 206/2010, de 26 de febrero) y el País Vasco (Real Decreto 895/2011, de 24 de junio).

En cuanto al resto de las materias existen competencias normativas autonómicas, entendidas como la posibilidad de dictar leyes y reglamentos por sus órganos de gobiernos, en desarrollo de la legislación  estatal en materias de 

1. Seguridad Social. En esta materia, el Estado posee competencia exclusiva sobre “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas” (art. 149.1.7ª C.E), y cuyo alcance es perfilado en el reseñado fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 51/2006:

“En relación con la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social, este Tribunal tuvo ocasión se señalar en su STC 195/1996, de 28 de noviembre, al analizar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, que el citado precepto constitucional obliga a distinguir, desde un punto de vista competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas, ‘le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, fundamento jurídico 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del régimen en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, fundamento jurídico 4º y 38/1983, fundamento jurídico 3º); pero implica también un ‘plus’: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social’ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, fundamento jurídico 6º)”.

Así, la STC 104/2013, de 25 de abril, por la que se resuelve el Recurso de inconstitucionalidad de la Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, ha fijado que para determinar la Administración competente, hay que determinar si la imposición de sanciones en estas materias afecta directamente sobre la actividad económica de Seguridad Social.

A este respecto, se pronuncia el Tribunal Constitucional indicando que las conductas tipificadas no recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, ya que no están relacionadas con la percepción de la prestación por desempleo, sino que se refieren a las facultades de control de competencia autonómica, por referirse a las obligaciones que atañen a los beneficiarios de las prestaciones por desempleo, pero no recaen directamente sobre la percepción de aquélla.

Es decir, son transferibles todas las materias distintas a las que tengan alguna relación con gestión económica y de recaudación del sistema con incidencia directa o indirecta en la gestión de la «caja única» que
garantiza la financiación, solvencia y estabilidad del sistema. Encontrándonos sobre materias como el encuadramiento, inscripción de empresas, afiliación o altas, bajas, actualmente ejercidas por la TGSS, dudas sobre la posibilidad de transferencia por tratarse de materias estructurales básicas de gestión del sistema de Seguridad Social de naturaleza estatal

2. Cooperativas: Siempre que el ámbito de actuación de una cooperativa se limite al territorio de una Comunidad Autónomo, las competencias serán de la misma.

3. Extranjería e inmigración: Serán objeto de transferencia cuando el propio Estatuto de Autonomía lo establezca.

 

(1) STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 7.

(2) STC 227/1988, de 9 de julio, F.J29.

(3) SSTC 33/1981, 18/1982, de 4 de mayo; 39/1982, de 30 de junio; 57/1982, de 27 de julio; 7/1985, de 25 de enero; 249/1988, de 20 de diciembre; 190/2002, de 17 de octubre; 30/2003, de 18 de diciembre

(4) En virtud del aprt. 17, 149.1 CE, la práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía han asumido como propia la potestad de ejecución de la materia laboral. Actualmente, puede decirse que las Comunidades Autónomas son las que practicamente se encargan de la ejecución de la mayor parte de las materias laborales.

(5) Con la excepción de Ceuta y Melilla

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Potestad sancionadora
Competencia de las Comunidades Autónomas
Inmigración
Sociedad cooperativa
Principio de igualdad
Organización administrativa
Actuación administrativa
Trabajador por cuenta ajena
Formación profesional
Contrato de Trabajo
Competencia funcional
Potestad reglamentaria
Autogobierno
Recurso de inconstitucionalidad
Traspaso
Centro de trabajo
Emigración
Convenio colectivo
Expediente de regulación de empleo
Relaciones de trabajo
Prestación por desempleo
Actividades económicas
Prevención de riesgos laborales
Inspección de trabajo y Seguridad Social
Sanciones laborales
Estatutos de autonomía
Caja única
Tesorería General de la Seguridad Social

Ley 62/2003 de 30 de Dic (Medidas fiscales, administrativas y del orden social) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 313 Fecha de Publicación: 31/12/2003 Fecha de entrada en vigor: 01/01/2004 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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