Condena a la Administración al pago de una cantidad líquida en el orden contencioso

La ejecución de sentencias que condenan a la Administración al pago de una cantidad líquida se contempla en el artículo 106 de la Ley de la Jurisdicción de Contencioso-administrativa (LJCA), el cual establece:

«1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.

4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla.

5. Lo dispuesto en los apartados anteriores será de aplicación asimismo a los supuestos en que se lleve a efecto la ejecución provisional de las sentencias conforme a esta Ley.

6. Cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente».

En materia de exigibilidad de las obligaciones de las Administraciones, el artículo 21 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en cuanto a la Hacienda Pública estatal y, el artículo 173 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), en cuanto a estas, señalan que serán exigibles sus obligaciones, entre otros casos, cuando resulten de sentencia judicial firme.

Por lo que se refiere al cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración General del Estado o sus organismos, el artículo 30 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, remite a la Ley General Presupuestaria y al artículo 106 de la LJCA. Este último, en su apartado primero, prevé que el cumplimiento de la sentencia se lleve a cabo pagando la cantidad de que se trate con cargo al presupuesto de la Administración condenada. Añade, además, la posibilidad de modificación presupuestaria para el caso de que fuese necesario, si bien, el procedimiento para dicha modificación habrá de concluirse en el plazo de tres meses desde la notificación de la resolución.

En este sentido, se pronuncian en términos similares el artículo 23 de la LGP y el artículo 173 del TRLRHL, apartados dos a cinco:

Artículo 23 de la LGP

«1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.

2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. El órgano administrativo encargado del cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial».

Artículo 173 apdos. 2 a 5 de la TRLRHL

«2. Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.

3. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de las entidades locales o de sus organismos autónomos corresponderá exclusivamente a aquéllas, sin perjuicio de las facultades de suspensión o inejecución de sentencias previstas en las leyes.

4. La Autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del Pleno uno u otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

5. No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar».

El artículo 106 de la LJCA, en la ejecución de sentencias condenatorias al pago de cantidad líquida por parte de la Administración, hace referencia a dos tipos de intereses: el interés legal —del apartado segundo— y el interés legal incrementado en dos puntos —del apartado tercero—.

a) Interés legal del artículo 106.2 de la LJCA

Se trata del interés legal del dinero fijado anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Para hablar de interés legal es preciso que nos encontremos ante una cantidad líquida. Así, la sentencia del Tribunal Supremo rec. 4278/2003, de 27 de septiembre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:6473, establece:

«El estudio de los artículos que se dicen infringidos, unido al de los pronunciamientos de este Tribunal Supremo relacionados con la cuestión suscitada (contenidos, entre otros, en el auto de 17 de septiembre de 2001 y en las sentencias de 31 de mayo y 24 de junio de 1999, 24 de junio y 15 de noviembre de 2005), conduce a la conclusión de que es presupuesto necesario para el inicio del devengo de los intereses por mora procesal el de que la condena al pago lo sea de una cantidad líquida».

El interés legal mencionado nace automáticamente a raíz de una condena al pago de cantidad líquida, sin necesidad de que se solicite por las partes ni de que la resolución judicial lo mencione expresamente. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2009, rec. 1302/2008 (ECLI:ES:TS:2009:1564) señala:

«Es así, porque los intereses de la mora procesal, distintos de los intereses estrictamente moratorios en que no ha existido condena judicial, nacen por ministerio de la ley, sin necesidad de petición e incluso de expresa condena. Como resulta de nuestras sentencias de 22 de marzo, 3 de abril, 17 de julio y 4 de diciembre de 1993, 26 de octubre de 1994, 18 de noviembre de 1995, 6 de febrero y 14 de mayo de 1996, 15 de febrero de 1997 y 24 de mayo y 2 de octubre de 1999, entre otras muchas, los intereses reconocidos por las leyes procesales son de aplicación a todo tipo de resoluciones judiciales de cualquier orden jurisdiccional que contengan condena al pago de cantidad líquida, con las salvedades o especialidades legalmente previstas para la Hacienda Pública, y su reconocimiento, aun sin petición expresa, no significa incongruencia con las pretensiones de las partes, como tampoco existiría incongruencia omisiva si la sentencia, a pesar de haberse interesado, no contuviese pronunciamiento al respecto, por razón también de su imposición legal; y así, el Tribunal Constitucional señaló en su sentencia número 167/1985, de 10 de diciembre, que, respecto a tales intereses, "ni hace falta pedir lo que la ley manda ni comete incongruencia el juez que silencia un 'petitum' de tal naturaleza"».

La sentencia del Tribunal Supremo n.º 1576/2018, de 31 de octubre (ECLI:ES:TS:2018:3776), insiste en la misma idea:

«Por tanto, lo relevante, es que el devengo del tipo de interés legal sobre la cantidad a que asciende la condena, es, funcionalmente, un contenido necesario, impuesto ope legis para toda condena consistente en el pago de cantidad líquida, con independencia de la mayor o menor duración de las actuaciones de ejecución de la sentencia. De ahí que la referencia a los trámites y procedimientos que haya de afrontar la Administración para ejecutar la sentencia no tengan relevancia alguna para la efectividad de aquel derecho a percibir los intereses legales que ambas normas contemplan.

(...)

El hecho incontestable de que la Administración ha de seguir siempre determinados trámites y procedimientos para proceder, por mor de las exigencias legales de tipo presupuestarios y de fiscalización, en nada debe afectar al derecho del ejecutante, que debe mantener la integridad de su crédito, como exige el artículo 106.2 de la LJCA. No cabe negar la existencia de unos trámites procedimentales que habrá de seguir la Administración para efectuar el pago, incluyendo, eventualmente, un trámite de modificación presupuestaria, como prevé el artículo 106.1 de la LJCA. Pero lo cierto es que el artículo 106.2 de la LJCA, no subordina el devengo de los intereses legales a aquellos trámites sino al puro y simple hecho de la condena a cantidad líquida. Dicho de otra forma, el mandato del art. 106.2 LJCA se dirige al órgano administrativo responsable del cumplimiento de la sentencia al pago de cantidad liquida, imponiéndole la obligación de liquidar y abonar, además de la cantidad líquida a que asciende la condena, el importe resultante de aplicar sobre aquella el interés legal calculado desde la fecha de notificación de la sentencia. Ni la fecha de inicio de las actuaciones necesarias para la ejecución de la sentencia de condena al pago de cantidad líquida, ni la duración de tales actuaciones, son elementos que incidan en el devengo de los intereses legales que dispone el artículo 106.2 de la LJCA».

El cálculo del interés legal se efectúa desde el momento de la notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia. La jurisprudencia se ha venido pronunciando, de forma reiterada, sobre la determinación del dies a quo para el cómputo del plazo del interés legal. Así, la mencionada sentencia del Tribunal Supremo n.º 1576/2018, de 31 de octubre (ECLI:ES:TS:2018:3776), establece:

«Una primera aproximación a la cuestión planteada, desde la perspectiva de una interpretación gramatical de la norma (art. 3.1 del Código Civil), pone de manifiesto que el artículo 106.2 de la LJCA identifica la fecha del devengo de los intereses legales con la de notificación de un acto procesal del órgano jurisdiccional que la norma delimita expresamente como sentencia de primera o única instancia, en clara referencia, por tanto, a que, aun en la eventualidad de existir otras resoluciones posteriores en vía de recurso, será la fecha de la notificación de la dictada en primera instancia, y no de la recaída en recurso —sea de apelación o de casación— la que deba ser tomada en consideración para el devengo de los intereses legales.

En segundo lugar, la expresión utilizada es la de notificación, por tanto, la de un acto de comunicación (art. 149.1.º y 150 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1/2000, de 7 de enero, en adelante LEC) del órgano jurisdiccional dirigido a las partes procesales, y relativo a un acto inequívocamente identificado, que es la sentencia de primera o única instancia. Se trata, por tanto, de un acto de comunicación de naturaleza diferente a la de la comunicación del art 104.1 LJCA, en que pretende la recurrente en casación situar el devengo de los intereses legales, pues aquella comunicación no tiene por destinatario a la representación de las partes procesales, sino al órgano administrativo que hubiere realizado la actividad.

(...)

Sin embargo, el devengo del interés legal se produce, en todo caso, y cualesquiera que sean las incidencias de la ejecución, desde la fecha de notificación de la sentencia en primera o única instancia. Una eventual dilación de la Administración podrá dar lugar, en su caso, al incremento en dos puntos del tipo de interés legal, como prevé el art. 106.3 de la LJCA, pero no afectará, en ningún caso, al devengo del interés legal previsto en el art. 106.2 de la LJCA.

(...) procede declarar que el dies a quo para el cómputo del plazo del interés legal sobre la cantidad liquida a la que resulte condenada la Administración, a que se refiere el artículo 106 de la LJCA es la fecha de notificación de la sentencia de única o primera instancia a la representación procesal de la Administración demandada. Si bien la implantación generalizada del sistema de notificación telemática resta transcendencia a una eventual diferencia temporal entre la fecha de notificación de dicha sentencia a las distintas partes procesales, conviene identificar de forma precisa el dies a quo en la fecha de la notificación a la defensa de la Administración condenada al pago por evidentes razones de seguridad jurídica, pues sólo entonces se produce la plenitud de efectos para la parte condenada».

La finalidad del interés legal es indemnizatoria, pues tiene por objeto compensar el perjuicio causado por la demora de la Administración en el pago de la cantidad impuesta en la condena.

CUESTIÓN

¿Qué diferencias existen entre los intereses en el ámbito contencioso-administrativo y en el ámbito civil?

En el orden contencioso-administrativo la LEC actúa como norma supletoria, ex artículo 4 LEC. No obstante, lo anterior rige, en todo caso, el principio de especialidad. Así pues, a la hora de hablar del interés en caso de condena al pago de cantidad líquida, cabe destacar lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1576/2018, de 31 de octubre (ECLI:ES:TS:2018:3776), de la que se infiere:

— Existe analogía en la disposición sistemática de las normas relativas a esta materia (artículo 106.2 de la LJCA, dentro de la ejecución de sentencias, y artículo 576 LEC, en la ejecución dineraria).

— Ambas normas configuran un derecho ope legis, en favor del ejecutante, a que se devengue un interés de la cantidad de la condena.

— La diferencia entre uno y otro orden jurisdiccional viene determinada por el hecho de que la LJCA contempla el interés legal del dinero desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia. La LEC, por su parte, hace referencia al interés legal del dinero incrementado en dos puntos desde que se dicte la sentencia o resolución.

Hay que tener en cuenta que la LJCA también contempla la posibilidad de ese incremento del interés en dos puntos, pero de forma potestativa para el caso de que se aprecie falta de diligencia en el cumplimiento de la sentencia.

b) Interés legal incrementado en dos puntos del artículo 106.3 de la LJCA

Frente al plazo de dos meses del artículo 104.2 de la LJCA, el apartado tercero del artículo 106 de la misma norma establece un plazo más amplio, tres meses, para que se abra la posibilidad de instar la ejecución forzosa en caso de falta de cumplimiento de una sentencia de condena al pago de cantidad líquida por la Administración.

En este supuesto se contempla, además, un eventual incremento de los intereses legales en dos puntos; incremento no preceptivo cuya aplicación no es automática, sino que se hace depender de tres circunstancias, tal y como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2004, rec. 2324/2001 (ECLI:ES:TS:2004:8265):

• Transcurso del plazo de tres meses para la ejecución voluntaria de la sentencia.
• Ha de instarse la ejecución forzosa por el interesado.
• La autoridad judicial encargada de la ejecución ha de apreciar falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento.

Así es como se refleja en la ya citada sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2009, rec. 1302/2008 (ECLI:ES:TS:2009:1564):

«(...) el incremento del interés legal en dos puntos no es una consecuencia o efecto que opere o se produzca necesariamente, sino uno que queda sujeto a las exigencias de que hayan transcurrido tres meses desde que la sentencia firme fue comunicada al órgano que deba cumplirla y de que, tras instarse la ejecución forzosa y oírse al órgano encargado de hacerla efectiva, se acuerde así por la autoridad judicial por apreciar falta de diligencia en el cumplimiento».

En el mismo sentido se pronuncia la Audiencia Nacional en el auto n.º 32/2020, de 13 de enero (ECLI:ES:AN:2020:461A):

«La previsión legal no impone de forma automática el incremento en dos puntos, sino que deberá ser mediante resolución judicial y si se aprecia que el retraso es imputable a quien debió ejecutar la sentencia: sólo si se aprecia falta de diligencia en el cumplimiento, el órgano judicial podrá incrementar el interés legal en dos puntos, oído el órgano encargado de hacer efectiva la sentencia».

El Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en la STS de 20 de diciembre de 2004, rec. 2324/2001 (ECLI:ES:TS:2004:8265) que el incremento de dos puntos «se aplicará a partir de la notificación de la resolución del tribunal acordando ese incremento». Mientras que el auto del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2004, rec. 476/1998 (ECLI:ES:TS:2004:6478A), indica que «(...) el incremento no se aplica "sobre" el interés, sino que es el propio interés a aplicar sobre la cantidad principal el que ve incrementado el tipo al que debe calcularse en dos puntos».

La finalidad del incremento del interés previsto en el artículo 106.3 de la LJCA es coercitiva, toda vez que se establece para incentivar la ejecución de la sentencia, constituyendo un mecanismo indirecto de ejecución forzosa. También se le ha reconocido naturaleza sancionadora, habida cuenta de que se devengan a raíz de la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de la condena.

En cuanto a la falta de diligencia en el cumplimiento, el auto del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2002, rec. 1065/2000 (ECLI:ES:TS:2002:4298A), señala:

«Se faculta, por tanto, al órgano judicial para apreciar o no la falta de diligencia en función de las circunstancias que hayan concurrido en la tramitación por la Administración de su obligación de pago. No basta, según se infiere del propio precepto, el mero retraso en el cumplimiento del pago. Esta demora ya tiene su compensación al ejecutante mediante el abono del interés legal del dinero. Es preciso apreciar además del retraso, una actitud, que, aunque no llegue a caer en la negligencia, sea indicativa de cierta indiferencia, desidia o inercia, que pongan de manifiesto a la Sala el retraso injustificado a que se refiere la Exposición de Motivos de la Ley.

No es esto lo que ha ocurrido en el caso de autos. El retraso realmente se ha producido, pero de ningún modo puede considerarse que haya existido falta de diligencia. En efecto, desde que se notifica la sentencia, la Administración ha desarrollado una actividad ininterrumpida dirigida a su cumplimiento que, aunque en algunos momentos se ha dilatado en el tiempo, se vio culminada con el pago dentro del mismo ejercicio económico de su dictado, seis meses después de que transcurrieran los tres que determina el día "a quo" para la ejecución forzosa. El relato fáctico del que se ha dejado constancia en los antecedentes pone de manifiesto la sucesiva concatenación de actos dirigidos al pago, que impiden apreciar falta de diligencia en la administración.

Debe agregarse, por último, que el incremento en dos puntos del interés legal del dinero constituye una medida instaurada como instrumento de coerción para que la Administración acelere el pago. Por ello, en casos como el presente, en que ya se ha efectuado el mismo, su aplicación desnaturalizaría, en cierto modo, su verdadero carácter que se tornaría en sancionador frente a una actuación que, como se ha dicho, no ha incurrido en falta de diligencia».

El artículo 106 de la LJCA, en su apartado 4, establece:

«Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla».

En consonancia con las especialidades y privilegios que para la ejecución de sentencias de condena por las Administraciones públicas se establecen en el ordenamiento jurídico, el precepto citado constituye un ejemplo más de la desigualdad de trato de los particulares y de la Administración cuando son condenados al pago de una cantidad.

En este sentido, contempla el artículo 106.4 de la LJCA la posibilidad de que, en caso de trastorno grave a la hacienda de la Administración condenada, el cumplimiento de la sentencia se lleve a cabo de forma diferente a la establecida en la resolución y que sea menos gravosa para aquella. Se admite, así, acudir a mecanismos de ejecución que, reportando ventaja para el cumplimiento de la sentencia por la Administración, suponen perjuicio para el acreedor interesado en la ejecución. A título de ejemplo, puede citarse el caso de que se admita el fraccionamiento del pago de la deuda de la Administración, lo que constituye un gravamen sobre el acreedor, en tanto que se ve obligado a hacer un préstamo forzoso a la Administración condenada.

Reflejo de esa ventaja de la Administración es, también, el hecho de que sea la propia entidad condenada la que tiene la iniciativa, es decir, la que ha de apreciar el trastorno grave de su hacienda y la que propone el modo menos gravoso para el cumplimiento de la sentencia. Supone, por tanto, esta posibilidad, un mecanismo más para la dilación del cumplimiento de la resolución, con los perjuicios que de ello derivan para el interesado.

Concluye el artículo 106 de la LJCA, apartados 5 y 6:

«5. Lo dispuesto en los apartados anteriores será de aplicación asimismo a los supuestos en que se lleve a efecto la ejecución provisional de las sentencias conforme a esta Ley.

6. Cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente».

El apartado 5 del citado artículo declara aplicable lo dispuesto para la ejecución de sentencias de condena al pago de cantidad líquida a los supuestos de ejecución provisional de las sentencias. A tal efecto, deben tenerse en cuenta los artículos 84 y 91 de la LJCA que, respectivamente, regulan la ejecución provisional durante la interposición del recurso de apelación y de casación, derecho contemplado en todo caso, a excepción de que tal ejecución sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible o difícil reparación, pudiendo exigirse para la misma la constitución de caución.

Reconoce, finalmente, el apartado 6 la posibilidad de compensación de la cantidad a satisfacer por la Administración con créditos que la misma tenga contra el recurrente, citando en este sentido el artículo 14 de la LGP relativo a la compensación de deudas. Asimismo, para poder hacer un uso correcto de esta figura jurídica es importante ajustarse a lo dispuesto en los artículos 1195 a 1202 del Código Civil que regulan la compensación como forma de extinción de las obligaciones y de los que se infiere, a grandes rasgos, lo siguiente:

• Ambas partes deben ser recíprocamente acreedoras y deudoras la una de la otra.
• Ambas deudas han de consistir en una cantidad de dinero o, siendo fungibles las cosas debidas, sean de la misma especie y calidad.
• Que ambas deudas estén vencidas.
• Que sean líquidas y exigibles.
• Que no haya, sobre las deudas, retención de terceras personas.
• El efecto de la compensación es extinguir las deudas de ambas partes en la cantidad concurrente.