Cuestiones incidentales en la ejecución de sentencias en el orden contencioso

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 18/04/2022

Previstas en el artículo 109 de la LJCA.

¿Cuáles son las cuestiones incidentales en la ejecución de sentencias contencioso-administrativas?

Dispone el artículo 109 de la LJCA:

«1. La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes:

a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que concurran.

c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.

2. Del escrito planteando la cuestión incidental el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

3. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior, el juez o tribunal dictará auto, en el plazo de diez días, decidiendo la cuestión planteada».

El procedimiento contemplado en el citado artículo, respecto a las cuestiones incidentales, consiste en un trámite simple y rápido para una ejecución sin dilaciones y en el que permite, además, la práctica de la prueba.

En cuanto al objeto del expresado procedimiento incidental, cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por «cuantas cuestiones se planteen en la ejecución».

Esto es, el referido precepto 109.1 de la LJCA no señala los objetos o contenidos de este procedimiento incidental como un numerus clausus, al referirse a ellos. Por tanto, tal amplitud del mencionado ámbito procedimental permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados supuestos contemplados por la propia LJCA y directamente relacionados con la ejecución de las sentencias. En este sentido se pronuncia la STS de 25 de septiembre de 2007, rec. 808/2005 (ECLI:ES:TS:2007:6231).

No obstante, lo dispuesto en los párrafos anteriores no supone que toda cuestión conlleve necesariamente la apertura de este incidente procesal, sino solo cuando el juez estime que es necesario. Lo será, por tanto, en los tres supuestos enumerados por el legislador, pero en los demás puede que no sea necesario la tramitación del referido artículo 109 de la LJCA (sentencia del Tribunal de Justicia de Cantabria n.º 15/2017, de 20 de enero. ECLI:ES:TSJCANT:2017:575).

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 25 de septiembre de 2007, rec. 808/2005 (ECLI:ES:TS:2007:6231)

El procedimiento contemplado en el artículo 109 de la LJCA, respecto a las cuestiones incidentales, consiste en un trámite simple y rápido para una ejecución sin dilaciones y permite la práctica de prueba.

«Pero es que, además, el motivo olvida que en esta materia de ejecución de sentencia la Ley de Enjuiciamiento Civil no es supletoria de la ley de la jurisdicción, de modo que la Ley 13/1998 contiene su propio incidente de ejecución de sentencia y así lo consideró la Sala de instancia que lo abrió para resolver sobre la indemnización que había de fijar por la paralización de las obras de acuerdo con las bases establecidas en el fundamento quinto de la sentencia, tal y como dispone el artículo 109 de la ley de la jurisdicción cuando señala que “la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución”, incidente en el que como es lógico, y como hemos dicho recientemente en sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 25 de septiembre de 2007, recurso de casación núm. 808/2005 “el período probatorio sería también viable en este incidente”».

Para el planteamiento de las cuestiones incidentales que reconoce el artículo 109 de la LJCA hay que acudir a los artículos 137 y siguientes de la LJCA, que parten de la premisa de que todas las cuestiones incidentales suscitadas durante el proceso se deben sustanciar en pieza separada y no suspenden el curso de los autos.

Sobre este particular es interesante traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2009, rec. 1337/2006 (ECLI:ES:TS:2009:4369), que apunta que, la cuestión incidental supone una alteración procesal, una crisis objetiva o «cuestión accesoria que tiene su origen dentro del juicio» y, por tanto, una cuestión que, si no es puramente procesal, ha de guardar con la pretensión deducida una relación de tal naturaleza que, sin haber de inferirse de la sentencia, derive directamente del acto impugnado.

CUESTIONES

1. ¿Qué diferencia existe entre las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA respecto a la ejecución en el proceso civil?

Los tribunales han venido marcando una interpretación acerca de las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA, así como la diferenciación que ha de apreciarse respecto a la ejecución en el proceso civil.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2009, rec. 4915/2008 (ECLI:ES:TS:2009:7444), señala que en el proceso civil la ejecución se produce siempre a instancia de parte, mediante demanda, nunca de oficio, siendo, por tanto, en el proceso civil voluntaria. En el proceso contencioso-administrativo, por el contrario, la ejecución es siempre necesaria, siendo el propio órgano jurisdiccional el que da inicio a la ejecución, mediante la comunicación de la sentencia firme al órgano administrativo, que tiene que proceder a su estricto cumplimiento en el plazo de dos meses establecido en el artículo 104.2 de la ley jurisdiccional.

2. ¿En qué momento comienza la ejecución?

Transcurrido el plazo de ejecución voluntaria, y mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, cualquiera de las partes y personas afectadas puede promover un incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución, como dispone el mencionado art. 109 de la LJCA.

De lo anterior puede deducirse, tal y como establece la mencionada sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2009, rec. 4915/2008 (ECLI:ES:TS:2009:7444), que la ejecución empieza en ese momento, en el que finaliza el plazo de ejecución voluntaria, pues durante este plazo, el juzgado o tribunal no se desvincula totalmente de la ejecución de la sentencia, toda vez que la ley jurisdiccional veta que pueda instarse, durante tal período temporal, la ejecución forzosa.

3. Además de abrir un incidente en la ejecución de la sentencia, ¿existe alguna otra vía de impugnación de actos y disposiciones dictadas en ejecución de una sentencia firme que, a su vez, había declarado la nulidad, en todo o en parte, de un acto o disposición general anterior?

Sí, existe una doble vía, de un lado, el cauce procesal que permite, al amparo del artículo 109 de la LJCA, abrir un incidente en la ejecución de la sentencia. Y, de otro, se encuentra el cauce procesal general que faculta para interponer un recurso contencioso-administrativo independiente al amparo del artículo 45 del mismo texto legal.

En el primer caso se comprenden todas aquellas incidencias de la LJCA que regulan la desviación de poder en el momento de la ejecución, que tienen por objeto determinar o comprobar que el nuevo acto o disposición se ajusta y cumple con lo ordenado y dispuesto por una sentencia firme. Se pretende, por tanto, salvaguardar la inmutabilidad de la sentencia, la exactitud de su cumplimiento, garantizando la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo. En el caso del recurso contencioso-administrativo, los requisitos son menos estrictos, pues se puede alegar cualquier infracción normativa que ponga de manifiesto que dicho acto o disposición vulnera el ordenamiento jurídico. Con respecto a esta cuestión es interesante la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2013, rec. 2134/2012 (ECLI:ES:TS:2013:479).

4. ¿Qué ocurre en el caso de que la sentencia deje la cuantificación de una indemnización para la fase de ejecución?

Una vez promovido el incidente de ejecución, el auto que lo resuelva debe fijar el importe de la indemnización, decidiendo así sobre la cuestión planteada de acuerdo con el artículo 109.3 de la LJCA. Y si el material probatorio que se hubiera aportado hasta ese momento no lo permite, la sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver el incidente de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada (STS de 22 de junio de 2009, rec. 4932/2007, ECLI:ES:TS:2009:4305).

¿Quién está legitimado para promover el incidente?

Respecto a la legitimación para promover el incidente, recae en las personas afectadas, es decir, aquellas que se han visto perjudicadas o dañadas a causa del procedimiento y consecuente fallo.

La propia jurisprudencia ha precisado que, para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa, no es necesario que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que sea titular de un interés legítimo en la ejecución. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 2036/2017, de 20 de diciembre (ECLI:ES:TS:2017:4642).

Si bien, cuando se trata de declarar la imposibilidad de ejecutar una sentencia, la legitimación es restrictiva. Al respecto, la STS de 7 de julio de 2008, rec. 7639/2005 (ECLI:ES:TS:2008:3882) apunta que «nuestra jurisprudencia se ha manifestado más restrictiva cuando el interesado en la inejecución del fallo es el particular a quien perjudica. Así, nuestro Alto Tribunal ha señalado que el incidente para declarar la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia no puede ser promovido en vía jurisdiccional por los particulares personados en las actuaciones». Continúa la sentencia, aclarando que la consecuencia del anterior criterio es que el particular o las corporaciones, que no tengan condición de administración condenada, deben solicitar la declaración de imposibilidad de ejecución de la correspondiente administración e interponer contra ella recurso contencioso-administrativo, si la petición se resuelve desfavorablemente, «esta es la posición adoptada, en ocasiones, por este Alto Tribunal, que admite la facultad de los particulares (o de las corporaciones que actúan como particulares) personados en las actuaciones de solicitar de la correspondiente Administración dicha declaración de imposibilidad de ejecución de la sentencia pronunciada y de interponer después contra la resolución, expresa o tácita, los oportunos recursos en la vía administrativa y en la judicial».

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 20 de diciembre de 2017, rec. 3105/2016 (ECLI:ES:TS:2017:4642).

La legitimación para promover incidente de ejecución recae en las personas afectadas, es decir, en aquellas que se han visto perjudicadas o dañadas a causa del procedimiento y consecuente fallo.

«La legitimación de los afectados, lo dice con toda claridad el artículo 104.2 de la LJ, a cuyo tenor, “transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa”. Lo vuelve a decir, con igual claridad, el artículo 109.1 de la LJ, en el que se dispone que “la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución ...”. Y lo dice la propia jurisprudencia, que ha precisado que para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa no es menester que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que se sea titular de un interés legítimo en la ejecución; lo cual es recordado por el Tribunal Constitucional en la sentencia número 4/1985, de 18 de enero, en cuyo fundamento jurídico número 2, párrafo tercero, se lee lo siguiente:

“Pues bien, la propia LJ al regular la ejecución de las sentencias de este orden jurisdiccional, legitima no sólo a las partes que han comparecido en el proceso principal —las ‘partes en el juicio’ o ‘litigantes’—, sino, más ampliamente, a las «partes interesadas» (art. 110, núm. 1, de la LJ). En este sentido, una sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1959 señaló que el concepto de parte interesada es más amplio que el de parte en juicio, reiterando la doctrina de las anteriores del mismo Tribunal de 18 de enero de 1943 y 21 de noviembre de 1957”».

Lo mismo decía la STS (Sala 3.ª, Pleno) de 7 de junio de 2005, rec. 2492/2003 (ECLI:ES:TS:2005:3614), añadiendo unas precisiones sobre los que ha de entenderse por «personas afectadas».

«En el orden lógico que nos propusimos, procede precisar ahora que ha de entenderse por “personas afectadas”. Para ello, debe ser punto de partida la observación de que el legislador, o mejor dicho, las normas que hemos de interpretar, constituidas básicamente por los ya citados artículos 72.2, 104.2 y 109.1 de la LJ, emplean un verbo, afectar, cuyo significado en nuestra lengua no es otro, en la acepción que aquí interesa, que el de menoscabar, perjudicar o dañar. Debe serlo, también, la observación de que ninguna de esas normas añaden a la exigencia de que la persona esté afectada algún otro requisito o presupuesto; en concreto, no añaden el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso declarativo o de conocimiento; y no lo añaden pese a que los dos últimos artículos se refieren a las “personas afectadas” inmediatamente después de referirse a las “partes”, lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que acabamos de indicar sí hubiera sido introducido en ellos si en su espíritu estuviera presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino solo, excepcionalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal; conclusión que vemos reforzada al observar que es el artículo 110 de la LJ, referido a la extensión de los efectos de una sentencia que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada (precepto reformado recientemente, a través de la Ley Orgánica 19/2003, para atajar la polémica que su inicial redacción había levantado en el extremo, precisamente, de que tal “extensión de efectos” pudiera favorecer a quien “consintió”, por no haberlo impugnado, el acto administrativo), el que ha venido a exigir que no concurra tal conducta de pasividad, sin que dicha reforma haya afectado a la redacción de los artículos 104 y 109. Igualmente, debe observarse que el único límite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando para que quepa la actuación procesal de las personas afectadas lo es el que menciona el último de estos artículos, esto es, “mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia”; lo cual conduce a entender —y solo en este sentido analizamos aquí la expresión entrecomillada— que la actuación procesal de las personas afectadas cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecución de la sentencia. Y debe observarse, finalmente, que el espíritu que animó al legislador de 1998 cuando redactó las normas reguladoras de la ejecución de sentencias en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo no fue uno que pida interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a su interpretación declarativa, esto es, a una interpretación que les otorgue un significado no menor que el propio de las palabras con que se expresan; buena prueba de ello es el inicio y final del párrafo primero del punto 3 del apartado VI de la exposición de motivos de la LJ, en donde se lee lo siguiente: “La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias (...). La negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas”.

Matizando desde otra perspectiva, cabe añadir que la restricción reconocida en nuestro ordenamiento jurídico para que una “persona afectada” deba ser tenida como tal es la que deriva de las normas contenidas en los números 1 y 2 del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esto es: de la que exige que en todo tipo de procedimiento se respeten las reglas de la buena fe (número 1); y de la que ordena a los juzgados y tribunales que rechacen fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal (número 2)».

Lo mismo se recoge en la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 15 de febrero de 2011, rec. 5240/2008 (ECLI:ES:TS:2011:748).

Límites de las cuestiones incidentales de ejecución

LECTURAS RECOMENDADAS

GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, Santiago: «Límites y opciones de los incidentes en la fase de ejecución de sentencias (en torno al artículo 109 de la LJCA)», en el blog administracionpública.com, 14 de agosto de 2018.

En cuanto a los límites de las cuestiones incidentales, se puede destacar lo siguiente:

a) Medidas dictadas en un incidente de ejecución que van más allá de lo que es la ejecución estricta.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1998, rec. 5385/1992 (ECLI:ES:TS:1998:3175), dispone que si en el seno de un incidente de ejecución se dictan medidas de ejecución que se consideran que van más allá de lo que es ejecución estricta, ha de ser el órgano jurisdiccional que ejecuta la resolución quien las deje sin efecto, pues tales extralimitaciones han de ser atribuidas al órgano jurisdiccional, que es quien ejecuta la sentencia, y no al ente administrativo, que en el proceso de ejecución se limita a acordar lo que el órgano jurisdiccional ordena. En consecuencia, continúa la referida sentencia, en el ámbito del proceso de ejecución los actos que se dicten están bajo el control del órgano jurisdiccional que ejecuta la resolución objeto de cumplimiento. Otra cosa sería que la resolución en cuestión, dictada formalmente en un proceso de ejecución, sea materialmente ajena a él, en este caso, ha de ser también el órgano jurisdiccional ejecutante quien desvincule tal decisión del incidente de ejecución, y producida la desvinculación formal del proceso de ejecución, se abre el cauce de impugnación ordinario de la resolución controvertida.

b) En el incidente de ejecución no pueden abordarse cuestiones ajenas al fallo.

En el incidente de ejecución no pueden resolverse cuestiones que no se hayan abordado ni decidido en el fallo o con las que este no guarde una directa e inmediata relación de causalidad, pues de lo contrario se lesionarían los derechos de la otra parte al prescindirse del debate y la contradicción inherentes a todo litigio. Véase el ATS de 30 de junio de 1998, rec. 5/1994 (ECLI:ES:TS:1998:1710A).

CUESTIÓN

En una sentencia se declaró el derecho de «A» a percibir la cantidad equivalente a la totalidad de las retribuciones que hubiera percibido como magistrado del Tribunal Supremo en activo, cantidad que cobró el 7 de marzo de 2008. Una vez «A» cobró la referida cantidad, solicita que se ordene a la Administración el abono de los intereses legales correspondientes desde la interposición de la demanda hasta el efectivo pago de la cantidad, y todo ello con la revalorización al momento actual del importe de la condena. ¿Podrá formular su pretensión a través de un incidente de ejecución?

No, pues en el incidente de ejecución de sentencia lo único atendible para acceder a lo solicitado por las partes es el contenido de lo resuelto en la sentencia que se trata de ejecutar, cuyo infranqueable límite impide considerar la posibilidad de otorgar en vía de ejecución lo que no había sido otorgado en la sentencia, principio que hace inviable la petición de «A» con respecto a los intereses legales, pues este aspecto no había sido contemplado en el fallo de la sentencia que ha de ejecutarse, ni tampoco se había traído a colación en ninguna parte de la sentencia. Auto del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1999, rec. 225/1987 (ECLI:ES:TS:1999:2109A).

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª). Sentencia de 22 de junio de 2009, rec. 4932/2007 (ECLI:ES:TS:2009:4305).

«Si la sentencia dejó la cuantificación de la indemnización para la fase de ejecución, una vez que fue promovido el incidente de ejecución el auto que lo resuelve debe fijar ya el importe indemnizatorio, decidiendo así la cuestión planteada (artículo 109.3 de la ley reguladora de esta jurisdicción). Y si el material probatorio aportado hasta ese momento no lo permite, la Sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver este de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada.

Desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la ejecución de lo resuelto en sentencia, la decisión más bien, la falta de ella que albergan los autos recurridos resulta necesariamente insatisfactoria. Y no puede entenderse justificada señalando, como se indica en el fundamento primero del auto de 13 de julio de 2007, que “correspondía a la parte ejecutante fundar debidamente su pretensión indemnizatoria (artículo 713 LEC)”, pues hemos visto que la parte recurrente promovió el incidente de ejecución acompañando al efecto un informe de valoración; y luego se practicó una prueba pericial durante la tramitación del incidente. De manera que, si la Sala de instancia consideraba que ese material probatorio era insuficiente o inadecuado, pudo y debió señalar sus defectos y carencias antes de resolver por auto el incidente, recabando, como ya hemos explicado, las aclaraciones o informes complementarios que estimase necesarios».

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LEY 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 7 Fecha de Publicación: 08/01/2000 Fecha de entrada en vigor: 08/01/2001 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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