Cuestiones incidentales en la ejecución de sentencias en el orden contencioso

¿Cuáles son las cuestiones incidentales en la ejecución de sentencias contencioso-administrativas?

«1. La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes:

a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que concurran.

c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.

2. Del escrito planteando la cuestión incidental el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

3. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior, el juez o tribunal dictará auto, en el plazo de diez días, decidiendo la cuestión planteada».

El procedimiento contemplado en el citado artículo, respecto a las cuestiones incidentales, consiste en un trámite simple y rápido para una ejecución sin dilaciones y en el que permite, además, la práctica de la prueba como así lo indica la jurisprudencia, a título de ejemplo citar la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 808/2005, de 25 de septiembre, ECLI:ES:TS:2007:6231, cuando dice «(…) Obviamente, el período probatorio sería también viable en este incidente».

En relación con el procedimiento del artículo 109 de la LJCA, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1900/2017, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4222, establece:

«Al margen de las amplias facultades que la LRJCA concede en su artículo 108 al Juez o Tribunal para proceder a la ejecución de la sentencias firmes, y con la finalidad de obligar a la Administración a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el citado texto legal de 1998 contempla y establece un procedimiento a través del cual han de plantearse y resolverse todas las cuestiones que se susciten en el desarrollo de la ejecución de las sentencias; esto es, el legislador deja establecido un marco procesal, obviamente incidental, en el que han de resolverse todas las cuestiones, de la más diversa índole, que pudieran plantearse en el intento de llevar el contenido del fallo "a puro y debido efecto"».

Asimismo, hace alusión, esta y otras muchas sentencias, a distintos aspectos del mismo.

Por lo que se refiere al objeto del expresado procedimiento incidental, recuerda la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 320/2023, de 3 de mayo, ECLI:ES:TSJM:2023:5678, con cita a la referida STS n.º 1900/2017, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4222, que cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por «cuantas cuestiones se planteen en la ejecución». 

Si bien, el referido artículo 109.1 de la LJCA cita a título de ejemplo alguna de las cuestiones que pueden plantearse, no señala los objetos o contenidos de este procedimiento incidental como un numerus clausus, al referirse a ellos. Por tanto, tal amplitud del mencionado ámbito procedimental permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados supuestos contemplados por la propia LJCA y directamente relacionados con la ejecución de las sentencias. 

No obstante, lo dispuesto en los párrafos anteriores no supone que toda cuestión conlleve necesariamente la apertura de este incidente procesal, sino solo cuando el juez estime que es necesario. Lo será, por tanto, en los tres supuestos enumerados por el legislador, pero en los demás puede que no sea necesario la tramitación del referido artículo 109 de la LJCA (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria n.º 15/2017, de 20 de enero, ECLI:ES:TSJCANT:2017:575).

Para el planteamiento de las cuestiones incidentales que reconoce el artículo 109 de la LJCA hay que acudir al artículo 137 de la LJCA, que parte de la premisa de que todas las cuestiones incidentales suscitadas durante el proceso se deben sustanciar en pieza separada y no suspenden el curso de los autos.

Sobre este particular es interesante traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1337/2006, de 24 de junio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:4369, que apunta que, la cuestión incidental supone una alteración procesal, una crisis objetiva o «cuestión accesoria que tiene su origen dentro del juicio» y, por tanto, una cuestión que, si no es puramente procesal, ha de guardar con la pretensión deducida una relación de tal naturaleza que, sin haber de inferirse de la sentencia, derive directamente del acto impugnado.

CUESTIONES

1. ¿Qué diferencia existe entre las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA respecto a la ejecución en el proceso civil?

Los tribunales han venido marcando una interpretación acerca de las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA, así como la diferenciación que ha de apreciarse respecto a la ejecución en el proceso civil.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4915/2008, de 18 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:7444, señala que en el proceso civil la ejecución se produce siempre a instancia de parte, mediante demanda, nunca de oficio, siendo, por tanto, en el proceso civil voluntaria. En el proceso contencioso-administrativo, por el contrario, la ejecución es siempre necesaria, siendo el propio órgano jurisdiccional el que da inicio a la ejecución, mediante la comunicación de la sentencia firme al órgano administrativo, que tiene que proceder a su estricto cumplimiento en el plazo de dos meses establecido en el artículo 104.2 de la ley jurisdiccional. 

2. ¿En qué momento comienza la ejecución?

Transcurrido el plazo de ejecución voluntaria, y mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, cualquiera de las partes y personas afectadas puede promover un incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución, como dispone el mencionado art. 109 de la LJCA.

De lo anterior puede deducirse, tal y como establece la mencionada sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4915/2008, de 18 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:7444, que la ejecución empieza en ese momento, en el que finaliza el plazo de ejecución voluntaria, pues durante este plazo, el juzgado o tribunal no se desvincula totalmente de la ejecución de la sentencia, toda vez que la ley jurisdiccional veta que pueda instarse, durante tal período temporal, la ejecución forzosa.

3. Además de abrir un incidente en la ejecución de la sentencia, ¿existe alguna otra vía de impugnación de actos y disposiciones dictadas en ejecución de una sentencia firme que, a su vez, había declarado la nulidad, en todo o en parte, de un acto o disposición general anterior?

Sí, existe una doble vía, de un lado, el cauce procesal que permite, al amparo del artículo 109 de la LJCA, abrir un incidente en la ejecución de la sentencia. Y, de otro, se encuentra el cauce procesal general que faculta para interponer un recurso contencioso-administrativo independiente al amparo del artículo 45 del mismo texto legal.

En el primer caso se comprenden todas aquellas incidencias de la LJCA que regulan la desviación de poder en el momento de la ejecución, que tienen por objeto determinar o comprobar que el nuevo acto o disposición se ajusta y cumple con lo ordenado y dispuesto por una sentencia firme. Se pretende, por tanto, salvaguardar la inmutabilidad de la sentencia, la exactitud de su cumplimiento, garantizando la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo. En el caso del recurso contencioso-administrativo, los requisitos son menos estrictos, pues se puede alegar cualquier infracción normativa que ponga de manifiesto que dicho acto o disposición vulnera el ordenamiento jurídico. Con respecto a esta cuestión es interesante la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2134/2012, de 8 de febrero de 2013, ECLI:ES:TS:2013:479, y, con referencia a la anterior, de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias n.º 46/2023, de 26 de enero, ECLI:ES:TSJICAN:2023:414.

4. ¿Qué ocurre en el caso de que la sentencia deje la cuantificación de una indemnización para la fase de ejecución?

Una vez promovido el incidente de ejecución, el auto que lo resuelva debe fijar el importe de la indemnización, decidiendo así sobre la cuestión planteada de acuerdo con el artículo 109.3 de la LJCA. Y si el material probatorio que se hubiera aportado hasta ese momento no lo permite, la sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver el incidente de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada. Así lo prevé la STS, rec. 4932/2007, de 22 de junio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:4305:

«En efecto, la Sala de instancia no se limita a desestimar una concreta pretensión indemnizatoria, pues explica que no cabe acceder a ella por carecer de una prueba pericial que le sirva de respaldo pero, al mismo tiempo, deja señalados los elementos y el método operativo que habría de seguirse para fijar la indemnización y, en definitiva, para la correcta ejecución de la sentencia. Pues bien, si la Sala de instancia dispone de esos datos y criterios de valoración, su decisión no debe consistir en negar la cuantía indemnizatoria reclamada y dejar abierto, sin limitación temporal alguna, el debate incidental.

Si la sentencia dejó la cuantificación de la indemnización para la fase de ejecución, una vez que fue promovido el incidente de ejecución el auto que lo resuelve debe fijar ya el importe indemnizatorio, decidiendo así la cuestión planteada (artículo 109.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y si el material probatorio aportado hasta ese momento no lo permite, la Sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver éste de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada».

¿Quién está legitimado para promover el incidente?

El artículo 109.1 de la LJCA contiene referencia expresa en cuanto a la legitimación para promover el incidente a la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, iniciativa que está a su vez sometida a una doble condición:

• De un lado, que no conste en autos la total ejecución de la sentencia.
• De otro lado, que la decisión del incidente no contraríe el contenido del fallo.

En este sentido se ha venido pronunciando la jurisprudencia, así, a título de ejemplo, cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 10/2022, de 12 de enero, ECLI:ES:TSJPV:2022:121, que con referencia a la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 808/2005, de 25 de septiembre, ECLI:ES:TS:2007:6231, establece:

«1º. En primer término, y por lo que hace referencia a la legitimación para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado considerablemente estas posibilidades, pues, en el artículo 109.1, expresamente se refiere a "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo" como la que se encuentra habilitadas para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de "decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución" de la sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva subjetiva, el legislador reitera la expresión "personas afectadas" —también utilizada en el 104.2, del mismo testo legal—, y, desde un punto de vista material, el ámbito procedimental cuenta con un doble parámetro de control: el uno, de carácter temporal ("mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia"), y, el otro, de carácter objetivo ("sin contrariar el contenido del fallo")».

Respecto a la legitimación para promover el incidente y el hecho de que recaiga en las personas afectadas, es decir, aquellas que se han visto perjudicadas o dañadas a causa del procedimiento y consecuente fallo, la propia jurisprudencia ha precisado que, para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa, no es necesario que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que sea titular de un interés legítimo en la ejecución. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 2036/2017, de 20 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4642:

«La legitimación de los afectados, lo dice con toda claridad el artículo 104.2 de la LJ, a cuyo tenor, "transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.C), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa". Lo vuelve a decir, con igual claridad, el artículo 109.1 de la LJ, en el que se dispone que "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución …". Y lo dice la propia jurisprudencia, que ha precisado que para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa no es menester que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que se sea titular de un interés legítimo en la ejecución (…)».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 597/2022, de 19 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:1901.

Concepto de persona afectada a los efectos de legitimación en el incidente.

«CUARTO.- El marco normativo legal para la decisión a adoptar sobre la posibilidad de que quien no ha intervenido como parte en un proceso jurisdiccional pueda tener o no legitimación para instar la ejecución de la sentencia dictada en ese proceso como "persona afectada", es el previsto en los artículos 72, 104.2 y 109.1 de la LRJCA (…).

Como se dice en sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2017 (ROJ: STS 4642/2017-ECLI:ES:TS:2017:4642), dictada en el recurso de casación 3105/2016, la interpretación de esos preceptos legales fue realizada por la sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2005 (ROJ: STS 3614/2005-ECLI:ES:TS:2005:3614) en el recurso de casación 2492/2003, de cuyos fundamentos de Derecho décimo y decimotercero se extrae lo siguiente:

1º.- Que las normas que hemos de interpretar emplean un verbo, afectar, cuyo significado en nuestra lengua no es otro, en la acepción que aquí interesa, que el de menoscabar, perjudicar o dañar.

2º.- Que, ninguna de esas normas, añaden ningún otro requisito o presupuesto a la exigencia de que la persona esté afectada; en concreto, no añaden el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso declarativo o de conocimiento.

3º.- Que la restricción reconocida en nuestro ordenamiento jurídico para que una "persona afectada" deba ser tenida como tal a los efectos de instar la ejecución es la que deriva de las normas contenidas en los números 1 y 2 del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esto es: de la que exige que en todo tipo de procedimiento se respeten las reglas de la buena fe (número 1); y de la que ordena a los Juzgados y Tribunales que rechacen fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de Derecho o entrañen fraude de ley o procesal (número 2).

4º.- Que el único límite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando para que quepa la actuación procesal de las personas afectadas es el que menciona el artículo 109.1, esto es, "mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia"; lo cual conduce a entender —y sólo en este sentido analizamos aquí la expresión entrecomillada— que la actuación procesal de las personas afectadas cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecución de la sentencia.

5º.- Que el espíritu que animó al legislador de 1998, cuando redactó las normas reguladoras de la ejecución de sentencias en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no fue uno que pida interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a su interpretación declarativa, esto es, a una interpretación que les otorgue un significado no menor que el propio de las palabras con que se expresan; buena prueba de ello es el inicio y final del párrafo primero del punto 3 del apartado VI de la exposición de motivos de la LJ, en donde se lee lo siguiente: "La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias… La negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas".

6º.- Que el ámbito subjetivo de las "personas afectadas" a las que se refieren aquellos artículos 104.2 y 109.1 de la LJCA no se identifica con el de las "otras" personas ni con el de los "recurrentes afectados" a que se refieren, respectivamente, los artículos 110 y 111 de la LJCA. Ello porque lo que está específica y singularmente contemplando el artículo 110 es la posible extensión de efectos de una sentencia en el punto o extremo en que reconoce una situación jurídica individualizada; y, lo que contempla el artículo 111 es la posible extensión del pronunciamiento alcanzado en un recurso contencioso-administrativo que se tomó como "testigo" o como "modelo" a otros que por tener idéntico objeto y para facilitar la gestión de la oficina judicial vieron suspendida su tramitación a la espera de aquel pronunciamiento.

7º.- En conclusión, "hemos de entender por 'personas afectadas' aquéllas que puedan ver menoscabados o perjudicados sus derechos o sus intereses legítimos por efecto de la ejecución o de la inejecución de la sentencia"».

Si bien, cuando se trata de declarar la imposibilidad de ejecutar una sentencia, la legitimación es restrictiva. Al respecto, la STS, rec. 7639/2005, de 7 de julio de 2008, ECLI:ES:TS:2008:3882, apunta que «(…) nuestra jurisprudencia se ha manifestado tradicionalmente más restrictiva cuando el interesado en la inejecución del fallo es el particular a quien perjudica. Así, este Alto Tribunal ha señalado que el incidente para declarar la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia no puede ser promovido en vía jurisdiccional por los particulares personados en las actuaciones». Continúa la sentencia, aclarando que la consecuencia del anterior criterio es que el particular o las corporaciones, que no tengan condición de Administración condenada, deben solicitar la declaración de imposibilidad de ejecución de la correspondiente Administración e interponer contra ella recurso contencioso-administrativo, si la petición se resuelve desfavorablemente, «(…) esta es la posición adoptada, en ocasiones, por este Alto Tribunal, que admite la facultad de los particulares (o de las corporaciones que actúan como particulares) personados en las actuaciones de solicitar de la correspondiente Administración dicha declaración de imposibilidad de ejecución de la sentencia pronunciada y de interponer después contra la resolución, expresa o tácita, los oportunos recursos en la vía administrativa y en la judicial (…)».

En relación con lo anterior también resulta interesante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias n.º 303/2022, de 27 de octubre, ECLI:ES:TSJICAN:2022:3540. 

CUESTIÓN

¿Cabe diferenciar entre el interés para ser parte procesal y el interés para, como persona afectada, iniciar la ejecución de una sentencia dictada en un proceso donde no se ha sido parte?

Sí. Para dar respuesta a esta cuestión resulta interesante la sentencia del Tribunal Supremo n.º 597/2022, de 19 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:1901, conforme a la cual «(...) la denegación de legitimación activa a una persona respecto a un proceso finalizado por sentencia firme de fondo no conlleva necesariamente la denegación de legitimación activa para promover un incidente de ejecución de la referida sentencia, cuando el fundamento de la legitimación para el incidente es el modo en que la ejecución del fallo afecta a sus intereses, pese a no haber sido parte en el proceso en que recayó la sentencia que se ejecuta».

Límites de las cuestiones incidentales de ejecución

En cuanto a los límites de las cuestiones incidentales, se puede destacar lo siguiente:

a) Medidas dictadas en un incidente de ejecución que van más allá de lo que es la ejecución estricta.

b) En el incidente de ejecución no pueden abordarse cuestiones ajenas al fallo.

Medidas dictadas en un incidente de ejecución que exceden la ejecución estricta

En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias n.º 346/2022, de 21 de junio, ECLI:ES:TSJICAN:2022:4485, recordando, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5385/1992, de 18 de mayo de 1998, ECLI:ES:TS:1998:3175, dispone que:

«(…) Efectivamente, si en el seno de un incidente de ejecución se dictan medidas de ejecución, como es el caso, que se considera que van más allá de lo que es ejecución estricta, ha de ser el Órgano Jurisdiccional que ejecuta la resolución quien las deje sin efecto, pues tales extralimitaciones han de ser atribuidas al Órgano Jurisdiccional, que es quien ejecuta la Sentencia, y no al ente administrativo, que en el proceso de ejecución se limita a acordar lo que el órgano Jurisdiccional ordena. En consecuencia, en el ámbito del proceso de ejecución los actos que se dicten, están bajo el control del Órgano Jurisdiccional que ejecuta la resolución objeto de ejecución. Otra cosa es que la resolución en cuestión, dictada formalmente en un proceso de ejecución, sea materialmente ajena a él. En esta hipótesis, ha de ser también el Órgano Jurisdiccional ejecutante quien desvincule tal decisión del incidente de ejecución, y producida la desvinculación formal del proceso de ejecución, se abre el cauce de impugnación ordinario de la resolución controvertida (…)».

Imposibilidad de abordar cuestiones ajenas al fallo en el incidente de ejecución

En el incidente de ejecución no pueden resolverse cuestiones que no se hayan abordado ni decidido en el fallo o con las que este no guarde una directa e inmediata relación de causalidad, pues de lo contrario se lesionarían los derechos de la otra parte al prescindirse del debate y la contradicción inherentes a todo litigio. Véase el ATS, rec. 5/1994, de 30 de junio de 1998, ECLI:ES:TS:1998:1710A.

CUESTIÓN

En una sentencia se declaró el derecho de «A» a percibir la cantidad equivalente a la totalidad de las retribuciones que hubiera percibido como magistrado del Tribunal Supremo en activo, cantidad que cobró el 7 de marzo de 2008. Una vez «A» cobró la referida cantidad, solicita que se ordene a la Administración el abono de los intereses legales correspondientes desde la interposición de la demanda hasta el efectivo pago de la cantidad, y todo ello con la revalorización al momento actual del importe de la condena. ¿Podrá formular su pretensión a través de un incidente de ejecución?

No, pues en el incidente de ejecución de sentencia lo único atendible para acceder a lo solicitado por las partes es el contenido de lo resuelto en la sentencia que se trata de ejecutar, cuyo infranqueable límite impide considerar la posibilidad de otorgar en vía de ejecución lo que no había sido otorgado en la sentencia, principio que hace inviable la petición de «A» con respecto a los intereses legales, pues este aspecto no había sido contemplado en el fallo de la sentencia que ha de ejecutarse, ni tampoco se había traído a colación en ninguna parte de la sentencia (auto del Tribunal Supremo, rec. 225/1987, de 25 de noviembre de 1999, ECLI:ES:TS:1999:2109A).