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Última revisión
28/12/2020
Los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
Relacionados:
Estado: VIGENTE
Orden: administrativo
Fecha última revisión: 28/12/2020
Los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas son los establecidos en el artículo
El punto de arranque, tal y como es ya conocido, es que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
Parte el artículo
«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización».
Responde el citado precepto a lo establecido en el artículo 106, apartado 2, de la CE, que dispone:
«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
Interpretan los tribunales sobre la responsabilidad patrimonial de las AAPP:
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2550/2009, de 5 de abril de 2011,
«La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo "de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad"».
Respecto a la ausencia de fuerza mayor y cuya concurrencia ha de ser acreditada por la Administración para exonerarse de culpa, debemos de atender también a lo dispuesto por la jurisprudencia, que viene pronunciándose repetidamente bajo el mismo criterio:
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1849/2002, de 13 de junio de 2005,
«La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar las demás, la de 6 de febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial».
Requisitos para determinar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
De la misma forma, el citado artículo
- El daño sufrido sea efectivo.
- Pueda evaluarse económicamente.
- Individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Es doctrina consolidada la apreciación de los requisitos citados para el derecho a reclamar responsabilidad patrimonial. Podemos citar sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6613/2009 de 7 de diciembre de 2011,
«Por ello hemos de partir de que la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal —es indiferente la calificación— de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta».
De lo establecido en este artículo respecto a las exigencias se da una interpretación más amplia por parte de los tribunales, siendo doctrina consolidada la necesidad de apreciación de los siguientes factores para reclamar la responsabilidad patrimonial de las AAPP:
- El particular no ha de tener deber jurídico de soportar el daño.
- Ha de concurrir culpa por parte de la Administración, de manera que el hecho le sea imputable.
- El hecho acontecido debe ser antijurídico o contrario a la norma.
- Al darse el daño antijurídico se genera un detrimento patrimonial.
- Debe darse una relación directa y eficaz entre el hecho producido y el daño ocasionado. La apreciación de este nexo causal es revisable en casación.
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5998/2011, de 23 de mayo de 2014,
«Es doctrina jurisprudencial reiteradísima, por todas sentencia de 3 de mayo de 2.011 (Rec. 120/2007) que la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal —es indiferente la calificación— de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".
En esa misma línea reiterada jurisprudencia (STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
Se insiste STC 19 de junio de 2007, rec. casación 10231/2003 con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)".
Y también repite la jurisprudencia (por todas SSTS 7 de febrero 2006 recurso de casación 6445/2001, 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003, 11 de mayo de 2010, recurso de casación 5933/2005) que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al haberse valorado las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria».
En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4056/2014, de 19 de febrero de 2016,
Destacamos también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 767/2016, de 9 de noviembre,
«SEGUNDO.-El tema que se suscita en esta Litis es similar al que fue resuelto en la sentencia dictada en el recurso número 7313/2012 con fecha 7 de junio de 2016, en la que se afirmó, entre otras cosas, lo siguiente:
"El principio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, con protección constitucional, está reconocido en el art. 139 de la Ley 30/1992, del RJAPAC, expresándose en los términos de que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La jurisprudencia, de una manera reiterada, ha ido precisando los concretos requisitos que se exigen para la viabilidad de este tipo de acción, siendo éstos: a) La efectiva realidad de un daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor, y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta. (STS de 3 de mayo de 2011 y otras muchas), insistiéndose (STS de 1 de julio de 2009) en que no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que solo exclusivamente tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la acción administrativa, ya que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, ya que es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público"».
A mayor abundamiento, puede consultarse, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 1970/2019, de 4 de noviembre de 2020,
Casuística originaria de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
a) Responsabilidad derivada de acto legislativo de naturaleza no expropiatoria y del Estado legislador
Continúa el artículo 32, apartado 3, de la LRJSP:
«3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5».
Respecto a los daños sufridos por actos legislativos de naturaleza no expropiatoria debemos consultar la Ley de 16 de diciembre de 1954 de Expropiación Forzosa (en adelante
«Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo».
Como también ordena la
En lo que atañe a la responsabilidad del Estado legislador, la ley es bastante clara y concisa en lo que respecta a su regulación. No obstante, para una mejor comprensión de este precepto, hay que acudir, como en él se indica, a los apartados 4 y 5 del referido artículo
CUESTIÓN
El céntimo sanitario
El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos fue creado por la Ley 24/2001 y estuvo en vigor hasta diciembre del año 2012. Se trataba de un impuesto que gravaba, en fase única, las ventas minoristas de determinados hidrocarburos (básicamente las gasolinas, el gasóleo, el fuelóleo y el queroseno no utilizado como combustible de calefacción). Consistía en un tipo de gravamen estatal y en un tipo de gravamen autonómico facultativo.
Su finalidad era, en principio, destinar la recaudación de dicho impuesto a medidas de protección de medio ambiente y salud. No obstante, no fue esa la interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acabó declarando contrario al derecho de la Unión:
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea n.º C-82/12, de 27 de febrero de 2014
«Además, se desprende de los elementos obrantes en poder del Tribunal de Justicia que la norma nacional controvertida no establece ningún mecanismo de afectación predeterminada a fines medioambientales de los rendimientos del IVMDH. Pues bien, a falta de tal afectación predeterminada, no puede considerarse que un impuesto como el IVMDH, como puso de manifiesto en esencia el Abogado General en los puntos 25 y 26 de sus conclusiones, tenga por objeto, por sí mismo, garantizar la protección del medioambiente, y, por tanto, que persiga una finalidad específica en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 92/12, a menos que dicho impuesto esté concebido, por lo que respecta a su estructura, en particular, al hecho imponible o al tipo de gravamen, de tal modo que disuada a los contribuyentes de utilizar hidrocarburos o que fomente el uso de otros productos cuyos efectos sean menos nocivos para el medioambiente».
Esta resolución europea desencadenó una ardua labor por parte de los tribunales españoles reconociendo la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Véase, entre otras, sentencia del Tribunal Supremo n.º 1643/2019, de 28 de noviembre,
b) Responsabilidad derivada de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional
Continúa el artículo
«Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».
Dicta la norma que ha de alegarse la inconstitucionalidad para originar el derecho indemnizatorio, por lo que surge la duda sobre qué medios son los idóneos o admitidos para justificar la formalización de la alegación de inconstitucionalidad, ya que es imprescindible para la reclamación de responsabilidad patrimonial. Así el Tribunal Supremo se viene pronunciando repetidamente al respecto y cabe traer a colación, a título ejemplificativo:
Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1422/2020, de 29 de octubre,
«(...) se desprende que la intención del legislador es la de acotar la responsabilidad de la Administración a aquellos supuestos en que el interesado haya reaccionado contra la actuación causante del daño por la inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
(...)
Los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito previsto en el artículo
Y, entre estas formas de impugnación, se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el artículo
Conforme al artículo
c) Responsabilidad derivada de la aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la UE
Siguiendo lo dispuesto en el apartado 5 del artículo
«Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares».
Al igual que la responsabilidad derivada de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, en los casos de normas declaradas contrarias al derecho de la UE, los daños producidos serán indemnizables en el plazo de cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que reconozca el carácter contrario de la norma al derecho de la UE, salvo que la sentencia disponga otra cosa (artículo
d) Responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de justicia
El artículo 121 de la
«Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley».
Pues bien, conforme al precepto constitucional, la
Para estos casos, la
Se trata de los errores cometidos en sede judicial, tanto del propio órgano como de los jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones, aunque la responsabilidad ha de dirigirse frente al ente judicial, no directamente frente a la persona física titular del órgano en cuestión, sin perjuicio del ejercicio de repetición que puede ejercer la Administración General del Estado frente a los jueces o magistrados responsables de tal daño si en la conducta concurriera dolo o culpa.
Así mismo, la simple revocación o anulación de resoluciones judiciales no presupone por sí solo derecho a indemnización.
Excepción al derecho indemnizatorio por error judicial es que este derivara de una conducta dolosa o culposa del perjudicado.
Debe hacerse especial mención al artículo 294 de la LOPJ, cuyo contenido literal es:
«1. Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios.
2. La cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.
3. La petición indemnizatoria se tramitará de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo anterior».
Pues bien, respecto a este último precepto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado declarando la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos del apartado 1: «quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa».
El conflicto de estos apuntes con la Constitución se basaba fundamentalmente en la posible vulneración del derecho a igualdad del artículo 14 de la CE, ya que el derecho a indemnización se veía condicionado al cumplimiento de tales requisitos, y del derecho a la presunción de inocencia del artículo 24 de la CE.
La reflexión fue la siguiente:
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 85/2019, de 19 de junio, ECLI ES:TC:2019:85
«Las conclusiones expuestas en los fundamentos precedentes conducen a estimar la cuestión interna de inconstitucionalidad. Al poner en relación los problemas de constitucionalidad de la selección de supuestos indemnizables que dibujan los incisos controvertidos desde la perspectiva de los arts. 14 y 24.2 CE, se observa que circunscribir el ámbito aplicativo del art. 294 LOPJ a la inexistencia objetiva del hecho establece una diferencia de trato injustificada y desproporcionada respecto a los inocentes absueltos por no ser autores del hecho al tiempo que menoscaba el derecho a la presunción de inocencia al excluir al absuelto por falta de prueba de la existencia objetiva del hecho. Tampoco una interpretación amplia del art.
Los incisos del art. 294 LOPJ “por inexistencia del hecho imputado” y “por esta misma causa” reducen el derecho a ser compensado por haber padecido una prisión provisional acordada conforme a las exigencias constitucionales y legales en un proceso que no concluyó en condena de forma incompatible con los derechos a la igualdad y a la presunción de inocencia. La selección de supuestos indemnizables excluye otros abarcados por la finalidad de la previsión resarcitoria, atenta a indemnizar los daños fruto del sacrifico de la libertad de un ciudadano en aras del interés común, de modo que introduce una diferencia entre supuestos de prisión provisional no seguida de condena contraria al art. 14 CE, en tanto que injustificada, por no responder a la finalidad de la indemnización, y conducente a resultados desproporcionados. De otro lado, en tanto la referida delimitación del ámbito resarcible obedece a las razones de fondo de la absolución, establece de forma inevitable diferencias entre los sujetos absueltos vinculadas a la eficacia del derecho a la presunción de inocencia, obliga a argumentar con base en esas diferencias y deja latentes dudas sobre su inocencia incompatibles con las exigencias del art. 24.2 CE».
El Ministerio de Justicia también será el encargado de tramitar el procedimiento para fijar el importe de indemnizaciones (cuantía que determinará el Consejo de Ministros), bajo audiencia del Consejo de Estado, que han de abonarse cuando el TC declare, a instancia del interesado, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad (artículo 32, apartado 8, de la LRJSP).
e) Responsabilidad patrimonial por daños producidos a terceros por la ejecución de contratos
Establece el artículo 32, apartado 9, de la LRJSP, que las AAPP responderán de los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o derive de los vicios del proyecto elaborado por la propia Administración, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca la
Para la determinación de esta responsabilidad habrá que atender a lo dispuesto en la
f) Responsabilidad de las AAPP derivada del ejercicio a través de entidades privadas
Debe mencionarse en este punto la responsabilidad de derecho privado (artículo