El recurso de alzada en la Ley 39/2015, de 1 de octubre

El recurso de alzada en el ámbito administrativo

El recurso de alzada es un recurso jerárquico que sirve para agotar la vía administrativa respecto de aquellos actos y resoluciones que por sí no la agoten, constituyendo un presupuesto necesario o condición para poder interponer el recurso contencioso-administrativo. Su finalidad es el sometimiento a la superior jerarquía administrativa de las cuestiones que ya habían sido discutidas en grados inferiores, constituyendo la terminación de la vía administrativa como trámite previo a la jurisdicción, siendo obligación de ese órgano superior dictar una resolución sobre el fondo de la cuestión que ha sido sometida a su conocimiento, a no ser que existiera un motivo de tipo formal que impidiera esa decisión (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia n.º 10/2000, de 8 de enero, ECLI:ES:TSJMU:2000:3).

Los artículos 121 y 122 de la LPAC regulan el recurso de alzada, siendo el objeto del mismo las resoluciones y actos a que se refiere el apdo. 1 del art. 112 de la LPAC, es decir, «(...) las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (...)», cuando no pongan fin a la vía administrativa. Estas resoluciones y actos podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

En los apartados 2 y 3 del mencionado artículo 112, se establecen unos supuestos de excepción a las reglas generales del recurso de referencia:

«2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

(...)

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».

CUESTIONES

1. Las resoluciones y actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto que se refieren en el artículo 112.1 de la LPAC, ¿ante que órgano podrán ser recurridos en alzada?

Cuando no pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos (art. 121.1 de la LPAC).

2. ¿Ante qué órgano interpondremos un recurso de alzada?

De acuerdo con el ya mencionado artículo 121.2 de la LPAC, el recurso de alzada se interpondrá ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

3. En caso de interponer el recurso de alzada ante el órgano que dictase la resolución impugnada, ¿cómo procederá dicho órgano?

Este órgano deberá remitir el recurso al órgano competente en el plazo de 10 días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente y será responsable del cumplimiento el titular del órgano que dicto el acto recurrido (art. 121.2 de la LPAC).

Todo ello en relación con el artículo 25.1 de la LJCA que dispone que «El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos».

En consecuencia, la falta de agotamiento de la vía administrativa previa lleva constituye causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Al respecto, ha declarado nuestro Alto Tribunal, en sentencia, rec. 2496/1998, de 20 de marzo 2002, ECLI:ES:TS:2002:2036, que:

«(...) El agotamiento de la vía administrativa es un requisito subjetivo y no objetivo, es decir, una persona puede haberla agotado y otra no, y la que no lo ha hecho no puede aprovecharse indebidamente de la diligencia ajena».

En la misma línea, la jurisprudencia del Alto Tribunal ha venido manteniendo de forma unánime, en sentencias como la STS, rec. 1454/2001, de 3 de junio de 2006, ECLI:ES:TS:2006:4827, STS, rec. 11619/1998, de 19 de febrero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:1097, o STS, rec. 7698/1995, de 20 de junio de 2003, ECLI:ES:TS:2003:4311, que la no interposición de recurso de alzada hace que el acto inicialmente impugnado no agote la vía administrativa lo que determina la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

La anterior solución no supone, en modo alguno, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24 de la CE pues, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, la tutela judicial no comprende la obtención de una decisión conforme a las pretensiones que se formulan, sino el derecho a que se dicte una resolución conforme al ordenamiento jurídico, siempre que se cumplan los requisitos procesales para ello. Como ejemplo de lo anterior señalar la STC n.º 114/2008, de 29 de septiembre, ECLI:ES:TC:2008:114, que establece:

«Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que "el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho sobre el fondo de las cuestiones planteadas, sea o no favorable a las pretensiones formuladas, si concurren todos los requisitos para ello. De ahí que sea también respetuosa con este derecho fundamental una resolución judicial de inadmisión o de desestimación por algún motivo formal, cuando concurra alguna causa de inadmisibilidad y así lo acuerde el juez o tribunal en aplicación razonada de la misma (SSTC 71/2002, de 8 de abril, FJ 1; 59/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 114/2004, de 12 de julio, FJ 3; 79/2005, de 4 de abril, FJ 2; 221/2005 entre otras muchas)" (STC 33/2008, de 25 de febrero, FJ 2) (...)».

Además, según lo dispuesto en el art. 114 de la LPAC, ponen fin a la vía administrativa y, en consecuencia, no pueden ser recurridas en alzada:

• Las resoluciones de los recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el apartado 2 del art. 112 de la LPAC.
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. 
• La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. 
• La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el apartado 4 del art. 90 de la LPAC. 
• Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Los plazos en el recurso de alzada

a) ¿Cuál es el plazo para interponer el recurso de alzada?

De acuerdo con el artículo 122 de la LPAC, el plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Sin embargo, si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

CUESTIÓN

¿Qué ocurre si no se interpone recurso de alzada contra un acto expreso en los plazos establecidos en el artículo 122 de la LPAC?

La resolución será firme a todos los efectos, de acuerdo con el artículo 122.1 de la LPAC.

b) ¿Cuál es el plazo para dictar y notificar la resolución del recurso de alzada?

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso (silencio administrativo desestimatorio), salvo en el caso previsto en el párrafo tercero del art. 24.1 de la LPAC, que estipula los siguientes supuestos:

«El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado».

Resolución del recurso de alzada

Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el apdo. 1 del art. 125 de la LPAC.

A TENER EN CUENTA. La interposición de alzada no suspenderá la ejecución del acto impugnado, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, tal y como dispone el art. 117 de la LPAC.

Especialidades del recurso de alzada en las reclamaciones económico-administrativas

La legislación tributaria prevé especialidades del recurso de alzada en las reclamaciones económico-administrativas, reguladas principalmente en el artículo 241 de Ley General Tributaria, y en el artículo 61 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia de la AN, rec. 250/2018, de 4 de noviembre de 2019, ECLI:ES:AN:2019:3921

«La AEAT tiene personalidad jurídica plena, como bien dice la actora, pero para el cumplimiento de sus objetivos se organiza en Delegaciones y Dependencias para la aplicación efectiva del sistema tributario. Y esa organización tiene su correspondiente delegación de facultades, de ahí que, en el caso que nos ocupa, quien puede interponer el recurso de alzada sea, conforme al art. 241 LGT, los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia, así como los órganos equivalentes o asimilados de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia. 

Debe tenerse en cuenta que la personación en un proceso o en un procedimiento debe entenderse en sentido estricto, y el acto de comparecer formalmente en un juicio o en un procedimiento administrativo no puede eludirse con esas alegaciones generales de que la Administración es una persona jurídica única, porque desde la perspectiva que nos ocupa se necesita la personación de quien está legitimado que es el Director del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria que no estaba personado ante el TEAR. Lo que nos conduce a comprender que esa falta de personación ante el TEAR permite que el recurso de alzada se desdoble en dos fases, una primera de interposición del recurso o de anuncio de interposición del recurso y otra de alegaciones.

(...) 

Del expediente administrativo surge que el 4 marzo 2015 se notifica el fallo del TEAR al Director del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria y en fecha 20 marzo 2015 se remite el escrito de interposición del recurso de alzada ante el TEAC, por lo que no ha transcurrido el plazo de 1 mes previsto en el art. 241 LGT».