La interposición del recurso contencioso-administrativo

Interposición del recurso contencioso-administrativo y reclamación del expediente

El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando la propia ley disponga otra cosa (art. 45.1 de la LJCA).

Con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo deberán acompañarse una serie de documentos (art. 45.2 de la LJCA):

a) Documento que acredite la representación del compareciente, salvo que figurase unido a las actuaciones de otro recurso en curso ante el mismo juzgado o tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación para su unión a los autos.

b) Documento que acredite la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.

c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.

d) El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento relativo a la representación.

El letrado de la Administración de Justicia, una vez que se haya presentado el escrito de interposición del recurso, examinará de oficio la validez de la comparecencia. Si considera que es válida, el recurso será admitido a trámite. Sin embargo, si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos establecidos en el apartado 2.º del artículo 45 de la LJCA, o los que se presentan son incompletos y el letrado de la Administración de Justicia considera que no concurren los requisitos exigidos por la de la LJCA para la validez de la comparecencia, requerirá la subsanación de estos, otorgando al recurrente un plazo de 10 días.

Si no se subsanan los defectos en el plazo señalado, el juez o tribunal declarará el archivo de las actuaciones (art. 45.3 de la LJCA).

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3380/2012, de 3 de marzo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:1186

Escrito de interposición: acota el acto impugnado y sirve de referencia para impedir la desviación procesal.

«Conforme a criterio jurisprudencial pacífico y consolidado y dado el carácter revisor de este orden jurisdiccional, en este escrito inicial es donde queda acotado el acto que se impugna y frente al que exclusivamente podrá articularse en la demanda las pretensiones de parte, sin que sea posible desviar tales pretensiones hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición, salvo los supuestos de acumulación efectuada con los requisitos regulados en los artículos 34 y 38 de la precitada Ley».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1919/2013, de 4 de mayo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2086

«[…] De manera que si entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial, existe desviación procesal, y no la hay en cambio, cuando la divergencia se deba a simples defectos de redacción que no impidan la identificación de la cosa o la causa.

Consecuentemente, el vicio de desviación procesal, no constituye un vicio que pueda imputarse a la sentencia, sino que se atribuye siempre a la parte actora, cuando se produce uno de estos tres supuestos: a) Discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa. b) Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en el escrito de interposición y el objeto impugnatorio delimitado en la demanda y c) Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en la demanda (pretensiones contra una actuación) y el objeto impugnatorio expuesto en el escrito de conclusiones (añadiendo nuevas pretensiones o nuevas actuaciones)».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 635/2020, de 2 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1702

Requisitos para la continuación del procedimiento: subsanación de defectos.

Establece que el poder para pleitos en favor del procurador es subsanable incluso después de finalizado el plazo para ello. En este sentido, se han admitido a trámite numerosos recursos de casación por considerar que este asunto emana interés casacional para la formación de jurisprudencia. Sin embargo, la mencionada sentencia contiene un voto particular de relevante interés, fundamentado en reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así como del Tribunal Europeo. Este voto particular considera que «en esta materia se está yendo demasiado lejos» y resume la doctrina constitucional sobre la subsanación en tres puntos:

a) «La interpretación de las normas procesales y, más en concreto, la concurrencia de los presupuestos que condicionan la válida constitución del proceso, son, en principio, operaciones que no trascienden el ámbito de la legalidad ordinaria, que competen a los órganos judiciales en el ejercicio de la función jurisdiccional que les es propia ex artículo 117.3 de la CE, no siendo función de este Tribunal Constitucional examinar la interpretación de la legalidad hecha por los órganos judiciales, salvo que por manifiestamente arbitraria, claramente errónea o por no satisfacer las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción de todo derecho fundamental impliquen por sí mismas una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 140/1987, de 23 de julio, FJ 2; 132/1992, de 28 de septiembre, FJ 2; 138/1995, de 25 de septiembre, FJ 3; 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 236/1998, de 14 de diciembre, FJ 2; 165/1999, de 27 de septiembre, FJ 3)».

b) «En línea con lo sostenido por el Ministerio Fiscal, distinguiendo entre “insuficiencia en la representación y una absoluta falta de representación procesal” defecto subsanable el primero e insubsanable el segundo, el TC en su auto de 276/2001, de 29 de octubre, inadmite el recurso de amparo afirmando: “En cuanto a la subsanación, siendo cierto que el principio pro actione debe como regla general favorecerla siempre que ello resulte posible es doctrina constitucional que la técnica procesal de la subsanación” (en el caso presente, arts. 45.3 o 138 de la LJCA) solo resulta de aplicación respecto de requisitos que “no se configuren como presupuestos procesales de indeclinable cumplimiento en tiempo y forma (STC 69/1997 de 8 de abril, por todas)”».

c) «En la STC 18/1996 de 12 de febrero, el TC declaró que “no existe vulneración del art. 24.1 de la CE cuando la situación a que se achaca tal vulneración sea debida a la pasividad, desinterés, negligencia, error técnico o impericia de las partes o de los profesionales que les representen o defiendan”».

Y, concretamente en lo concerniente a la posibilidad de subsanar la falta de poder del procurador una vez transcurrido el plazo de interposición del recurso, el voto particular advierte:

«[…] la STC 79/2001, de 26 de marzo, F.6 citada en sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2006, rec. 8527/2004, establece que la posibilidad de subsanación de la omisión del poder del procurador puede darse “cuando, atendida la ratio de su exigencia procesal, esta pueda aún ser reparada sin menoscabo de la regularidad del procedimiento y sin daño de la posición de la parte adversa, y siempre que, en definitiva, no se aprecie una posición negligente o contumaz en el recurrente”.

5. Este magistrado ponente entiende que en el presente caso la omisión del poder del procurador era un defecto insubsanable por dos razones:

La primera, porque la procuradora conocía y citaba en el escrito de interposición el artículo 45.2 de la LJCA y se limitó a decir “la representación del recurrente, según acreditaré, mediante otorgamiento del correspondiente poder apud acta”. Y la segunda, porque su subsanación, respetando “la regularidad del procedimiento y sin daño de la posición de la parte adversa” (STC 79/2001 antes citada), no era ya posible por haber agotado el plazo para la interposición del recurso en la fecha en que se hizo.

6. Conforme al artículo 47 del Reglamento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), “toda demanda interpuesta en virtud del artículo 34 del Convenio [...] deberá contener todas las informaciones solicitadas [...]” y entre ellas: si el demandante actúa a través de un representante, deberá acreditarse dicha representación.

Si no cumple la demanda todas las exigencias, se rechaza la misma, rechazo que no es definitivo, pues se puede presentar una nueva demanda o acompañar el documento omitido, si no ha expirado el plazo de seis meses fijado en el artículo 35.1 del Convenio.

En la decisión Malysh e Ivanin C. Ucrania (n.º 40.139/14 y 44.418/14), el TEDH rechazó el 9 de septiembre de 2014 dos demandas, pues no se habían cumplimentado todos los requisitos en el plazo de seis meses, y no restaba tiempo para rectificar la/s omisión/es padecida/s. (No son abundantes estas decisiones, pues la inadmisibilidad por el incumplimiento del Reglamento se comunica por carta de un jurista).

7. Si el TEDH no admite subsanación o aportación de los documentos exigidos fuera del transcurso del plazo para la presentación de la demanda, ello quiere decir que, conforme al artículo 10.2 de la CE, la interpretación del plazo para recurrir debe considerarse como algo imperativo, y que si no se cumple, dentro de los dos meses para recurrir en vía contenciosa, el requisito de acreditar la representación del procurador, dicha omisión, salvo circunstancia justificadora expuesta en tiempo, no podrá rectificarse. Por tanto, en el supuesto de aplicación del artículo 45.3 de la LJCA, la subsanación o la aportación del poder solamente es posible si aún resta tiempo en el plazo de los dos meses para recurrir. Y nunca si el recurso se interpuso al finalizar el plazo.

Fundamento de Derecho Tercero.- En respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada, se dice: La omisión del poder de representación del procurador al interponerse recurso contencioso-administrativo (arts. 24 de la LEC y 45.2.a de la LJCA), es un defecto no subsanable, y que solamente puede ser rectificado, mediante aportación del poder notarial o apoderamiento apud acta, dentro del plazo de dos meses establecidos en el artículo 46.1 de la LJCA, en el supuesto de existir aún tiempo para ello. Esta respuesta se fundamenta en la doctrina del TC y jurisprudencia del TEDH antes citadas.

Fundamento de Derecho Cuarto.- Conforme a la respuesta a la cuestión de interés casacional antes expuesta, y examinados los autos del TSJ de Galicia de 6 de marzo y de 2 de abril (tras el recurso de reposición) de 2019, procede desestimar el presente recurso, y confirmar la/s resolución/es impugnadas por ser la/s mismas conforme a derecho».

De lo anterior, por tanto, podemos concluir que el Tribunal Supremo, en su voto mayoritario, ha «flexibilizado» la subsanación de la postulación procesal, frente a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La exigencia establecida en el artículo 45 de la LJCA no ofrece dudas y la subsanación del defecto a posteriori o incluso, fuera de plazo, supone una inobservancia de los requisitos exigidos en dicho artículo que parece no preocupar a la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1526/2019, de 1 de octubre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3055

Representación de personas jurídicas y acuerdo corporativo para litigar:

«El artículo 45.2.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa exige que cuando el recurso contencioso-administrativo se entabla en nombre de una persona jurídica debe acompañarse al escrito de interposición, bien el acuerdo de la Junta General, Junta de Socios, o cualquier otra institución análoga que represente el máximo poder decisorio dentro de la entidad, decidiendo el ejercicio de la acción correspondiente, o bien la trascripción pertinente de las normas estatutarias, o de otro orden, de las que se desprenda con claridad que la facultad de acordarlo así no ha sido reservada a favor de la Junta y que los legales representantes de la corporación, sociedad o entidad de que se trate están facultados no solamente para comparecer en su nombre ante los tribunales sino también para acordar la interposición de la demanda sin previo acuerdo del máximo órgano representativo de la corporación o asociación».

Los problemas derivados de la aplicación de ese precepto han sido examinados en repetidas ocasiones por la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, debiendo destacarse lo declarado al respecto en la sentencia, rec. 4755/2005, de 5 de noviembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6742. Esta sentencia declara que en la regulación contenida en la Ley de 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando la demandante sea persona jurídica, «esta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo».

Y en esa dirección añade: «Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que solo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de esta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquel al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente».

A pesar de que la infracción del artículo 45.2.d) constituye un defecto subsanable, ello no determina que el órgano jurisdiccional deba en todo caso requerir a la parte actora para que lo subsane, ni implica, por tanto, que cuando la sala de instancia no lo haya hecho deba acordarse necesariamente la retroacción de las actuaciones para que se formule el requerimiento de subsanación, pues ello dependerá de las circunstancias del caso. Este aspecto de la cuestión también fue abordado en la ya citada sentencia del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2008, en cuyos fundamentos jurídicos sexto y séptimo se hacen las siguientes consideraciones:

«SEXTO. El artículo 45.3 de la ley de la jurisdicción impone al juzgado o sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el juzgado o la sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez solo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio juzgado o sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el juez o tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la ley de la jurisdicción, comprendido en un título de la ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el título IV.

SÉPTIMO. Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004, 9 de febrero de 2005, 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si este era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es solo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que, para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si este hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que, apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además, y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, solo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre.

En suma, y en definitiva: no era obligado, a diferencia de lo que se sostiene en el tercero de los motivos de casación, y pese a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el cuarto, que la Sala de instancia requiriera de subsanación antes de dictar sentencia. Ni es a la actuación de dicha sala a la que cabe imputar situación alguna de indefensión».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 909/2018, de 1 de junio, ECLI:ES:TS:2018:1940

«[...] para tener por cumplido el requisito procesal del artículo 45.2.d) tantas veces mencionados no basta con aportar el poder para pleitos, incluso cuando haya sido otorgado por el administrador único de la sociedad, sino que habrá que justificar asimismo cuál es el órgano competente para adoptar la decisión de litigar, bien el administrador (como será lo habitual) bien la Junta General (posibilidad que no por poco habitual ha de desdeñarse sin más)».

«[...] no es exigible que la autorización para litigar debe adoptarse con anterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2601/2012, de 31 de marzo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:1329

Acreditación de la legitimación del actor.

«[...] Es cierto que como un presupuesto esencial del proceso, la legitimación debe quedar acreditada desde el inicio del mismo; que no es, en el proceso ordinario de nuestra ley jurisdiccional, la demanda, como se afirma en los motivos del recurso que se examinan, sino en el escrito de interposición, como se exige en el artículo 45.2.º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que en su párrafo b) impone la necesidad de aportar con dicho escrito —el documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título—, que era el caso de autos».

El numeral 4 del artículo 45 de la LJCA hace referencia al recurso de lesividad, que es aquel basado en una previa declaración de lesividad de los actos anulables (art. 107 de la LPAC), emanada de la propia Administración demandante. Este recurso se iniciará mediante formulación de demanda, atendiendo a lo establecido en el artículo 56.1 de la LJCA:

Artículo 56.1 de la LJCA

«1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración».

En el recurso de lesividad, se fijará con precisión la persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. La demanda deberá acompañarse, en todo caso, de la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los documentos mencionados en el numeral 2 del artículo 45 de la LJCA.

Finalmente, el artículo 45 de la LJCA en su numeral 5 regula aquellos recursos que se dirigen contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en los que no existen terceros interesados. Estos recursos podrán iniciarse también mediante demanda, la cual concretará la disposición, acto o conducta impugnados, razonando su disconformidad a derecho.

La demanda irá acompañada de los documentos que procedan ya mencionados en el numeral 2 del artículo 45 de la LJCA.