La prueba en el procedimiento contencioso-administrativo

¿Qué es la prueba como instrumento procesal?

La prueba es un instrumento procesal con apoyo constitucional. El artículo 24 de la Constitución garantiza el derecho de todas las personas a la tutela judicial efectiva y a utilizar todos los medios de prueba pertinentes para poder defenderse.

Según el Diccionario del Español Jurídico de la RAE y el CGPJ, la prueba puede definirse como: «actividad encaminada a procurar la fijación de los hechos vertidos en los escritos de calificación y la convicción del juez sobre los mismos» o «cada uno de los medios probatorios regulados en la norma procesal».

Derecho a utilizar los medios de prueba

El derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes es un derecho inseparable del derecho mismo de defensa, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 23/2007, de 12 de febrero, ECLI:ES:TC:2007:23, en la que también sintetiza las líneas principales de esta doctrina:

«a) Este derecho fundamental, que no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sí que atribuye el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi.

b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos.

c) Corresponde a los Jueces y Tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas, no pudiendo este Tribunal Constitucional sustituir o corregir la actividad desarrollada por los órganos judiciales, sino en los casos en los que las decisiones judiciales de inadmisión de pruebas relevantes para la decisión final, hayan sido dictados sin motivación alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la prueba sea imputable al órgano judicial.

d) Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea “decisiva en términos de defensa”; ello exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda.

e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar ante este Tribunal, la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas; y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba, propuesta y no practicada, objeto de controversia».

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado acerca de cuándo puede entenderse que se ha vulnerado el derecho a la prueba. Así, ha señalado en la sentencia n.º 43/2003, de 3 de marzo, ECLI:ES:TC:2003:43:

«De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, para que pueda apreciarse la vulneración del derecho a la prueba se exige, en primer lugar, que el recurrente haya instado a los órganos judiciales la práctica de una actividad probatoria, respetando las previsiones legales al respecto. En segundo lugar, que los órganos judiciales hayan rechazado su práctica sin motivación, con una motivación incongruente, arbitraria o irrazonable, de una manera tardía o que habiendo admitido la prueba finalmente no hubiera podido practicarse por causas imputables al propio órgano judicial. En tercer lugar, que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada hubiera podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito, generando indefensión al actor. Y, por último, que el recurrente en la demanda de amparo alegue y fundamente los anteriores extremos».

El derecho a la prueba, conforme señala el art. 24.2 de la CE, reconoce el derecho a utilizar todos los medios de prueba pertinentes para la defensa, lo que implica que este derecho opera en todo tipo de proceso con el fin de garantizar a las partes la posibilidad de impulsar una actividad probatoria acorde con sus intereses. Ahora bien, el alcance de esta garantía se encuentra delimitado por tres órdenes de consideraciones:

• El propio tenor literal del art. 24.2 de la CE.
• Su carácter de derecho constitucional de configuración legal.
• Su carácter de derecho procedimental.

Tenor literal del art. 24.2 de la CE

La propia formulación del precepto mentado establece el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa. Esto implica que su reconocimiento no ampara un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino que atribuye solo el derecho a la admisión y práctica de las que sean pertinentes entendiendo por tales aquellas pruebas que tengan una relación con el thema decidendi. La opinión contraria no solo iría en contra del tenor literal del art. 24.2 de la CE, sino que conduciría a que, a través de propuestas numerosas e inútiles pruebas, se pudiese alargar indebidamente el proceso o se discutiesen cuestiones ajenas a su finalidad. 

Derecho de configuración legal

La garantía que incorpora el derecho a la prueba ha de realizarse en el marco legal establecido en el ordenamiento jurídico respecto a su ejercicio. Y por tanto se hace preciso:

• Que las partes procesales hayan solicitado la prueba en la forma y momento legalmente establecido y que el medio de prueba solicitado está autorizado por el ordenamiento.
• Que el órgano judicial se pronuncie sobre su admisibilidad motivadamente sin incurrir en incongruencia, irrazonabilidad o arbitrariedad y que, en su caso, la falta de práctica de los medios de prueba admitidos no le sea imputable. 

El rechazo motivado de los medios de prueba ha de producirse en el momento procesal oportuno, ya que la denegación tardía, aunque razonada, de la prueba se ha considerado que, prima facie, podría afectar al derecho tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 164/1996, de 28 de octubre, ECLI:ES:TC:1996:164, que señala:

«(...) o, también, cuando la denegación razonada se produjese tardíamente, de modo que generase indefensión o los riesgos de perjudicar dicha decisión en virtud de una certeza ya alcanzada acerca de los hechos objeto del proceso —con la consiguiente subversión del juicio de pertinencia— o, incluso, de un prejuicio acerca de la cuestión de fondo en virtud de la denegación inmotivada de la actividad probatoria (STC 89/1995, fundamento jurídico 6.º) (...)».

Derecho de carácter procedimental

El carácter procedimental exige que, para apreciar su vulneración, quede acreditada la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante, ello se traduce en la necesidad de demostrar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos de defensa.

En caso de que una parte alegue en amparo la vulneración del derecho a la prueba recae sobre la misma la carga de fundamentar y argumentar las razones por las que se le ha causado la indefensión, así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 70/2002, de 3 de abril, ECLI:ES:TC:2002:70:

«(...) También hemos declarado que sólo procede el examen de esta queja de amparo cuando la falta de práctica de la prueba propuesta "haya podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito" (SSTC 50/1988, de 22 de marzo, FJ 3; 357/1993, de 29 de noviembre, FJ 2; 131/1995, de 11 de septiembre, FJ 2; 1/1996, de 15 de febrero, FJ 3; 37/2000, de 14 de febrero, FJ 3) y que quien alega ante este Tribunal la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes debe cumplir con la carga de fundamentar y argumentar en la demanda las razones por las cuales la omisión de la prueba propuesta le ha provocado una indefensión material al ser relevante para la decisión final del proceso (SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3; 30/1986, de 20 de febrero, FJ 8; 149/1987, de 30 de septiembre, FJ 3; 45/1990, de 15 de marzo, FJ 3; 357/1993, de 29 de noviembre, FJ 2; 1/1996, de 15 de enero, FJ 3; 37/2000, de 14 de febrero, FJ 3) (...)».

Solicitud de la práctica de la prueba en la LJCA

Partiendo de los pilares constitucionales que han de regir en la práctica de la prueba, la LJCA, en sus artículos 60 y 61, se encarga de regular expresamente este elemento procesal en el ámbito contencioso-administrativo. 

Señala el art. 60 de la LJCA que solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos se expresarán de modo ordenado los puntos de hecho sobre los que vaya a versar la prueba y los medios de prueba que se propongan. 

CUESTIÓN

¿Qué sucede si de la contestación resultan nuevos hechos de transcendencia?

 En caso de que de la contestación resulten nuevos hechos de transcendencia el recurrente podrá, en los cinco días siguientes, pedir el recibimiento a prueba y expresar los medios de prueba que proponga.

El proceso se recibirá prueba cuando exista disconformidad en los hechos y estos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos.

Como dispone la ley, la práctica de la prueba ha de solicitarse en la demanda y contestación, para cuya admisión y viabilidad habrá que atender a los artículos 52 a 57 de la LJCA. No obstante, al margen de los plazos y demás requisitos de forma que se exigen en la demanda y contestación, es importante recalcar que, como bien se estipula en el artículo 57, ordinal 2.º, de la LJCA, de no constar en el otrosí la petición de la práctica de la prueba, el letrado de la Administración de Justicia puede declarar concluso el pleito sin más trámite para sentencia, salvo que el juez o tribunal, de manera excepcional, ante la importancia o índole del asunto, acuerde la celebración de la vista o la formulación de conclusiones escritas.

Hay que perfilar en este punto que el artículo 61 de la LJCA contempla la posibilidad de acordar de oficio el recibimiento a prueba (véase también el artículo 282 de la LEC).

A TENER EN CUENTA. Aunque no profundizaremos en este tema, respecto a la solicitud de la práctica de la prueba hay que prestar atención al procedimiento en que nos encontremos. Así, debemos remitirnos a los artículos 78 de la LJCA para el caso del procedimiento abreviado, o al título V en lo que respecta a los procedimientos especiales, en concreto, al artículo 120 de la LJCA para la práctica de la prueba en los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales de la persona o al artículo 127 de la LJCA en los procedimientos de suspensión administrativa previa de acuerdos.

Un elemento importante en la práctica probatoria es la carga de la prueba. Rige en esta materia lo dispuesto en el artículo 217 de la LEC, adaptado a la singularidad del proceso administrativo. En esencia, puede decirse que el onus probandi recae sobre quien afirma el hecho, sin olvidar los principios de disponibilidad y facilidad probatoria (numeral 7 del art. 217 de la LEC).

La doctrina de la facilidad probatoria supone que cuando la Administración dispone de una prueba sobre la cual el demandante funda su derecho, y aquella se niega sin causa justificada a su entrega con el fin de que pueda surtir efecto en el correspondiente proceso, es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva imponerle al interesado la consecuencia de la falta de prueba del hecho. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha establecido excepciones en las cuales no opera el principio  de facilidad probatoria, señalando la sentencia n.º 165/2020, de 16 de noviembre, ECLI:ES:TC:2020:165:

«b) Excepciones a su aplicación: hemos fijado sin embargo dos excepciones para las cuales no opera el principio de facilidad probatoria, lo que implica que las reglas de distribución del onus probandi han de aplicarse de manera ordinaria, sin atemperar:

(i) Cuando se pueda hablar de imposibilidad material y no de negativa injustificada de la administración a la entrega del medio de prueba. Así, en la STC 140/1994, de 9 de mayo, FJ 4 b) se dijo que “ha de tenerse en cuenta que cuando las fuentes de prueba se encuentran en poder de una de las partes en el litigio, la obligación constitucional de colaborar con los órganos jurisdiccionales en el curso del proceso (art. 118 C.E.) conlleva que sea aquella quien deba acreditar los hechos determinantes de la litis (SSTC 227/1991). […]; si bien las deficiencias y carencias en el funcionamiento de un órgano administrativo no pueden repercutir en perjuicio del solicitante de amparo, es claro que no nos encontramos ante un supuesto [donde] no lo lleva a cabo invocando dificultades derivadas de deficiencia o carencias internas, como en el caso objeto de la STC 227/1991, sino ante el supuesto de una imposibilidad de proceder a esa acreditación ni aun tratando de reconstruir el expediente”.

Importa en todo caso atender a las circunstancias concretas: como se precisa en los antecedentes 2 b) y 9, y el fundamento jurídico 3, sucedió ahí que la administración no tenía una parte del expediente, porque con ocasión de la apertura de unas diligencias penales se habían remitido al órgano judicial competente, sin llegar a recuperarlo.

(ii) Cuando el deber de custodia del documento por una de las partes está sujeto a un plazo normativo, y este ya se ha superado a la fecha en la que se solicita el documento por la otra parte, caso tratado por la STC 140/2003, de 14 de julio, FJ 8, en relación con la conservación de la documentación de una empresa en liquidación: “No estamos, pues, ante un supuesto de deficiencias y carencias en el funcionamiento de un órgano administrativo, que no deben repercutir en perjuicio del solicitante de amparo, porque a nadie es lícito beneficiarse de su propia torpeza, como viene señalando nuestra doctrina (por todas, SSTC 227/1991, de 28 de noviembre, FJ 3; 140/1994, de 9 de mayo, FJ 4; 116/1995, de 17 de julio, FJ 1, y 61/2002, de 11 de marzo, FJ 3), sino ante un supuesto en que ni el demandante ni la empresa pública para la que prestaba servicios conservan documentación relativa a esa relación laboral, sin que la empresa venga obligada a conservar esa documentación por haber transcurrido con creces el plazo establecido al efecto en la legislación mercantil”. La prueba ha de solicitarse en la propia demanda o su contestación, por quien lo interese, y su práctica se hará en el plazo de 30 días. Fuera de este plazo solo se admitirá su ejercicio si no se practicó en tiempo establecido por causas ajenas a quien las propuso».

En cuanto a la práctica de la prueba esta se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarlas de 30 días. Sin embargo, el art. 60.4 de la LJCA añade que se podrán aportar al proceso las pruebas que se hayan practicado fuera de ese plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.

Finaliza el art. 60 de la LJCA señalando, en sus apartados 5, 6 y 7, una serie de especialidades relativas a la práctica de la prueba:

«5. Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas.

6. En el acto de emisión de la prueba pericial, el Juez otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no superior a cinco días para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido.

7. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón de sexo, orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a la parte demandada la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, de oficio o a instancia de parte, podrá recabar informe o dictamen de los organismos públicos competentes.

8. La presentación de documentos en el curso de actos judiciales o procesales celebrados por videoconferencia se ajustará a lo establecido por la Ley que regule el uso de las tecnologías en la Administración de Justicia».

A TENER EN CUENTA. Por medio de Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, se ha añadido el apartado 8 al art. 60 de la LJCA. Dicha reforma entró en vigor el 20 de marzo de 2024.

Solicitud de oficio de la práctica de la prueba en el procedimiento contencioso-administrativo

Si bien la norma general es que la prueba se practique a instancia de una de las partes en el proceso, la ley otorga a los jueces y tribunales la facultad de acordar de oficio tanto el recibimiento del pleito a prueba como la práctica de cuantas diligencias de prueba estimen pertinentes (art. 61.1 de le LJCA). Esta facultad se extiende hasta el momento de conclusión del pleito para dictar sentencia. Si el juez o el tribunal hace uso de ella, la declaración de conclusión del pleito para sentencia tendrá que esperar a la finalización de las diligencias estimadas (artículo 64, apartado 4, de la LJCA).

A TENER EN CUENTA. En las cuestiones de ilegalidad (reguladas en los arts. 123 y siguientes de la LJCA), el artículo 125.3 de la LJCA establece que el plazo para dictar sentencia queda interrumpido si el tribunal acuerda de oficio la práctica de alguna prueba. Asimismo, en los procedimientos de suspensión administrativa previa de acuerdos, el artículo 127.5 de la LJCA dispone que el órgano jurisdiccional puede abrir, de manera motivada, un período de prueba, para mejor proveer del proceso, siempre por un plazo no superior a quince días.

En caso de que el juez o tribunal haga usos de esta facultad y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de conclusiones, el letrado de la Administración de Justicia pondrá de manifiesto el resultado de la prueba a las partes, las cuales podrán, en el plazo de 5 días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia.

Finalmente, el apartado 5 del art. 61 de la LJCA faculta al juez para acordar de oficio, previa audiencia de las partes, o bien a instancia de las mismas la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos. La adopción de este acuerdo sin dar traslado a las partes supone una vulneración del derecho fundamental a no padecer indefensión, tal y como ha señalado la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 174/2012, de 27 de octubre de 2014, ECLI:ES:TS:2014:4400:

«Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar en numerosas sentencias —entre ellas STS de 3 de mayo de 2012 (rec. 2030/2009), 6 de noviembre de 2012 (rec. 6456/2009) y de 12 de noviembre de 2012 (rec. 6103/2009)—, que la valoración como sustento de la decisión adoptada de la prueba practicada en otro proceso sin dar traslado a las partes, impide la posibilidad de defensa y necesaria contradicción que ha de presidir el proceso. La parte no tiene la ocasión de conocer y alegar lo que a su derecho convenga sobre la prueba pericial y los valores adoptados en las mismas en relación con su adecuación a las circunstancias del caso. Ello supone una infracción del mencionado artículo 61.5 LJCA, así como una violación del derecho fundamental a no padecer indefensión, proclamado por el artículo 24 CE».

En este supuesto de extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos, conforme a las normas sobre costas procesales en relación a estas pruebas, se entenderá que son parte todos los intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas.