Decretos-ley

Concepto de decreto-ley y régimen jurídico

Podemos definir el decreto-ley como la norma con rango de ley que procede de un órgano, Gobierno o Consejo de Ministros, que carece de poder legislativo, y que surge por causas de extrema y urgente necesidad. Se trata de una facultad de legislar que se le otorga a quien, con carácter general, ostenta el poder ejecutivo.

Concretamente, el artículo 86, apartado 1, de la CE establece: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».

Conforme a lo establecido en el artículo 86, apartados 2 y 3, de la CE, los decretos-leyes deben ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.

El Congreso se pronunciará expresamente dentro del plazo de 30 días, sobre la convalidación o derogación del decreto-ley, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

Durante esos 30 días, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

1. Presupuesto habilitante del decreto-ley: «extraordinaria y urgente necesidad»

La concepción de una situación extraordinaria y de urgente necesidad viene dada ante la imposibilidad de, desde el poder legislativo, conseguir dar una solución siguiendo el trámite ordinario establecido para la aprobación de leyes. De ahí que se apruebe por decreto-ley, al ser su aprobación y eficacia relativamente inmediata en el tiempo, respecto a otras normas.

Este presupuesto habilitante es un ejemplo típico de lo que se conoce como conceptos jurídicos indeterminados, ya que habrá que atender a las circunstancias de cada caso para valorar la concurrencia de ese requisito de «extraordinaria y urgente necesidad».

Recogen los tribunales, como es la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 170/2012, de 04 de octubre: «Como recuerda la STC 137/2011, FJ 4, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, sintetizada, entre otras, en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre (FJ 3), 68/2007, de 28 de marzo (FJ 6), y 31/2011, de 17 de marzo (FJ 3), el art. 86 CE habilita, desde luego, al Gobierno para dictar, mediante decreto-ley, normas con fuerza de ley, pero en la medida en que ello supone una sustitución del Parlamento por el Gobierno, constituye una excepción al procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que este dispensa, y como tal sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de todos los presupuestos circunstanciales y materiales enunciados en dicho precepto que lo legitime. Entre los que se incluyen, en lo que aquí importa, la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, una situación de extraordinaria y urgente necesidad».

Las discrepancias nacen en determinar qué situaciones o qué casuística es de carácter urgente o de extrema necesidad. El Tribunal Constitucional se mantiene firme en su interpretación, y respecto a este presupuesto fija en la STC n.º 23/1993, de 21 de enero: «Por otro lado, de acuerdo con la doctrina que resulta de las SSTC 29/1982, 6/1983, 111/1983, 29/1986 y 60/1986, la exigencia de extraordinaria y urgente necesidad no hace referencia a necesidades extremadas o absolutas sino relativas y que se originen dentro del ordinario desenvolvimiento del quehacer gubernamental. Basta con que, de acudirse a la medida legislativa ordinaria, pudiera quebrarse la efectividad de la medida».

El presupuesto habilitante del decreto-ley también se encuentra sometido al control de constitucionalidad, si se da un incorrecto o mal uso por el poder ejecutivo de tal facultad delegada. Así se advirtió por el propio Tribunal Constitucional que ha marcado doctrina en esta materia. Así, en la STC n.º 29/1982, de 31 de mayo, ECLI:ES:TC:1982:29 dispone:

«De la posición constitucional del Gobierno se deriva que el presupuesto habilitante debe entenderse que lleva inmanente un amplio margen de apreciación a su favor, y mientras los Decretos-Leyes se inscriban en el mismo son jurisdiccionalmente incontrolables. Sólo si los límites del margen de apreciación se exceden, en un uso abusivo y arbitrario del Decreto-Ley, cabe el control de la legitimidad constitucional».

2. Materias excluidas de regulación por medio de decreto-ley

El artículo 86, apartado 1, de la CE, establece los límites a esta potestad de trabajo legislativo delegado que se le otorga al Gobierno, límites que se traducen en materias que no pueden, bajo ningún caso, ser reguladas por decreto-ley, y estas serán todas las que puedan afectar a:

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
• El derecho electoral general, ya que se encuentra reservada a regulación por ley orgánica, como así lo establece el artículo 81, apartado 1, de la CE.
• Cualquiera de los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I (STC n.º 127/1994, de 5 de mayo de 1994).
• El régimen de las Comunidades Autónomas. Respecto a este punto, razona la STC n.º 23/1993, de 21 de enero:

«(...) dicha expresión ha de ser interpretada, como ha dicho la STC 29/1986 "en el sentido de que el decreto-ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución".

"Más allá de ese 'régimen constitucional' el campo normativo de los Decretos-leyes se corresponde con la competencia legislativa del Estado, no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas"».

3. Intervención del Parlamento para la convalidación o derogación del decreto-ley

Siguiendo lo establecido en el artículo 86, apartado 2, de la CE, que establece:

«Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario».

En base a ello, habrá que acudir al artículo 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, que establece las siguientes pautas para la pertinente votación y debate:

• Siguiendo el artículo 86, apartado 2, de la CE, el debate y votación sobre la convalidación o derogación de un real decreto-ley se realizará en el pleno de la cámara o de la diputación permanente, antes de transcurrir los treinta días siguientes a su promulgación.
• La inserción en el orden del día de un decreto-ley, para su debate y votación, podrá hacerse tan pronto como hubiere sido objeto de publicación en el.
• Un miembro del Gobierno expondrá ante la cámara las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad.
• Finalizado el debate se procederá a la votación, cuyos resultados significarán:
  • Los votos afirmativos se entienden favorables a la convalidación.
  • Los negativos se entienden favorables a la derogación.
• Una vez convalidado un real decreto-ley, el presidente preguntará si algún grupo parlamentario desea que se trámite como proyecto de ley.
  • En caso afirmativo, la solicitud será sometida a decisión de la cámara. Si la cámara se pronuncia a favor, se tramitará como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución.
• La diputación permanente podrá en su caso tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los períodos entre legislaturas.

El acuerdo de convalidación o derogación de un real decreto-ley será publicado en el «BOE».