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Economía y Hacienda. El título VII de la Constitución española
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Orden: administrativo
Fecha última revisión: 07/06/2024
El título VII «Economía y Hacienda» se integra dentro de la
Obligaciones de los poderes públicos en la gestión económica
Riqueza subordinada al interés general
Se inicia el título VII regulador de la «Economía y Hacienda» con el artículo 128 de la
«1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general».
Este artículo ha de confluir con lo recogido en el artículo 33 de la
Prescribe también el apartado 2 del artículo 128 de la
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 54/2017, de 11 de mayo, ECLI:ES:TC:2017:54 «Hay, de un lado, los límites que resultan de otros preceptos constitucionales: la iniciativa pública en la actividad económica, en cuanto poder fiduciario, debe ejercerse en beneficio de intereses públicos (art. 103.1
CE ) y teniendo en cuenta los principios de eficiencia y economía (art. 31.2CE ), asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2CE ), subordinación de la riqueza nacional al interés general (art. 128.1CE ) y estabilidad presupuestaria (art. 135CE ). Hay, de otro lado, las condiciones que impone el legislador al concretar los términos en que el Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales pueden hacer uso de la iniciativa pública económica. Por ejemplo, los establecidos en el título VII, sobre "patrimonio empresarial de la Administración General del Estado" (artículos 166-188), de laLey 33/2003, de 3 de noviembre , del patrimonio de las Administraciones públicas. En cuanto a los entes locales, la Ley reguladora de las bases del régimen local viene fijando los términos en que estos pueden ejercer la iniciativa económica que tienen constitucionalmente reconocida, singularmente en los artículos 85 ter (añadido por el art. 1.3 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre) y 86.Estas consideraciones permiten ya descartar que el nuevo artículo 86.1 LBRL vulnere la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1
CE ) o la iniciativa pública económica constitucionalmente reconocida (art. 128.2CE ) por el solo hecho de regular y condicionar los términos en que los entes locales pueden crear y mantener empresas públicas. El artículo 128.2 CE autoriza directamente a los entes locales el desarrollo de actividades susceptibles de aprovechamiento económico, pero en modo alguno prohíbe que el legislador competente regule esa potestad, sometiéndola a límites y condiciones. Por lo demás, la supresión de la referencia al artículo 128.2 CE no impide ni dificulta la aplicación de ese precepto constitucional ni es por sí indicador de una supuesta voluntad de la Ley 27/2013 de erradicar la iniciativa pública económica constitucionalmente reconocida a los entes locales. Si el nuevo artículo 86.1 LBRL puede o no interpretarse en ese sentido dependerá del alcance o intensidad de las condiciones que haya impuesto efectivamente a la creación y mantenimiento de empresas públicas».
RESOLUCIÓN RELEVANTE
Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid nº. 339/2009, de 10 de junio, ECLI:ES:APM:2009:20119 «En nuestro ordenamiento jurídico no se configura el derecho de propiedad como un derecho ilimitado, sino que al contrario "Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general" (apartado 1 del artículo 128 de la
Constitución Española ), estableciéndose la propiedad privada como un derecho delimitado por la función social del mismo (artículo 33CE ). Es por ello que son abundantes las normas que vienen a limitar de una manera u otra las facultades del dueño, así la expropiación, las que establecen servidumbres obligatorias, las derivadas de la buena vecindad, etc., de ahí que el artículo 7Código Civil exija que los derechos se ejerciten "conforme a las exigencias de la buena fe" y sin abuso y proscribe el ejercicio antisocial del mismo, así STS 30 de mayo 1998».
Participación de los ciudadanos en la Seguridad Social
Si acudimos a los artículos 41 y siguientes de la
Así, el artículo 129 de la
«1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.
2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción».
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 184/1987, de 18 de noviembre, ECLI:ES:TC:1987:184 A modo ejemplificativo sobre la participación o representación institucional: MUFACE (Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado de España)
«El Consejo General de MUFACE, en virtud del Real Decreto citado, tiene una composición mixta, integrándose en igual número por miembros que los son "por parte de la Administración del Estado" y por miembros que lo son "por parte de los funcionarios", en representación de los funcionarios (...) Se trata de una fórmula de participación institucional en el sentido constitucional del término, de conformidad con el art. 129
CE (...)».
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 173/1992, de 29 de octubre, ECLI:ES:TC:1992:173 Interpretación sobre el derecho sindical y nombramiento de delegados
«b) En cuanto al fondo del asunto, el Abogado del Estado destaca que la posibilidad de nombrar delegados sindicales no forma parte del contenido esencial del derecho a la libertad sindical, sino que se trata de una opción legítima del legislador en la configuración de los medios de acción sindical y en la conformación de los Órganos de representación sindical de los trabajadores en la empresa, cuya ordenación y creación son desarrollo del art. 129.2 CE y no del art. 28 CE».
Modernización de los poderes públicos
El artículo 130 de la
«1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.
2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña».
RESOLUCIONES RELEVANTES
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 37/1987, de 26 de marzo, ECLI:ES:TC:1987:37 Esta modernización y desarrollo de ciertos sectores permite la intervención económica mediante subvenciones o delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes.
«(...) que el art. 128.1 de la Constitución subordina toda la riqueza del país, "en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad", al interés general; que el art. 40 impone a todos los poderes públicos la obligación de promover "las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa", así como realizar una política orientada al pleno empleo; que el art. 45 ordena a los poderes públicos para que velen "por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva"; o que, finalmente, el art. 130 exige asimismo de los poderes públicos que atiendan a la "modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura y la ganadería...". Es claro, en consecuencia, que, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes».
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 64/1990, de 5 de abril, ECLI:ES:TC:1990:64 «(...) toda intervención económica de las Comunidades Autónomas mediante subvenciones u otro género de ayudas que repercutan de algún modo en la circulación de industrias por el territorio nacional, pues no han de perderse de vista que medidas de este tipo pueden resultar, al menos coyunturalmente y, en particular, en situaciones de crisis y deterioro industrial, indispensables para corregir o disminuir las insuficiencias o disfunciones que presente el mercado, incrementando la productividad, optimizando el crecimiento económico y favoreciendo, en definitiva, el desarrollo regional, fines todos ellos que, lejos de ser reprobables, la Constitución encomienda, como propios del Estado Social de Derecho, a todos los poderes públicos. A estos, en efecto, corresponde promover las condiciones favorables para el progreso social y económico (art. 40.1), atender a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos (art. 130.1) y garantizar y proteger el ejercicio de la libertad de empresa y la defensa de la productividad (art. 38), asumiendo así un compromiso, que, como ha señalado este Tribunal, supone "la necesidad de una actuación específicamente encaminada a defender tales objetivos constitucionales"».
En cuanto al tratamiento especial a las zonas de montaña hay que citar la
Administración y planificación de la actividad económica y de los bienes de dominio público
Planificación de la actividad económica general
En estrecha relación con el artículo 2 de la
«1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley».
En cumplimiento del mandato constitucional, se desarrollaron la
Asimismo, conforme a lo preceptuado en el artículo 131.2 de la
- Grupo Primero (20) en representación de las organizaciones sindicales.
- Grupo Segundo (20), en representación de las organizaciones empresariales.
- Grupo Tercero (20): 3 en representación del sector agrario, 3 en representación del sector marítimo-pesquero, 4 en representación de consumidores y usuarios, 4 en representación del sector de la economía social y 6 restantes expertos en las materias competencia del consejo.
Las funciones que desempeña el Consejo Económico y Social se establecen en el artículo séptimo de la Ley 21/1991, de 17 de junio, y son las que siguen:
Emitir dictamen con carácter preceptivo sobre:
- Anteproyectos de leyes del Estado y proyectos de reales decretos legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales y proyectos de reales decretos que se considere por el Gobierno que tienen una especial trascendencia en la regulación de las indicadas materias, excepto el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
- Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencias o funcionamiento del consejo.
- Emitir dictamen sobre la separación del presidente y del secretario general del consejo.
- Otros mandatos que se le reconozcan por ley.
- Emitir dictamen en los asuntos que, con carácter facultativo, se sometan a consulta de este consejo por el Gobierno de la Nación o sus miembros.
- Elaborar, a solicitud del Gobierno o de sus miembros, o por propia iniciativa, estudios o informes sobre materias de: economía, fiscalidad, relaciones laborales, empleo y seguridad social, asuntos sociales, agricultura y pesca, educación y cultura, salud y consumo, medio ambiente, transporte y comunicaciones, industria y energía, vivienda, desarrollo regional, mercado único europeo y cooperación para el desarrollo.
- Regular el régimen de organización y funcionamiento internos del consejo de acuerdo con lo previsto en la
Ley 21/1991, de 17 de junio . - Elaborar y elevar anualmente al Gobierno, dentro de los cinco primeros meses de cada año, una memoria en la que se exponga sus consideraciones sobre la situación socioeconómica y laboral de la nación.
- El Consejo, a través de su presidente, puede solicitar información complementaria sobre los asuntos que con carácter preceptivo o facultativo se le sometan a consulta, siempre que dicha información sea necesaria para la emisión de su dictamen.
Bienes de dominio público
En cuanto a los bienes de dominio público, el artículo 132 de la
«1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación».
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 227/1988, de 29 de noviembre, ECLI:ES:TC:1988:227 Los principios inspiradores en el régimen de bienes de dominio público se orientan hacia una ordenación racional y uso y disfrute de tales bienes de manera razonable
«(...) debe entenderse que los derechos de aprovechamiento privativo a perpetuidad no son compatibles, en el plano de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas, con los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que el art. 132.1 de la Constitución consagra, pues el significado y el alcance de estos principios no puede quedar reducido a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos la nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que se extienden en sentido sustantivo a asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo del dominio útil o aprovechamiento privativo resulta patente. Por ello, la limitación temporal de tales aprovechamientos privativos no es una privación de derechos, sino nueva regulación de los mismos que no incide en su contenido esencial».
Y continúa sobre el dominio público en la explotación de aguas y
Ley de Aguas :«Y no se diga que la razón justificativa se halla en que el legislador estima que mediante la afectación de todas las aguas al dominio público estatal se puede conseguir una mejor explotación de los recursos hidráulicos. Pues en tal caso, amparándose en los arts. 128.2 y 132.2 de la Constitución podría haberlas declarado de dominio público sin excepción, pero indemnizando entonces a los propietarios afectados. Lo que resulta arbitrario es colocar a los propietarios entre la espada y la pared, obligándoles a transferir gratuitamente la titularidad de su derecho al Estado o privándoles de protección administrativa. En este último caso se infringe también el principio de objetividad de la Administración establecido en el art. 103.1 de la Constitución».
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 57/2016, de 17 de marzo, ECLI:ES:TC:2016:57 Bienes adscritos a las
CC . AA. para ejercer las competencias reconocidas en ciertas materias«(...) la doctrina constitucional (...) acerca de los bienes del dominio marítimo-terrestre adscritos a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias portuarias presenta varios aspectos destacados: a) la gestión de los bienes de dominio público adscritos a una Comunidad Autónoma, a diferencia de lo que es regla general para los bienes demaniales, incumbe a esta, como consecuencia de que "la competencia autonómica abarca a todos los servicio portuarios … de donde se sigue que las obras e instalaciones del puerto son creadas y gestionadas por la Comunidad Autónoma"; b) no obstante, las entidades autonómicas desempeñarán esta competencia dentro de los límites que, en aras de proteger los intereses ambientales y la integridad del dominio costero, señale el legislador estatal en virtud de las habilitaciones derivadas de la titularidad estatal sobre el dominio natural ex art. 132.2 CE y de las atribuciones materiales que le corresponden en virtud de art. 149.1.23
CE ; c) las normas con las que el Estado puede condicionar el ejercicio de esta competencia autonómica no pueden, transcendiendo el establecimiento de límites orientados a la satisfacción de las objetivos indicados, imponer los usos que caben en la zona de servicio portuaria de los bienes adscritos, pues ello invadiría las atribuciones autonómicas en materia portuaria».
Tributos como instrumento de gestión
Debemos partir de una apreciación marcada por el propio Tribunal Constitucional en
Dispone el artículo 133 de la
«1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.
2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.
4. Las administraciones públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes».
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Supremo n.º 310/2022, de 10 de marzo, ECLI:ES:TS:2022:990 «(...) la Constitución establece en su artículo 133.2 que las Corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos, no sólo de acuerdo con la Constitución misma, sino también de conformidad con lo dispuesto en las leyes, de lo que se deriva que, tal potestad no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley que rige en el ámbito tributario (arts. 31.3 y 133.1), de manera que el legislador no podrá limitarse, al adoptar las reglas a las que remite el art. 133.2 en su último inciso, a una mera mediación formal, en cuya virtud se apodere a las Corporaciones Locales para conformar, sin predeterminación alguna, el tributo de que se trate (sentencia del Tribunal Constitucional 19/1987, de 17 de febrero, ECLI:ES:TC:1987:19).
Las leyes a las que alude el art. 133.2
CE no son, por lo que a las Corporaciones Locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al Estado. Son también leyes ordenadoras —siquiera de modo parcial, en mérito de la autonomía de los municipios— de los tributos así calificados de "locales", porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece en su art. 31.3 (sentencias del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, ECLI:ES:TC:1999:233 y 73/2011, de 19 de mayo, ECLI:ES:TC:2011:73)».
RESOLUCIÓN RELEVANTE
Auto del Tribunal Supremo, rec. 920/2020, de 3 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3439A «(...) "según resulta de los arts. 31.3 y 133.1 y 2
CE , la creación de los tributos locales ha de operarse a través del legislador estatal, 'cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución', potestad normativa que tiene su anclaje constitucional 'en la competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14CE ), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo' (STC 233/1999, de 16 de diciembre , FJ 22). Se trata, en suma, de una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervención autonómica en la creación y regulación de los tributos propios de las entidades locales".Es indudable pues que la competencia para regular el sistema tributario local y, por tanto los tributos propios locales, entre los cuales se encuentra el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, corresponde al Estado. Ello tuvo su plasmación, primero, en la
Ley de bases del régimen local de 1985 y más tarde con la aprobación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de haciendas locales en cuyos artículos 101 a 104 se regula el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (en la actualidad arts. 100 a 104 delReal Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales)».
El poder de imposición de impuestos que se contempla en el citado artículo opera conforme a la disposición adicional 1.ª de la
El Estado, en el marco de la competencia que se le atribuye en el artículo 149.1. 14.ª de la
Al igual que el Estado se satisface económicamente en base a la recaudación de impuestos estatales, las
Así, la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas vino a establecer las pautas para garantizar la autonomía financiera de la
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 161/2012, de 20 de septiembre, ECLI:ES:TC:2012:161 «(...) en la actualidad el régimen legal de los tributos cedidos es sustancialmente distinto en función de la figura tributaria objeto de cesión. Así, la recaudación se cede en algunos casos en su totalidad, como sucede con el impuesto sobre el patrimonio, mientras en otros supuestos, como por ejemplo en el impuesto sobre el valor añadido, solo en un porcentaje. Las competencias de gestión son objeto de delegación en algunos tributos, como por ejemplo en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, pero no en otros, como el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Por último, solo en algunos tributos, como por ejemplo los impuestos sobre la renta y sobre sucesiones y donaciones, la ley contempla la delegación también de potestades normativas, dentro de unos parámetros por ella especificados.
A partir de lo anterior, resulta que la Comunidad Autónoma de Andalucía podrá regular determinados aspectos de los tributos cedidos, si bien deberá hacerlo dentro del marco establecido por el Estado, esto es, dentro del marco fijado por la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas y precisado por la correspondiente ley de cesión de tributos. Por tanto, una extralimitación en el ámbito de cesión de tributos supondría la inconstitucionalidad de las normas autonómicas, por producirse automáticamente una invasión de la competencia estatal sobre estos tributos (art. 149.1.14 en relación con los arts. 133.1 y 157.3
CE )».
A TENER EN CUENTA. En base a la aplicación práctica del artículo 133 de la
CE son numerosas las leyes reguladoras y aplicables al caso, debiendo citar laLey 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases de Régimen Local; RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de laLey Reguladora de las Haciendas Locales ;Ley 14/1996, de 30 de diciembre , de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales Complementarias, así como cada una de las leyes de cesión a lasCC . AA.
No obstante, de la lectura del artículo 133 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 65/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TC:2020:65 «A) Poder tributario originario y derivado. El art. 133 CE reconoce potestad tributaria a los entes públicos territoriales para que hagan efectivos los fines públicos que tienen constitucional y legalmente encomendados; "poder tributario" que tradicionalmente se ha identificado con las competencias normativas sobre sus propios tributos. Y en el caso del Estado y las comunidades autónomas, dotados todos ellos de poder legislativo, se traduce en la creación y regulación ex lege de sus elementos esenciales y en su consiguiente desarrollo reglamentario. Así, el art. 133.1 CE atribuye al Estado una potestad "originaria" para establecer tributos, entendiendo dicho término como potestad únicamente sometida a la Constitución y, en concreto, limitada en su ejercicio por los principios materiales y formales de justicia tributaria contenidos en el art. 31
CE . En cambio, la potestad para establecer y exigir tributos que el art. 133.2 CE reconoce a las comunidades autónomas está doblemente condicionada: por la Constitución y las leyes».
A colación de lo regulado en el artículo 133.4 de la