Ejecución de sentencias en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado

De acuerdo con el artículo 110 de la LJCA:

«1. En materia tributaria, de personal al servicio de la administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.

c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de esta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a este.

2. La solicitud deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos.

3. La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artículo.

4. Antes de resolver, en los veinte días siguientes, el letrado de la Administración de Justicia recabará de la administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común de cinco días, con emplazamiento en su caso de los interesados directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, el juez o tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Si existiera cosa juzgada.

b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99.

c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo.

6. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.

7. El régimen de recurso del auto dictado se ajustará a las reglas generales previstas en el artículo 80».

A TENER EN CUENTA. El artículo 99 de la LJCA, al que hace referencia el apartado 5, en su letra b), se derogó en 2016, con la entrada en vigor de la LO 7/2015, de 21 de julio, que vino a modificar la LOPJ.

Se vincula la regulación establecida en este artículo —en cuanto a la extensión de efectos— al artículo 72, apartado 3, de la LJCA que dispone:

«La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111».

La naturaleza jurídica del procedimiento configurado en el artículo 110 de la LJCA es la de un procedimiento incidental de carácter declarativo, no sumario, dentro de la fase de ejecución, o como un proceso especial cuya sustanciación se confía al trámite de los incidentes de ejecución. Así lo establece el auto del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 2005, rec. 72/1999 (ECLI:ES:TS:2005:18498A).

Asimismo, y pese a que la mayor parte de la jurisprudencia considera que la extensión de efectos de una sentencia tiene carácter incidental, hay algunos pronunciamientos contrarios a esta postura, si bien, son muy escasos. Un ejemplo lo encontramos en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1720/2006, de 22 de diciembre (ECLI:ES:TSJM:2006:19826), que en su voto particular expone lo que sigue:

«La posibilidad anunciada parte de que en el muy especial trámite ante el que nos encontramos no existe, en puridad, una ejecución de sentencia. Se trata sencillamente de que el legislador, obligado por la doctrina constitucional que con anterioridad había legitimado la intervención de un tercero en la ejecución de una sentencia ajena, articuló la extensión de los efectos consecuencia de dicha doctrina en el seno del procedimiento de ejecución de sentencias pero comprendiendo, y esto es lo realmente singular en dicho procedimiento, una fase declarativa de derechos que es la que se pronuncia sobre los requisitos tanto de identidad de situaciones como del resto de los dispuestos para la extensión. De esta manera la sentencia no sólo se ejecuta sino, en dicha ejecución, incorpora nuevos derechos que, a su vez, se declaran “ejecutorios”. A partir de lo expuesto el legislador ha querido mediante el precepto introducido en la Ley 19/2003 que quien en su día llevo la fase declarativa sea quien se pronuncie sobre esta misma fase en relación a los derechos incorporados ahora y se impidiese de esta forma, como sucedería en el caso de autos de no admitirse la apelación, que un órgano judicial ajeno pronuncie una declaración del derecho diferente a la que sostiene la declaración previa de quien abrió la puerta a dicha declaración, más aún cuando se trata de un órgano jerárquicamente superior. El precepto, por ello, es por completo coherente con el sistema general establecido para la extensión de los efectos de una sentencia y no se puede excluir su interpretación como innovadora del artículo legal donde se inserta. Es obvio que, a partir de ahí resta la pregunta de cuál es el papel reservado al órgano de ejecución a que se refieren los números 1 y 2 del propio art. 110. La respuesta no puede ser otra que la de la ejecución material de la declaración hecha, en su caso, por un tribunal distinto, mediante el dictado de los autos de aplicación oportunos. Podrá decirse, con razón, que esta solución peca de complejidad y aboca a la tardanza pero entiendo que cualquier otra pasa por ignorar parte de un precepto cuya redacción posiblemente precisa de mejora pero cuya aplicación es imperativa para los órganos judiciales».

En cuanto a la finalidad de la extensión de efectos, consiste en evitar tramitar por entero múltiples y repetitivos pronunciamientos cuando, concurriendo las exigencias materiales y procedimentales que prevé, se ha dictado sentencia firme en un asunto que reconoce una situación jurídica individualizada. De darse esas circunstancias, el pronunciamiento precedente puede extenderse a otros administrados que lo soliciten y estén en idéntica situación (STS n.º 650/2021, de 10 de mayo, ELCI:ES:TS:2021:1881).

En este sentido también se pronuncia el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 87/2008, de 21 de julio (ECLI:ES:TC:2008:87), señalando que el mecanismo procesal contemplado en el citado artículo 110 de la LJCA, no tiene por objeto evitar la dispersión de soluciones judiciales, sin perjuicio de que pueda coadyuvar a ello, sino a «ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa», según señala el preámbulo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En último lugar, este artículo en su apdo. 7 dispone que, para la interposición de recurso, se acudirá al artículo 80 de la LJCA, esto es, se seguirán los cauces del recurso de apelación y se regirá por el mismo régimen de admisión de apelación que corresponda a la sentencia cuya extensión se pretende.

Asimismo, el artículo 87, apartado 1 e), de la LJCA, contempla que son también susceptibles de recurso de casación los autos dictados en el seno del artículo 110 de la LJCA por las salas de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ, atendiendo a las excepciones del artículo 86 de la LJCA, siendo requisito interponer previamente recurso de reposición.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2009, rec. 7229/2005 (ECLI:ES:TS:2009:1750) en relación, entre otras, con la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 146/2005, de 6 de junio de 2005 (ECLI:ES:TC:2005:146).

Ámbito material de aplicación del artículo 110 de la LJCA. Interpretación estricta, no extensiva.

«(...) la extensión de efectos aquí pretendida no se refiere a ninguna de las materias que prevé el artículo 110 de la ley jurisdiccional, pues, a este respecto, ha declarado esta Sala en autos de 9 de mayo (recurso n.º 283/02) y 12 de diciembre de 2005 (recurso 40/04) que no cabe aceptar interpretaciones extensivas de la “materia de personal” con la que se pretende obtener la aplicación a efectos del artículo 111 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

En primer lugar, porque no cabe confundir el objeto de la actividad de la Administración de personal con las garantías que, frente a posibles arbitrariedades o ilegalidades puedan cometerse con ocasión de esa actividad por los poderes públicos. Y, en segundo lugar, porque esa interpretación extensiva tendría por consecuencia desvirtuar la razón de ser del incidente de extensión de efectos de las sentencias, que no es otro que el de “ahorrar la apertura de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa” (cfr. exposición de motivos de la ley de la jurisdicción).

En suma, esta finalidad expresamente declarada por el legislador y que explica y fundamenta la innovación procesal que supone el incidente de extensión de efectos, está postulando, implícitamente, una interpretación restrictiva del artículo 110 que regula el incidente en materia tributaria y de personal (en coherencia con la jurisprudencia constitucional, por todas, STC 146/2005 y de esta Sala en sentencias de 15 de marzo de 2004, 18 de mayo de 2004, 26 y 29 de abril de 2004 y 5 de abril de 2006)».

En lo relativo a los requisitos exigidos en el artículo 110 de la LJCA, cabe citar y hacer lectura de lo fijado por el Tribunal Supremo, pues la sentencia cuya extensión se pretende ha de revestir determinados requisitos procesales y de fondo.

1. Ha de tratarse de una sentencia firme

Desde el punto de vista procesal ha de tratarse de una sentencia firme, y si la sentencia se encuentra pendiente de un recurso de revisión o de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso, tal y como señala el apartado 6 del referido artículo.

2. No exista cosa juzgada

Asimismo, es preciso que no exista cosa juzgada. En este supuesto el incidente se desestimará en todo caso. Pero, ¿cuándo existe cosa juzgada? De acuerdo con la STS n.º 2275/2016, de 24 de octubre (ECLI:ES:TS:2016:4630), «cuando la pretensión relativa a la situación concreta de quienes pretendan la ejecución de la sentencia haya sido resuelta por una sentencia distinta, cuyos efectos prevalecerán en todo caso en virtud del principio de cosa juzgada que se plasma en este requisito. La apreciación de que existe cosa juzgada está sujeta a la concurrencia de la triple identidad entre las cosas, causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron, con el alcance que precisa ahora el artículo 222 de la LEC sobre cosa juzgada material».

3. Los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica

En cuanto a los requisitos de fondo, además de que la sentencia haya sido dictada en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública, o de unidad de mercado, es preciso que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo. En este sentido se pronuncia la mencionada STS n.º 2275/2016, de 24 de octubre (ECLI:ES:TS:2016:4630).

4. No contradicción con la jurisprudencia del Tribunal Supremo

En cuanto al requisito de no contradicción con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cabe destacar la STS de 1 de abril de 2009, rec. 7229/2005 (ECLI:ES:TS:2009:1750) en relación con la STC n.º 146/2005, de 6 de junio (ECLI:ES:TC:2005:146), que señala que, «la extensión de efectos contemplada en el artículo 110 de la LRJCA únicamente puede ser aplicada, a aquellos supuestos en que la sentencia no contradice criterios sustentados anteriormente».

CUESTIONES

1. ¿Es requisito para la solicitud del incidente procesal de extensión de los efectos de una sentencia firme, haber agotado la vía administrativa?

Para dar respuesta a esta cuestión es muy interesante hacer mención a la STS n.º 810/2020, de 18 de junio (ECLI:ES:TS:2020:1930), que señala que la exigencia del previo agotamiento de la vía administrativa, o la equivalencia previa rectificación de la autoliquidación tratándose de materia tributaria, no resulta conforme con la finalidad y naturaleza que corresponde al mecanismo procesal de la extensión de efectos de una sentencia firme que se contempla en el artículo 110 de la LJCA.

Ello porque, considera el Tribunal Supremo, supone someter al administrado a unas dilaciones y molestias que no tienen justificación. Desde el momento en que esos trámites administrativos tienen sentido, como presupuesto del ejercicio de una acción jurisdiccional, a fin de permitir a la administración que examine la pretensión del interesado y, en su caso, la reconozca y haga innecesario el proceso judicial; pero son inútiles cuando ya ha habido un proceso jurisdiccional que ha decidido por sentencia firme idéntica pretensión a la que se quiere reclamar a través del incidente procesal de extensión de efectos.

2. ¿A quién corresponderá la carga de la prueba?

Puede verse al respecto la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2016, rec. 19/2015 (ECLI:ES:TS:2016:725), donde la recurrente alega como primer motivo de casación la vulneración del artículo 110.1 apdo. a) de la LJCA, al considerar que los interesados no se encuentran en situación idéntica a la sentencia cuyos efectos se extienden, sin haberse realizado un mínimo de prueba que acredite que las condiciones de intensidad en el trabajo son idénticas, por lo que habrá que estarse a lo resuelto caso por caso. Sin embargo, al solicitante de la extensión solo se le exige la aportación de documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de las circunstancias del apartado 5 del artículo 110, por tanto, «(...) es la Administración la que en el informe detallado sobre la extensión solicitada debe acreditar la existencia de circunstancias que rompan la identidad alegada por la recurrente. Pues bien, aparte de que la recurrente debería haber denunciado la valoración arbitraria de la prueba, lo que no hace, por lo que según reiterada jurisprudencia ha de estarse a lo probado por la resolución recurrida, no pudiendo en casación discutirse esa valoración, es a aquella a quien corresponde la carga de probar las diferencias existentes entre el reclamante de la extensión y el beneficio por la sentencia cuya extensión se pretende. El motivo, en consecuencia, ha de ser desestimado, pues la resolución parte de que la función de secretario del Centro, cuando no existe personal auxiliar de su función, exige una disposición a demanda, durante toda la jornada laboral».

JURISPRUDENCIA

Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 2.ª). Sentencia n.º 2275/2016, de 24 de octubre (ECLI:ES:TS:2016:4630)

Requisitos exigidos en el artículo 110 de la LJCA; singularmente la exigibilidad de que el incidente no recaiga sobre cosa juzgada.

«La excepción a dicha regla de la extensión a terceros de los efectos de determinadas sentencias, contenida en el artículo 110 de la LJCA, es la respuesta legislativa a la resistencia de las Administraciones públicas a ajustar sus pronunciamientos a los precedentes judiciales. Y es que está en la lógica del Estado de Derecho que las Administraciones resuelvan por impulso propio los casos idénticos al decidido por los tribunales, cuando no puedan alegar razonablemente diferencias fácticas o jurídicas entre el caso resuelto y los que están pendientes o no han sido llevados a los tribunales.

(...)

En los específicos ámbitos señalados en el artículo 110 de la LJCA, los efectos de una sentencia firme que haya reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas puede extenderse a otras en ejecución de sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

b) Que el juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.

c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de esta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de la ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a este (art. 110.1 de la LJCA).

(...) Los apartados 2 a 7, establecen el procedimiento para hacer efectiva la referida extensión. Y, en ambas redacciones, se establece, en el apartado 5 que: “el incidente (de extensión de efectos de la sentencia) se desestimará, en todo caso, cuando existiera cosa juzgada, o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99 (...)”.

El texto legal incorpora dos requisitos o presupuestos materiales básicos: que se trate de materia tributaria o de personal al servicio de la Administración pública o unidad de mercado, y que la situación jurídica de los interesados en la extensión de la eficacia de la sentencia sea idéntica a la de los favorecidos por el fallo. Dos requisitos procesales: la competencia territorial del juez o tribunal sentenciador para conocer de las nuevas pretensiones de reconocimiento y la observancia del plazo, un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso, o, en su caso, de la notificación de la resolución que ponga término al recurso en interés de ley o de revisión que pudiera haberse interpuesto. Y dos excepciones que impiden la estimación del incidente: la existencia de cosa juzgada y que la doctrina determinante del fallo sea contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99 de la LJCA. A estas dos excepciones el actual texto añade una tercera, que para el interesado se hubiera dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- La extensión de efectos de una sentencia en su favor puede interponerse por aquellas personas que se hallen en identidad de situación respecto de la resuelta en la sentencia. Con ello, la legitimación se confunde con el fondo de la cuestión planteada, pues es precisamente dicha identidad la que determina que el órgano jurisdiccional pueda pronunciarse favorable o desfavorablemente respecto de dicha pretensión. La LJCA exige sin embargo que esta legitimación se justifique documentalmente con la petición dirigida al tribunal, pues establece que los interesados deberán acompañar a la petición dirigida al órgano judicial “el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artículo” (art. 110.3 de la LJCA). De ello se infiere que la pretensión incidental podrá declararse inadmisible en el caso de que no se acompañe dicha justificación documental o de que la acompañada sea manifiestamente insuficiente para justificar prima facie dicha identidad.

La sentencia cuya extensión se pretende ha de revestir determinados requisitos procesales y de fondo.

Desde el punto de vista procesal ha de tratarse de una sentencia firme. Y si la sentencia se encuentra pendiente un recurso de revisión o de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso (art. 110.6 de la LJCA).

“Es necesario que la sentencia haya reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas” (art. 110.1 de la LJCA, en relación con el art. 31 de la LJCA). En consecuencia, este incidente no es aplicable a las sentencias que resuelvan, estimándolas, pretensiones de anulación, puesto que respecto de las mismas la extensión a todos los afectados de los efectos de la sentencia se produce ope legis. Según el artículo 72.2 de la LJCA: “La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Sin embargo, en principio, y a salvo la extensión de sus efectos por la vía que estamos estudiando, la estimación en sentencia de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo producirá efectos entre las partes” (art. 72.3 de la LJCA).

Es preciso que no exista cosa juzgada. En este supuesto el incidente se desestimará “en todo caso” (art. 110.5. a) de la LJCA). Existirá cosa juzgada cuando la pretensión relativa a la situación concreta de quienes pretendan la ejecución de la sentencia haya sido resuelta por una sentencia distinta, cuyos efectos prevalecerán en todo caso en virtud del principio de cosa juzgada que se plasma en este requisito. La apreciación de que existe cosa juzgada está sujeta a la concurrencia de la triple identidad “entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron”, con el alcance que precisa ahora el artículo 222 de la LEC sobre la cosa juzgada material, Esta excepción, claro está, es aplicable también al caso de que concurra litispendencia.

Asimismo, es necesario que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule no sea contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

(...)

Desde el punto de vista de los requisitos de fondo, además de que la sentencia se haya dictado en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública, o de unidad de mercado, es preciso que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

(...)

La fase de ejecución no permite al órgano jurisdiccional competente efectuar una declaración de voluntad dirigida a una actuación concreta de la Ley respecto a una cuestión no controvertida ni resuelta en el previo proceso de conocimiento. Y, desde otra perspectiva, la extensión de efectos contemplada en el artículo 110 de la LJCA únicamente puede ser aplicada, a aquellos supuestos en que la sentencia no contraríe criterios sustentados anteriormente.

En la fase de ejecución de una sentencia solo pueden esgrimirse, tanto por quien fue parte en el proceso como por los terceros interesados en la ejecución, ex artículo 110 de la LJCA pretensiones que, por haber sido estimadas previamente en el proceso, resulten indiscutibles».

La STS de 12 de noviembre de 2009, rec. 451/2006 (ECLI:ES:TS:2009:6962) apunta que, «(...) el tribunal de instancia, que en cuanto a tribunal sentenciador, es el único competente para acordar la extensión de los efectos de su sentencia (...), ha aplicado correctamente lo que establece el artículo 110 de la LJCA en su apartado 1.b)».

Con relación al anterior requisito, el legislador ha pretendido evitar que ante una sentencia estimatoria que reconoce una determinada situación jurídica, otros interesados, que, a priori, se encuentren en idéntica situación, puedan solicitar la extensión de los efectos de dicha sentencia al margen de las reglas de la competencia territorial, alterando así la correcta aplicación de las normas que regulan el derecho al juez natural predeterminado por la ley y que en el orden contencioso-administrativo se regula en el artículo 14 de la LJCA.

Por ende, se pretende adecuar la extensión de efectos, que es un incidente de ejecución de sentencia, a la misma competencia territorial que tiene el juez que la dicta, a fin de que el órgano judicial no pueda, por este cauce —de extensión de efectos—, conocer de asuntos para los que no tendría competencia territorial en un recurso contencioso-administrativo.