El principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas

El principio de proporcionalidad en el procedimiento administrativo sancionador

El principio de proporcionalidad tiene como función ajustar las sanciones administrativas a la infracción que se haya cometido. Opera conforme al artículo 25 de la CE que obliga a la existencia de norma legal que tipifique las sanciones e infracciones.  

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 67/2020, de 10 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3273

«El principio de proporcionalidad, como muchos otros inspiradores del Ordenamiento Penal "son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado" (STC n.º 18/1981 de 8 junio —EDJ 1981/18—). Ello supone una correspondencia entre la infracción y la sanción con interdicción de medidas innecesarias o excesivas».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 130/2017, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4573

«El principio de proporcionalidad, en cuanto criterio constitucional informador de aquella actividad de los poderes públicos que restrinja o lesione de algún modo los derechos individuales de los ciudadanos, modula la actuación de la Administración al imponerle una frontera o límite en su actividad represiva, la cual únicamente podrá ser llevada a la práctica cuando resulte estrictamente necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos perseguidos por la misma (Sentencia de esta Sala de 13 de febrero de 2.013, entre otras muchas)».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1/2017, de 10 de enero, ECLI:ES:TS:2017:12

«Como esta Sala viene reiteradamente recordando (sentencia de 30 de julio de 2015, en la que, a su vez, se cita la de 4 de julio de 2.012, entre otras muchas) el principio de proporcionalidad en la imposición de las penas deriva del valor justicia establecido en el artículo 1.º de la Constitución como garantía superior del ordenamiento jurídico y obliga, por tanto, a todos los poderes públicos (artículo 9.1.º CE)».

El artículo 29 de la LRJSP se encarga de desarrollar este principio de la potestad sancionadora, partiendo de la premisa de prohibición de imponer penas privativas de libertad (artículo 25, apartado 3, CE). 

El citado precepto también establece que el carácter pecuniario que presentan la mayoría de las sanciones administrativas ha de establecerse de manera que «la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas», es decir, que no haya posibilidad de acción infractora al no ser tal hecho constitutivo de una sanción suficientemente importante que haga que el posible infractor no cometa tal conducta.

El principio de proporcionalidad significa también que la sanción debe ser ajustada a la gravedad del hecho constitutivo de infracción, idónea y necesaria. Para poder determinar la sanción conforme a todos estos requisitos, el artículo 29 de la LRJSP establece los siguientes criterios a tener en cuenta: 

• El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
• La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
• La naturaleza de los perjuicios causados.
• La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

La sanción también podrá ser graduada por el órgano competente (en grado inferior), siempre y cuando esté justificada la adecuación entre sanción y gravedad del hecho infractor y circunstancias que lo condicionen.

Así mismo, si de una infracción se derivan otras siempre se atenderá para determinar la sanción, la infracción más grave.

De la misma forma, se sancionará como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

Es abundante la jurisprudencia existente sobre este principio, todas coincidentes en su razonamiento, por lo que, a título ilustrativo podemos mencionar la sentencia del Tribunal Supremo n.º 67/2020, de 20 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3273 sobre la necesidad de individualizar la sanción y ajustarla a la gravedad del hecho:

«(...) "Propiamente, el juicio sobre la proporcionalidad de la sanción es competencia del legislador que establece por Ley el elenco de sanciones a imponer a los distintos tipos de infracciones según la gravedad de las mismas", ponen de relieve que "ahora bien, como todo juicio no reglado sistemáticamente hasta sus últimas consecuencias es un juicio de razonabilidad, y requiere, además, que las leyes contengan unos criterios complementarios de dosimetría sancionadora que respondan a las exigencias de la justicia, satisfaciéndolas en su plenitud. Este criterio es el de la individualización de la sanción, que no es más que la 'singularización' del caso con la especificación de las circunstancias que concurran, ajustando la sanción ya valorada —según criterio de proporcionalidad— al caso particularizado".

(...) que "es a la autoridad sancionadora en el ejercicio de la potestad que le es propia, a quien incumbe decidir sobre la proporcionalidad y eventual individualización de la sanción elegida en términos de razonable motivación, de manera que la que se imponga represente adecuada respuesta a la antijuridicidad del hecho y a la culpabilidad del autor, correspondiendo verificar la legalidad de lo actuado al órgano jurisdiccional (Sentencias 22.06.2009; 29.06.2009; 04.02.2010 y 06.07.2010, entre otras)".

La doctrina de esta Sala sobre la proporcionalidad e individualización de las sanciones, expresada, entre otras, en nuestras sentencias de 18 de julio y 26 de septiembre de 2014 y 3 de mayo, núms. 107/2016, de 20 de septiembre y 123/2016, de 24 de octubre de 2016, siguiendo las de 6 de junio de 2010 y 16 de septiembre y 13 de diciembre de 2013, "es muy exigente a la hora de enjuiciar la indubitada gravedad del hecho y la culpabilidad del autor, con las precisas y puntuales circunstancias que concurran en el infractor y el análisis en su conjunto de las particularidades que confluyan en el caso (...)"».

En el mismo sentido, encontramos la sentencia del Tribunal Supremo n.º 75/2020, de 3 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3539.