El silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio

Sentido del silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio 

El silencio administrativo, o lo que es lo mismo, la falta de resolución expresa, en los procedimientos iniciados de oficio, se regula en el artículo 25 de la LPAC. Este precepto fija:

«1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución».

Para la determinación del dies a quo a efecto de cómputo de vencimientos en este tipo de procedimientos y posible silencio, se seguirá lo establecido en el artículo 21 apartado 3 letra a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es decir, se atenderá al día o fecha del acuerdo de iniciación del proceso, sin que se pueda tener en cuenta las actuaciones previas y el período de información que viene regulado en el artículo 55 de la misma LPAC. 

A TENER EN CUENTA. En los procedimientos iniciados de oficio sobre restablecimiento de la legalidad urbanística, el día inicial para el cómputo del plazo de caducidad «se computa desde que se inicia el expediente, sin que quepa computar el tiempo transcurrido en diligencias informativas». (Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6525/2011, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2014:2452).

Por su parte, sobre el dies ad quem, término procesal para designar el último día para resolver, debemos saber que, si el último día para dictar resolución no es hábil, se prorrogará al siguiente día hábil posterior y si no hay día de vencimiento equivalente, el plazo terminará el último día del mes (por ejemplo, si me notifican el 31 de enero, y dispongo de un mes, el período vencerá el último día del mes siguiente: el 28 de febrero o 29 de febrero, si es un año bisiesto).

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 476/2017, de 21 de marzo, ECLI:ES:TS:2017:1107

«"(...) A) Cuando se trata de plazos de meses (o años) el cómputo ha de hacerse según el artículo quinto del Código Civil, de fecha a fecha, para lo cual, aun cuando se inicie al día siguiente de la notificación o publicación del acto o disposición, el plazo concluye el día correlativo a tal notificación o publicación en el mes (o año) de que se trate. El sistema unificado y general de cómputos así establecido resulta el más apropiado para garantizar el principio de seguridad jurídica.

B) El cómputo del día final, de fecha a fecha, cuando se trata de un plazo de meses no ha variado y sigue siendo aplicable, según constante jurisprudencia recaída en interpretación del artículo 46.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de modo que el plazo de dos meses para recurrir ante esta jurisdicción un determinado acto administrativo si bien se inicia al día siguiente, concluye el día correlativo al de la notificación en el mes que corresponda [...]".

"En definitiva, constituye doctrina jurisprudencial unánime que si los plazos están fijados por meses se computarán de fecha a fecha, quedando circunscritas las excepciones a los supuestos en los que en el mes del vencimiento no exista día equivalente al inicial (en cuyo caso es aplicable lo dispuesto por los artículos 5.1 del Código civil y 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) o en los que el último día del cómputo sea inhábil (en cuyo caso se ha de entender prorrogado al primer día hábil siguiente, como establece el artículo 48.3 de la mencionada Ley 30/1992, de 26 de noviembre)".

Por su parte, en la STS de 22 de septiembre de 2015 (RC 23/2013) hemos añadido: "Tampoco puede oponerse la circunstancia de que el plazo, de veinte días, previsto para la presentación de la documentación de referencia estuviera establecido —de conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del mismo artículo 48, apartado 1— en días naturales, ya que la decisión del legislador, sin duda es que el último día de plazo resulte hábil para la presentación de documentos, pues, una interpretación contraria llevaría a una improcedente reducción del plazo establecido"».

Como bien recoge el artículo 25 de la LPACAP, el plazo máximo es para resolver y notificar, por lo que el día final del plazo será el de notificación de la resolución.

Por tanto, ante el silencio de la Administración en procesos iniciados de oficio, el resultado o sentido del mismo podrá ser:

Debemos recordar que los efectos que produce el silencio deben ser publicados y comunicados por la Administración, a través de sus medios de información (portal web) y en todo caso en la notificación del acuerdo de iniciación de oficio (artículo 21 apartado 4 de la LPAC).

Al respecto, el Tribunal Supremo, en su sentencia, rec. 30/2003, de 23 de enero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:269, razona como sigue:

«Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual artículo 42.4.2.º de la L.P.A.C. dispone: "En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente".

El precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica.

En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: "en todo caso", regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente "informarán" a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado, resultando improcedente, como hace la sentencia impugnada, la inadmisibilidad alegada, con la consiguiente desestimación del recurso formulado en interés de ley».

 A TENER EN CUENTA. La referencia hecha en el anterior extracto al artículo 42.4.2.º de la LPAC de 1992 ha de entenderse hecha al artículo 21.4 de la LPAC de 2015.

Asimismo, cabe señalar que, respecto a la caducidad del procedimiento y archivo de las actuaciones que se ordenan en determinados casos de silencio administrativo, cabe traer a colación el artículo 95 de la LPAC, que regula sus efectos. Así, no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

Además, no concurrirá caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. La idea de interés general tiene aquí un significado restringido. Así lo ha dispuesto la STS, rec. 2879/2013, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2015:2775, al relacionar dicho interés «con la relevancia del asunto para un círculo de personas más amplio que el de los interesados en el concreto procedimiento administrativo; es decir, se trata de que la resolución que haya de adoptarse pueda ser de interés para el público en general o, al menos, para una fracción significativa del mismo».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1717/2020, de 14 de diciembre, ECLI:ES:TS:2020:4113

«Por ese motivo no puede considerarse existente el silencio administrativo positivo en este caso, que se condiciona en materia urbanística no solo al transcurso del plazo desde la presentación de la solicitud, sino que solo se producirá ese silencio positivo si se prueba la conformidad de lo solicitado con la legislación y el planeamiento urbanístico, y no puede afirmarse esa conformidad cuando el amparo del proyecto constructivo es un planeamiento nulo.

Una cosa es que, con carácter general, subsista el acto firme anterior a una disposición general anulada y otra cosa distinta es que la nulidad del planeamiento declarada judicialmente no vicie la disposición general desde su aprobación, de tal forma que el plan debe considerarse nulo desde su aprobación y por tanto ya en el momento en que se solicitó la licencia, y con el amparo de un plan nulo no se puede decir que lo solicitado sea conforme con la legislación urbanística y planeamiento aplicable».