La impugnación del reglamento

Impugnación del reglamento 

1. Causas

La impugnación nace de la idea de que los reglamentos cuentan con una serie de límites materiales y formales, de cuyo respeto depende su validez y eficacia como parte del ordenamiento jurídico. 

El artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que, «serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

En ese sentido, tal y como señala la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2463/2006, de 21 de mayo de 2010, ECLI: ES:TS:2010:2696.: «(…) se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 cuando sanciona que "serán nulas de pleno derecho la disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad (...)"». El artículo mencionado en la sentencia, corresponde con el actual artículo 47.2 de la Ley 39/2015.

2. Vías

La impugnación de un reglamento puede realizarse por diferentes vías. Por un lado, la impugnación directa y, por otro, la impugnación indirecta. 

2.1. Impugnación directa

Por un lado, se puede interponer «recurso directo» ante los órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa contra la disposición general que se considera ilegal, ya que lo que justifica la existencia de esta jurisdicción es el sometimiento exacto de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público.

Este recurso directo, se materializa en el recurso contencioso-administrativo, tal y como establece el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, «es admisible en relación con las disposiciones de carácter general (...) de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos». 

El plazo para la interposición del recurso, establece el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que «será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especifica, se produzca el acto presunto». Por lo que, transcurridos los mencionados plazos, ya no se podrá presentar recurso por esta vía. 

2.2. Impugnación indirecta

Por otro lado, también podemos recurrir los actos dictados en aplicación de la disposición reglamentaria presuntamente ilegal, acudiendo al llamado «recurso indirecto», cuyo fundamento será que tales disposiciones no son conformes a derecho (artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

Asimismo, el artículo 26.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, establece que «la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior». 

La interposición del recurso indirecto se convierte en la única posibilidad de impugnación cuando ya no sea posible interponer el recurso directo por haber transcurrido el plazo de interposición del mismo o, en el caso de que el recurso directo hubiese sido en algún momento anterior desestimado. Este recurso no se encuentra delimitado por ningún plazo. 

Sin embargo, aunque el objeto del recurso sea el acto en aplicación del reglamento, también se puede conseguir la total anulación de este mediante lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 29/1998, de 13 de julio: 

«Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra esta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma».

2.3. Efectos 

Partiendo de la consideración del artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, «las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada». Esto significa, que no importa la vía de impugnación que se utilice ya que fuere como fuere, la resolución producirá efectos erga omnes.

Al margen de lo expuesto e independientemente del control que se realice por parte de la jurisdicción ordinaria, el reglamento también puede ser impugnado ante el Tribunal Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución Española.

Así, por un lado, en virtud de la cláusula abierta del artículo 161.1. d) de la Constitución Española, se ha ampliado la potestad del Tribunal Constitucional para conocer de los recursos que se planteen respecto de conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de Comunidades Autónomas entre sí, cuando cualquiera de ellas dicte un reglamento.

«El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas».

La impugnación suspenderá la disposición recurrida por un plazo máximo de 5 meses, plazo en el que el tribunal tendrá que ratificarla o levantarla.