La indemnización por la responsabilidad patrimonial de la Administración y su regulación por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público

Dentro del "concepto" de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y pudiera decirse que al mismo nivel del "daño", se encuentra la indemnización al que este podría dar lugar. Pues bien, de la indemnización, ampliando lo dispuesto en su inmediato precedente (Art. 141 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre) se ocupa el Art. 34 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre:

• Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
  
  
• En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
  
  
• La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
  
  
• La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas. 
  
  
• La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

La sentencia 579/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, Sección 1, Rec 1914/2017 de 05 de Noviembre de 2019, en el primer motivo del recurso extraordinario por infracción procesal, señala que, con respecto al presupuesto de congruencia, debe señalarse que constituye doctrina de esta sala que el deber de congruencia, consistente en la exigencia derivada de la necesaria conformidad que ha de existir entre la sentencia y las pretensiones que constituyen el objeto del proceso, se cumple cuando la relación entre el fallo y las pretensiones procesales no está sustancialmente alterada en su configuración lógico-jurídica.

En el segundo motivo se alega por la parte recurrente que la sentencia recurrida valora erróneamente el documento que formularon las recurrentes en el expediente administrativo el 23 de julio de 2013, por el que se desistían de la acción administrativa de responsabilidad patrimonial.

En una metodología adecuada corresponde enjuiciar en primer lugar los motivos primero y segundo, conjuntamente, conforme autoriza la doctrina de la sala, pues si fuesen desestimados y se declarase, como hace la sentencia recurrida, vinculante la resolución administrativa; ya carecería de efecto útil el enjuiciamiento de los motivos tercero y cuarto, atinentes al fondo de la cuestión.

Ante todo, se debe declarar que la sala comparte la doctrina de la sentencia recurrida relativa a lo planteado en ambos motivos, por cuanto es lo fijado como doctrina por la sentencia de Pleno núm. 321/2019, de 5 de junio.

En esta sentencia, con argumentos como los de la sentencia recurrida, no se pone en tela de juicio el carácter autónomo de la acción directa y su tratamiento jurisprudencial, que se basa en tres principios destacados por doctrina autorizada: autonomía de la acción, solidaridad de obligados y dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado.

Por una parte, en cuanto a la jurisdicción civil, ésta puede y debe pronunciarse prejudicialmente sobre la existencia de responsabilidad de la Administración cuando se ejercite sólo la acción directa frente a la aseguradora, por contemplarlo expresamente el art. 42 de la LEC.

Pero tal pronunciamiento será a los solos efectos del proceso, sin que ello suponga reconocerle competencia a la jurisdicción civil para declarar la responsabilidad de la Administración pública asegurada (informe del Consejo de Estado 331/1995 de 9 de mayo).

Para declarar la responsabilidad de la Administración pública, y no con efectos meramente prejudiciales, será preciso seguir el procedimiento administrativo previsto legalmente (Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común).

El pronunciamiento prejudicial sobre si la Administración ha incurrido en responsabilidad. patrimonial se verificará con los parámetros propios del derecho administrativo.

Esta es la normativa aplicable al examen de la responsabilidad prejudicial de la Administración, según la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo.

Por otro lado, la Ley 40/2015 lo ha refrendado con una norma legal expresa. El artículo 35, relativo a la Responsabilidad de Derecho Privado, dispone lo siguiente: “Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubran su responsabilidad”.

De entre las diferentes posibilidades que tiene la parte perjudicada para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y consiguiente indemnización, una es, como ocurrió de inicio en este asunto, acudir al expediente administrativo de responsabilidad patrimonial.

Puede suceder que, recaída resolución administrativa, disienta de ella y la impugne en la vía contencioso-administrativa.

También puede suceder, como es el caso, que la consienta y deje firme para, por no compartirla, acudir después a la jurisdicción civil para lograr su propósito a través del ejercicio de la acción directa del art. 76 de la LCS, naturalmente dirigiendo la demanda sólo contra la aseguradora de la Administración.

El Pleno 321/2019, de 5 de junio, ha resuelto la duda sobre la vinculación jurisdiccional civil de lo resuelto por la Administración en materia de responsabilidad patrimonial: “La aseguradora no puede quedar obligada más allá de la obligación del asegurado así como que la jurisdicción contencioso- administrativa es la única competente para condenar a la Administración, mientras que la jurisdicción civil sólo conoce de su responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil, se ha de convenir que sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios.

Se conseguiría así el reconocimiento en vía civil de una responsabilidad de la entidad aseguradora distinta cualitativa y cuantitativamente a la que con carácter firme ha sido reconocida y declarada por el órgano administrativo legalmente previsto, que ha sido consentido por los perjudicados al no acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa, única que podría revisarla.

Con la consecuencia de que sería condenada la aseguradora en el proceso civil, en aplicación del art. 76 de la LCS, a una cantidad superior a la obligación de la Administración asegurada, que de haberse satisfecho se podría tener por extinguida.

Por tanto, cuando como es el caso, existe una estimación, total o parcial, de la reclamación, se pone en marcha una serie de mecanismos que justifican la solución que propugnamos:

1. Fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito;
2. una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración;
3. pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado;
4. la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el art. 76 LCS reconoce a la aseguradora”.