Los informes en el procedimiento administrativo

Petición y emisión de informes administrativos

El primero de ellos, el artículo 79 de la LPAC, regula la «petición» de los informes, y establece que, de cara a la resolución del procedimiento, «se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver (...)».

El artículo 80 de la LPAC señala que «salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes». La emisión de informes se realizará por medios electrónicos cumpliendo con los requisitos del artículo 26 de la Ley 39/2015:

«1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas. Las Administraciones públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:

a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.

c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.

3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos».

Asimismo, los informes deberán ser emitidos «en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor». Esto significa que, de no emitirse un informe en el plazo señalado, podrán continuarse las actuaciones, salvo que el informe sea preceptivo, en cuyo caso podrá incurrir en responsabilidad el causante de la demora y, además, se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento tal y como establece el artículo 22.1.d de la LPAC): 

«El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

(...)

d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento».

Sin embargo, como indica el citado artículo, se establece un plazo máximo de 3 meses para la emisión del informe por lo que, llegado ese momento sin haberlo recibido, se retomará el procedimiento en curso. Asimismo, si el informe no presentado tiene carácter preceptivo, supondrá un vicio de nulidad del artículo 47.1.e) de la LPAC ya que no podrá subsanarse con posterioridad:

«1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

(...)

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados».

En aquellos casos en los que el informe deba emitirse por parte de una Administración pública distinta de la que está tramitando el procedimiento, con la única intención de expresar su punto de vista en base a las competencias que le corresponden y se cumpla el plazo para emitirlo, se podrá proseguir con las actuaciones. 

A TENER EN CUENTA. No se tendrán en cuenta en la resolución del procedimiento aquellos informes que sean emitidos fuera de plazo. Desde el punto de vista de su eficacia jurídica, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes. Así, respecto de los informes vinculantes, la Administración está obligada a resolver del modo en que le indica el órgano consultivo; mientras que, los informes no vinculantes, aunque no obligan, sí que deberán justificar aquellos aspectos en los que la Administración se aparte del informe emitido.

Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP

La solicitud de los informes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial viene regulada en el artículo 81 de la Ley 39/2015. En estos procedimientos será preceptivo solicitar informe «al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión».

Si la indemnización que se reclama tiene una cuantía «igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma».

A partir de este momento, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, «remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo», este último cuando proceda la terminación convencional.

«Artículo 91 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre:

1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando este no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular».

El dictamen solicitado deberá emitirse en el plazo de dos meses y «deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta ley».

Por lo tanto, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la ausencia de resolución por silencio administrativo tendrá carácter desestimatorio.

Respecto a la competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, viene regulada en el artículo 92 de la Ley 39/2015:

«En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo».

Finalmente, en lo que respecta a las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado basadas en el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, se establece como preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial «que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses» (art. 81.3 de la LPAC).

A lo que añade el artículo 32.7 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

«La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial».