Licencias urbanísticas

Los apdos. 3 y 4 del Art. 11 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre se expresan, tras verse afectados por la por la Sentencia del TC 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 (Recurso de inconstitucionalidad 5493-2013), en los siguientes términos:  

3. Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.

4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen.

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación*.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. (NOTA: Inciso destacado de este apdo. 4.b) se declara constitucional en los términos establecidos por el fundamento jurídico 23 de la Sentencia 143/2017)

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. (NOTA: Apdo. 4.c) se declara constitucional en los términos establecidos por el fundamento jurídico 23 de la Sentencia 143/2017)

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público*.

(*NOTA: Incisos destacados de los apdos. 4.a) y 4.d) declarados inconstitucionales y nulos)

Como señala la doctrina, el principal acto de "conformidad, aprobación o autorización administrativa" al que se refiere la norma no es otro que la licencia urbanística, entendida (Tomás-Ramón Fernández) como una autorización simple, por operación, de carácter real y de naturaleza reglada, o (Parada Vázquez) como una autorización municipal, de carácter reglado, que, sin perjuicio de tercero, permite la ejecución de obras o la utilización del suelo que los instrumentos urbanísticos han previsto en cada terreno. Su "anclaje" en la legislación de régimen local es, como se sabe, la letra b) del apdo. 1 del Art. 84 ,Ley 7/1985, de 2 de abril, cuando dispone que "Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: (...)  Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma".

En base a todo lo anterior, se puede afirmar lo siguiente:

• La licencia urbanística es una operación simple (Tomás- Ramón Fernández) "porque su objetivo único es controlar la actividad autorizada y definirla en sus concretos términos".
  
  
• La licencia posee carácter real pues se centra en el objeto en el que recae y no en las circunstancias personales del solicitante de la misma, de ahí que sean transmisibles. Tal característica explica, entre otras cosas, la tradicional coletilla "sin prejuicio de tercero": el control municipal no puede extenderse a aspectos ajenos al urbanismo, singularmente los de índole civil, como puede ser todo lo relativo al derecho de propiedad. Así, para solicitar licencia no es necesario acreditar la titularidad del inmueble para la que tal licencia se solicita y ello por la sencilla razón de que la Administración no puede pronunciarse sobre cuestiones civiles.
  
  
• La licencia se agota en la comprobación de la adecuación o no del concreto ejercicio pretendido al ordenamiento urbanístico, sin que se cree vínculo alguno entre quien la da y quien la recibe ( es una autorización" por operación", en terminología del autor antes citado).
  
  
• La licencia tiene carácter previo o preventivo, anterior a la realización de la actividad pretendida. 
  
  
• La licencia es un acto de efectos meramente declarativos y no constitutivos; no otorga un nuevo derecho sino que declara un derecho preexistente otorgado por ley o por el planeamiento. 
  
  
• La licencia, y esto conecta con los tres enunciados anteriores, tiene carácter reglado. 

Entre otras muchas, la Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 574/2014, TSJ Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sec. 1, Rec 1049/2010, 24-02-2014, recogiendo parte de lo dicho, realiza una buena síntesis de lo que es una licencia urbanística:

"Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2001 (Recurso 4631/1995 ), por la licencia urbanística " se produce la remoción o alzamiento de una prohibición de ejercicio de un derecho subjetivo impuesta por la necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los límites que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística. Se caracteriza por ser una medida de intervención administrativa en la actividad de edificación y uso del suelo, incidir no sobre el contenido del derecho a la edificación o uso del suelo sino sobre el ejercicio de dicho derecho, y tener por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanísticaaplicable. Es decir, consiste en un control de licitud u observancia de los límites fijados al ius edificandi. Así hemos señalado que toda licencia urbanística no es más que un acto administrativo de autorización, de simple declaración formal de un derecho preexistente, en virtud del cual y a través del pertinente procedimiento administrativo, se lleva a cabo un control de la actividad solicitada por el administrado, verificándose si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmada en la ordenación vigente, por lo que dada su naturaleza reglada,constituye un acto debido en cuanto que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actividad pretendida se adapte o no a la concreta ordenación aplicable (Cfr. STS 16 de abril de 1997 ).". El carácter reglado de las licencias de obras significa que el contenido decisorio de la resolución viene plenamente predeterminado por la ordenación aplicable. Ha sido largamente afirmado por la doctrina y la jurisprudencia, para la que la Administración debe limitarse a contrastar la obra proyectada con la ordenación urbanística que le es aplicable, disposiciones a las que los Ayuntamientos habrán de ajustarse en el doble sentido de tener que denegar las licencias de obras que se opongan a tales determinaciones y tener que conceder las que a las misma".

Cuestión de cierta relevancia, aunque zanjada ya por la jurisprudencia, es la de cuál es la legislación aplicable a una licencia en el supuesto de variaciones normativas durante su tramitación. Así, la sentencia de 26 de mayo de 1986 entiende aplicables las normas en vigor en el momento de la resolución, si ésta se produce en plazo,  y las vigentes en el momento de la solicitud en caso contrario: " Es cierto que la más reciente jurisprudencia ha resuelto la contradicción que la misma ofrecía porque parte de ella había entendido que dicho régimen era el que regía cuando se formulaba la solicitud, en tanto otra sostenía que había de ser el que se hallase en vigor cuando la resolución se produce, y, aunque se decide por esto último, no lo hace sin cuidar de puntualizar que ello se condiciona a que la Administración resuelva dentro del plazo establecido al efecto por el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ( sentencias, entre otras, de 1 de diciembre de 1981, 2 de noviembre de 1982, 16 de junio y 19 de noviembre de 1984 y 14 de octubre de 1985), exigencia lógica en cuanto constitutiva de la garantía de que, tratándose de una materia eminentemente reglada, no quede al arbitrio de aquélla eludir la aplicación de la normativa precedente a través del expeditivo procedimiento de dilatar la decisión con trámites que pueden ser innecesarios o con una inactividad que puedan dar lugar a la vigencia de un régimen urbanístico nuevo que impida la concesión". 

Por último, y aun cuando puedan estar sometidas a plazo de ejercicio (singularmente las de obras) la caducidad de las licencias urbanísticas debe ser declarada de modo expreso:  "la jurisprudencia tiene reiteradamente declarado que el plazo de caducidad asignado en cada caso no opera drásticamente como plazo de rigurosa caducidad, sacrificando a su automatismo los intereses reales en juego, sino que, por el contrario, requiere una declaración recaída en el específico expediente que se siga con plena intervención del interesado y en el que no sólo basta acreditar dicho transcurso, sino, sobre todo, la inequívoca voluntad de aquél de abandonar su proyecto". (Sentencia ADMINISTRATIVO TS, Sala de lo Contencioso, Sec. 1, 14-03-1990, entre otras muchas)

Esta es la regulación que, de las licencias urbanísticas, realizan las distintas normas aplicables:

• Andalucía (Art. 169-175 ,Ley 7/2002, de 17 de diciembre) 
  
  
• Aragón (Art. 225-226-Art. 229 ,Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio)
  
  
• Principado de Asturias  (Art. 228-232 ,Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril)
  
  
• Islas Baleares ( Art. 145 a Art. 147 , Art. 150 a Art. 152 y Art. 154 de la Ley 12/2017 de 29 de Dic C.A. Baleares (Urbanismo) )
  
  
• Canarias ( Art. 330 y Art. 339 a Art. 348 de la Ley 4/2017 de 13 de Jul C.A. Canarias (Suelo y Espacios Naturales Protegidos) )
  
  
• Cantabria ( Art. 183 a Art. 194 de la Ley 2/2001 de 25 de Jun C.A. Cantabria (Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo) ) 
  
  
• Castilla-La Mancha (Art. 160-173 ,Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010) 
  
  
• Castilla y León (Art. 97-105 ,Ley 5/1999, de 8 de abril)
   
• Cataluña (Art. 187-Art. 188-190 ,Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto)
  
  
• Extremadura (Art. 175-188 ,Ley 15/2001, de 14 de diciembre) 
  
  
• Galicia (Art. 142-145-Art. 147 ,Ley 2/2016, de 10 de febrero) 
  
  
• Madrid (Art. 152-160 ,Ley 9/2001, de 17 de julio) 
  
  
• Navarra ( DF. Legislativo 1/2017 de 26 de Jul C.A. Navarra (TR. de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo)-190 a DF. Legislativo 1/2017 de 26 de Jul C.A. Navarra (TR. de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo)-197 del DF. Legislativo 1/2017 de 26 de Jul C.A. Navarra (TR. de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo) )
  
  
• País Vasco (Art. 207-216 ,Ley 2/2006, de 30 de junio)
  
  
• Murcia (Art. 263,Art. 268,Art. 269 ,Ley 13/2015, de 30 de marzo)
  
  
• La Rioja (Art. 192-196 ,Ley 5/2006, de 2 de mayo)
  
  
• Valencia ( Art. 213, Art. 215 a Art. 221, Art. 223 a Art. 226 de la Ley 5/2014 de 25 de Jul C.A. Com. Valenciana (Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje) )