Límites a la potestad reglamentaria

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  • Orden: Administrativo
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Ya es común señalar que los límites a la potestad reglamentaria son los siguientes:

  • La titularidad de dicha potestad reglamentaria.

  • La materia sobre la que versa el reglamento.

  • El respeto a los principios generales del Derecho.

  • El principio de no arbitrariedad.

  • La irretroactividad .

En cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, y siguiendo las líneas generales de la doctrina, se pueden señalar las siguientes:

La titularidad de la potestad reglamentaria:

El Art. 97 ,Constitución Española atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno, pero cabe determinar en qué forma y con qué alcance se realiza esta atribución; es decir, cuáles son los límites de esta potestad. De este modo y siguiendo lo establecido por el el Art. 24 ,Ley 50/1997, de 27 de noviembre ("De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros"), habrá que estar a lo se transcribe a continuación:

  • Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:

    • Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los Art. 82,Art. 86 ,Constitución Española.

    • Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

    • Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

    • Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.

    • Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

    • Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.

  • Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

    • Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.

    • Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Las Comunidades Autónomas tienen también atribuida potestad reglamentaria, tal y como se deduce de lo dispuesto en la letra c) del Art. 153 ,Constitución Española que señala que le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de la administración autónoma y sus normas reglamentarias. Lo que queda sin determinar es qué órgano de la Administración Autónoma es el que tiene dicha potestad. Así, la misma corresponde por lo general al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (revistiendo el reglamento resultante, forma de Decreto), aunque también la tienen atribuida los Consejeros dentro de su ámbito competencial cuando les habilite una Ley o Reglamento del Consejo de Gobierno e incluso también al Presidente de la Comunidad Autónoma, cuando se trate de un Reglamento de los denominados administrativos, dirigidos a abordar la organización interna dentro de la Administración a la que se circunscribe.

Respecto de la Administración local, la letra a) del apartado 1 del Art. 4 ,Ley 7/1985, de 2 de abril establece que “en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: las potestades reglamentaria y de autoorganización”. Así, el apartado 2 del Art. 22 ,Ley 7/1985, de 2 de abril establece que el órgano que ostentaría dicha potestad sería al Pleno municipal en los Ayuntamientos y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto y, respecto a las Diputaciones Provinciales, igualmente su Pleno (apartado 2 del Art. 33 ,Ley 7/1985, de 2 de abril).

Por otra parte, además de a las Cámaras Legislativas, según el Art. 72 ,Constitución Española, también se les reconoce potestad reglamentaria al Tribunal Constitucional y al Consejo General del Poder Judicial, respecto de aquellas materias que son de su responsabilidad. Incluso se les reconoce a las Universidades en el caso de sus Estatutos y al Banco de España; principalmente se trata de reglamentos administrativos de carácter organizativo.

La materia sobre la que versa el reglamento:

La materia sobre la que versa el reglamento constituye otro de los límites a la propia potestad reglamentaria. Como se sabe, ésta se encuentra limitada por el propio principio de legalidad (en su vertiente de "reserva de ley") pues será la Ley, la principal reguladora de la materia de que se trate, la que delimite el contenido del reglamento que actúa como norma secundaria y que actúa como colaborador de la Ley en la regulación que no suponga un aspecto esencial de la dicha materia concreta.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, FJ 3.a)  "aborda" este límite del siguiente modo:

"(...) habrá de ser solo la Ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva. Incluso con relación a los ámbitos reservados por la Constitución a la regulación por Ley no es, pues, imposible una intervención auxiliar o complementaría del reglamento, pero siempre –como se dijo en el fundamento jurídico 4.º de la STC 83/1984, de 24 de julio–, que estas remisiones «sean tales que restrinjan, efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulación legal, que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley», de tal modo que no se llegue a «una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir»".

Los principios generales del Derecho:

Otro límite a la potestad reglamentaria está constituido por su sujeción a los principios generales del derecho, en la medida en que el reglamento se trata de una norma subordinada que no puede contradecir estos principios, a partir de los cuales se puede decir, incluso, que actúa. Así lo sostienen por ejemplo E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, al afirmar que "quedan excluidos del ámbito de validez establecido en el apartado 1 del Art. 9 ,Constitución Española y el apartado 1 del Art. 103 ,Constitución Española los reglamentos que infrinjan principios generales del Derecho, estén o no consagrados en la Constitución (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima de los ciudadanos, etc.)".

El principio de no arbitrariedad:

En relación con lo anterior, la potestad reglamentaria  habrá de respetar la prohibición de la interdicción de la arbitrariedad que la Constitución prescribe en el apartado 3 del Art. 9 ,Constitución Española

La irretroactividad:

El apartado 3 Art. 9 ,Constitución Española, establece también, por su parte, que se garantizará el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Al mismo tiempo, el apartado 2 del Art. 47 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre establece la nulidad de pleno derecho de "las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales". 

Se entiende entonces, tal y como defiende PAREJO ALFONSO, que "no se ven afectadas por la prohibición de retroactividad de los reglamentos, las disposiciones meramente interpretativas, las de organización y procedimiento y las favorables a sus destinatarios que no perjudiquen a situaciones individualizadas de terceros".

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