Límites a la potestad reglamentaria

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 15/12/2020

Los límites a la potestad reglamentaria son los siguientes:

  • La titularidad de dicha potestad reglamentaria.
  • La materia sobre la que versa el reglamento.
  • El respeto a los principios generales del Derecho.
  • El principio de no arbitrariedad.
  • La irretroactividad.
  • El principio de jerarquía normativa.

Límites en la titularidad de la potestad reglamentaria

Para poder hablar de un reglamento válido será determinante que el órgano que lo dicte goce de competencia a tal efecto.

Establece el artículo 128 de la LPAC que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, todo ello conforme a la Constitución, los Estatutos de Autonomía a la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. 

Así mismo, dicho precepto dispone que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Pues bien, para desarrollar lo dispuesto en el referido artículo, habrá que acudir a la Constitución.

Primeramente, dicta el artículo 72, apartado 1, de la C.E., que las Cámaras, las Cortes Generales, establecen sus propios Reglamentos.

Continúa el artículo 97 de la Constitución Españolaque se atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno. Respecto a esta potestad reglamentaria del Gobierno, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 24, establece que las decisiones del Gobierno y de la Nación y de sus miembros pueden revestir las siguientes formas: 

  • Son Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución, es decir, las materias que no es regulada por Ley Orgánica y las normas dictadas en caso de extrema y urgente necesidad.
  • Son Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
  • Son Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
  • Serán acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
  • Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
  • Son Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.

A su vez, y conforme al citado artículo 24 de la Ley de Gobierno, los reglamentos presentan la siguiente jerarquía:

1º Las disposiciones aprobadas por el Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.

2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Si analizamos la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas, tendremos que acudir al artículo 153, letra c), de la C.E., que dispone que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de las normas reglamentarias de las CCAA, así como el control de la administración autónoma.

Lo que queda sin determinar es qué órgano de la Administración Autónoma es el que tiene dicha potestad. Para saberlo habrá que acudir a los distintos Estatutos de Autonomía. Así, la misma corresponde por lo general al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (revistiendo el reglamento resultante, forma de Decreto), aunque también la tienen atribuida los Consejeros dentro de su ámbito competencial cuando les habilite una Ley o Reglamento del Consejo de Gobierno e incluso también al Presidente de la Comunidad Autónoma, cuando se trate de un Reglamento de los denominados administrativos, dirigidos a abordar la organización interna dentro de la Administración a la que se circunscribe.

Respecto de la Administración local, es de aplicación la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, en concreto su artículo 4, apartado 1, letra a)

''1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización''.

Continuando en el artículo 22 de la misma LBRL, su apartado 2, establece que el órgano que ostentaría dicha potestad sería al Pleno municipal en los Ayuntamientos y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto.

En lo que atañe a las Diputaciones Provinciales, corresponde al Pleno dicha potestad reglamentaria, conforme al artículo 33, apartado 2, de la LBRL.

Límites de la potestad reglamentaria respecto a la materia

La materia sobre la que versa el reglamento constituye otro de los límites a la propia potestad reglamentaria. Como se sabe, ésta se encuentra limitada por el propio principio de legalidad (en su vertiente de "reserva de ley") pues será la Ley la principal reguladora de la materia de que se trate, la que delimite el contenido del reglamento que actúa como norma secundaria y que actúa como colaborador de la Ley en la regulación que no suponga un aspecto esencial de la dicha materia concreta.

Recordando lo preceptuado en el artículo 128, apartado 2, de la LPAC, en el se establece el siguiente límite material: ''Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público''.

Fijan los Tribunales, como en la Sentencia del Tribunal Constitucional, N.º 99/1987, de 11 de junio, respeto al límite material en la potestad reglamentaria:  

''(...) por lo tanto, habrá de ser sólo la Ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva. Incluso con relación a los ámbitos reservados por la Constitución a la regulación por Ley no es, pues, imposible una intervención auxiliar o complementaria del reglamento, pero siempre -como se dijo en el fundamento jurídico 4.° de la STC 83/1984, de 24 de julio- que estas remisiones «sean tales que restrinjan, efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulación legal, que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley», de tal modo que no se llegue a «una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir»''.

Los principios generales del Derecho

Otro límite a la potestad reglamentaria está constituido por su sujeción a los principios generales del derecho, en la medida en que el reglamento se trata de una norma subordinada que no puede contradecir estos principios, sino que, más bien, actúa en base a ellos.

A TENER EN CUENTA. En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su artículo 129, se recogían los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia...), pero este precepto fue declarado contrario al orden constitucional de competencias (salvo los párrafos segundo y tercero del apdo. 4) en la STC, N.º 55/2018, de 24 de mayo. ECLI: ES:TC:2018:55.

Se consagran como principios, conforme a la C.E. y sus artículos 9 y 103, el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Así como los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y en el caso de acceso a la función pública, rigen también los principios de mérito y capacidad.

La infracción de estos principios constitucionales supondría la nulidad del Reglamento, por el mero hecho de ser dictado contradiciendo y vulnerando lo dispuesto en la C.E. (artículo 47, apartado 2, de la LPAC).

El principio de no arbitrariedad

Integrado como uno de los principios inquebrantables en la potestad reglamentaria y contemplado en el artículo 9 apartado 3 de la C.E.

Su finalidad es asegurar que el ejercicio de crear norma que ostenta la administración se adecúe a los hechos y respete en todo caso la realidad que trate de regular.

La irretroactividad

Conforme al artículo 9, apartado 3, de la C.E., se debe garantizar el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

De no respetar este principio de irretroactividad, el reglamento administrativo de carácter sancionador en cuestión incurriría en nulidad de pleno derecho, en cumplimiento del artículo 47, apartado 2, de la LPAC que recoge que "las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales". 

Siendo tan concreta la regulación del precepto citado en el párrafo anterior, se deduce que pueden tener carácter retroactivo aquellos reglamentos, o disposiciones meramente interpretativas, de organización y procedimiento o las favorables a sus destinatarios que no perjudiquen a situaciones individualizadas de terceros.

El principio de jerarquía normativa

Los reglamentos se ordenarán según la posición que el órgano que lo dicte tenga en la organización general de la administración. En ningún caso, un reglamento dictado por un órgano inferior puede contradecir lo que dicte un reglamento emanado de un órgano superior. 

De manera concisa, el artículo 128, apartado 3, de la LPAC establece: ''Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior''.

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Potestad reglamentaria
Estatutos de autonomía
Colegiado
Principio de jerarquía de las normas
Control administrativo
Principio de legalidad
Jurisdicción contencioso-administrativa
Administración local
Presidente junta propietarios
Irretroactividad
Pleno del Ayuntamiento
Infracciones administrativas
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Retroactividad
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Interdicción de la arbitrariedad
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Funcionarios públicos
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Principios constitucionales

Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 236 Fecha de Publicación: 02/10/2015 Fecha de entrada en vigor: 02/10/2016 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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