Marco preliminar para el estudio de la responsabilidad de las Administraciones públicas

¿Cuáles son los preceptos de la Constitución Española que consagran la responsabilidad de los poderes públicos?

Debemos partir, en primer lugar, del artículo 9.3 de la CE que garantiza el principio de legalidad, la publicidad de la normas, la irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos, la seguridad jurídica y, la responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y, en segundo lugar, del artículo 106.2 del mismo texto legal, que establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El régimen constitucional de responsabilidad de la Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no solo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso la Administración Pública.

Así, el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 112/2018, de 17 de octubre, ECLI:ES:TC:2018:112, señala:

«De este modo, la remisión del artículo 106.2 CE al desarrollo legislativo no puede, en modo alguno, explicarse como una mera autorización al legislador para que determine el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración; se trata, más bien, de una regla de cierre que permite al legislador concretar la forma en que una responsabilidad puede ser exigida, lo que permite, a título de ejemplo, y según hemos declarado en nuestra STC 15/2016, de 1 de febrero, optar “por un régimen centralizado en el que las reclamaciones de indemnización contra la Administración, por los daños y perjuicios causados por su personal, han de dirigirse directamente, y en todo caso, contra aquélla, suprimiéndose la posibilidad de promover la acción contra el empleado público causante del daño (excepto en los casos de una eventual responsabilidad por vía penal)” (FJ 3)».

Si bien, la actividad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo 106.2 de la CE, pues, entre el funcionamiento de los servicios a que el mismo se refiere, no puede comprenderse la función del legislación, así lo estableció el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 67/1990, de 5 de abril, ECLI:ES:TS:1990:67.

Además, el artículo 149.1.18.ª de la CE. dispone que el Estado tiene competencia exclusiva para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el régimen estatutario de sus funcionarios, así como el sistema de responsabilidad de todas las AAPP. 

Por último, el artículo 121 de la CE instaura que «Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley».

Así, se desprende que la responsabilidad que garantiza la Constitución hay que entenderla en sentido amplio, pues, en primer lugar, alcanza no solo al poder ejecutivo, sino al legislativo y judicial, así como a los diferentes órganos constitucionales y, de otra parte, se extiende a toda actuación, gestión, actividad o tareas propias del servicio público que se ejerza, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo, pues el concepto de servicio público comprende, en este ámbito, toda actividad administrativa o función estatal.

CUESTIÓN

¿El registro de la propiedad se considera un servicio público?

Según la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 9194/1992, de 22 de marzo de 1995. ECLI:ES:TS:1995:1706 «(...) no parece ofrecer duda que como se indica en la sentencia apelada, el Registro de la Propiedad tiene la naturaleza de servicio público, si se tiene en cuenta, de un lado, el amplio sentido que según la jurisprudencia ha de darse al concepto de servicio público a efectos de la responsabilidad patrimonial derivada de su funcionamiento, habiéndose llegado por la jurisprudencia a homologar como servicio público "toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad, con resultado lesivo"».

RESOLUCIONES RELEVANTES

Depósito de bienes embargados.

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3931/1996, de 10 de octubre de 2000. ECLI:ES:TS:2000:7216

«...) si bien las normas del Código Civil son las únicas aplicables a las relaciones entre propietario y depositario, y en su caso al depositante cuando éste es un particular, o, dicho de otro modo, cuando quien designa al depositario es un particular, no son las únicas a tener en cuenta en la relación entre el titular del bien depositado y el órgano jurisdiccional ordenante del depósito judicial, pues ésta es una relación de derecho público en la que también han de tomarse en consideración los preceptos que regulan la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal del servicio público».

Fiestas populares organizadas por los ayuntamientos.

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3489/1994, de 17 de noviembre de 1998. ECLI:ES:TS:1998:6810

«(...) el Ayuntamiento de (...), respondiendo a una arraigada tradición, incluye el disparo del castillo en su programa de festejos correspondiente al anexo de (...), como actividad popular que fomenta y patrocina, no cabe duda de que concurren las características propias de las actividades que tantas veces hemos considerado como incursas en el ámbito del servicio público a efectos de responsabilidad patrimonial, aun cuando la actividad de organización directa corresponda a los llamados festeros y se encargue a una empresa privada, pues no cabe duda de que aquéllos y ésta aparecen a los efectos del desarrollo de estas actuaciones que el ayuntamiento incluye en su programa de actividades, fomenta y patrocina, como incardinados en la organización municipal».

Concepto de responsabilidad contractual y extracontractual de las Administraciones públicas

Así, si el artículo 1091 del CC establece que las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley entre las partes, su incumplimiento deriva en responsabilidad. En ese sentido se configura la responsabilidad contractual de las Administraciones públicas, que será aquella derivada de las actuaciones de las AAPP en materia de contratación pública, tanto por los daños producidos hacia particulares como a la propia Administración. Para conocer la casuística de la que deriva este tipo de responsabilidad habrá que acudir a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

Por el contrario, el concepto de responsabilidad extracontractual de las Administraciones públicas se entiende como la derivada por el funcionamiento normal o anormal de las AAPP y por la cual el particular sufre daños que han de ser resarcidos. Rige la Ley 40/2015, de 1 de octubre, Reguladora del Sector Público, que en sus artículos 32 y siguientes establece las directrices y pautas de aplicación para el ejercicio de este derecho. Puntos clave en este tipo de responsabilidad es que el daño ha de ser derivado de la actividad anormal de la Administración, efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. 

CUESTIÓN

Por ejemplo, en la Administración de Justicia ¿qué gestión o actividad puede entenderse como funcionamiento anormal?

Según lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1153/2012, de 19 de enero de 2015. ECLI: ES:TS:2015:10 cualquier defecto en la actuación de los juzgados y tribunales, concebidos como complejo orgánico en el que se integran diversas personas, servicios, medios y actividades, siendo este segundo el título de imputación de responsabilidad que invoca la parte recurrente en su escrito de demanda.

A TENER EN CUENTA. En el ámbito civil, el artículo 1089 del CC establece que las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia.