Materias excluidas del ámbito de la responsabilidad patrimonial de las AA. PP.

¿Cuáles son las materias excluidas del ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas?

No todos los casos de responsabilidad ni todas las indemnizaciones a cargo de las Administraciones públicas se encuadran en el instituto de la responsabilidad patrimonial, por lo que quedan fuera, entre otras, las materias que se analizan a continuación.

Responsabilidad contractual

La responsabilidad patrimonial de la Administración se denomina también responsabilidad extracontractual ya que la responsabilidad contractual viene regulada en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).

Así, el artículo 27.2 de la LCSP dispone que el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver:

En este sentido, el Tribunal Supremo, en sentencia, rec. 368/1996, de 25 de julio del 2000, ECLI:ES:TS:2000:6299, declara que:

«(...) "la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar", mientras que, la responsabilidad contractual es la que deriva del incumplimiento —por una de las partes contratantes— de un deber estipulado en el contrato».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1984, ECLI:ES:TS:1984:1281

«(...) Que, a su vez, la denominación de contratos privados de la Administración que aparece en el artículo octavo del Reglamento de mil novecientos setenta y cinco no conlleva que el conocimiento de los problemas derivados de los mismos haya de corresponder necesaria e ineludiblemente a la Jurisdicción ordinaria civil (...)».

Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1987, ECLI:ES:TS:1987:12475

«En este sentido será de recordar que incluso cuando el resultado final de una actuación administrativa sea un contrato de Derecho privado, la formación de la voluntad de la Administración está sometida a normas de naturaleza jurídico-administrativa: el interés público, siempre presente en toda actuación de la Administración, exige que ésta observe en todo caso las reglas sobre competencia y procedimiento. Ha surgido así la doctrina de los actos separables que implica:

A) Que aunque la voluntad administrativa desemboque en la perfección de un contrato privado su preparación y adjudicación está sometida al Derecho Administrativo —art. 4.°, 3.ª, A) de la ley de Contratos del Estado—.

B) Que, por consecuencia, corresponde a la Jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con dichos actos preparatorios y de adjudicación (...)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 7777/1991, de 1 de febrero de 1999, ECLI:ES:TS:1999:8766 

«En efecto, incluso los contratos privados de la Administración o de los entes públicos incluidos en al ámbito de la contratación administrativa están sujetos a determinadas exigencias establecidas por el Derecho Administrativo, relativas a su preparación y adjudicación de dichos contratos, y las pretensiones que se deduzcan respecto a ellas son reclamables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta que los Tribunales de este orden jurisdiccional son competentes para resolver cualquier controversia que se suscite en relación con los contratos administrativos, y que su competencia, reducida a la revisión de la observancia de dichos requisitos relativos a la preparación y adjudicación, se mantiene incluso respecto a los a los contratos privados, sin perjuicio de que los órganos jurisdiccionales civiles conozcan de las acciones que se ejerciten en cuanto al contenido y efectos de tales contratos».

La expropiación forzosa

Según lo establecido en el apartado tercero del artículo 33 de la Constitución Española nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

En otras palabras, la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos por causa de utilidad pública o interés social da origen a la correspondiente indemnización, si bien, hay que recalcar el dato de la privación singular, característico de toda expropiación, es decir, la sustracción de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos.

Es conveniente, en este punto, aclarar varias cuestiones:

• Los límites entre la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial.
• La diferencia entre delimitar y limitar un derecho, a título ilustrativo, el derecho de propiedad.

a) Los límites entre la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial

Nuestro Alto Tribunal, en sentencia, rec. 2870/2002, de 30 de septiembre de 2005, ECLI:ES:TS:2005:5797, declara que «(...) La expropiación no basta con que sea motivo u ocasión para la fijación o determinación del justiprecio, sino que es menester que constituya su causa directa, de tal forma que si los perjuicios no trajeran su causa directa de la expropiación, el derecho a obtener su resarcimiento no puede hacerse valer con ocasión de la expropiación dimanante de la necesidad de la obra realizada, sino que únicamente podrá encauzarse por las vías procedimentales previstas para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las administraciones públicas por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siempre que concurran los requisitos de fondo y de forma necesarios para que pueda apreciarse dicha responsabilidad».

En consecuencia, si suprimida la actuación expropiatoria desaparece el perjuicio este debe ser justipreciado en el expediente expropiatorio, al estar ligadas las consecuencias dañosas de modo directo al acto de privación singular patrimonial en que la expropiación consiste.

b) La diferencia entre delimitar y limitar un derecho, a título ilustrativo, el derecho de propiedad

La delimitación de la propiedad hace referencia al contenido normal de ese derecho, es decir, a su régimen jurídico ordinario, de tal forma que su función social delimitará el contenido ordinario del derecho de propiedad perfilando el perímetro de su extensión. En cambio, las limitaciones se refieren a las restricciones externas que, por diversas causas, pueden imponerse al contenido normal de la propiedad.

A tenor de lo anterior, el Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 227/1988, de 23 de diciembre, ECLI:ES:TC:1988:227, entiende que «Es obvio, por otra parte, que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aunque predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente. Pero no puede olvidarse que, de manera semejante a lo que ya dijéramos en la STC 37/1987 sobre el derecho de propiedad, la fijación del contenido esencial "no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales" que en cada derecho patrimonial subyace, sino que debe incluir igualmente la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo».

CUESTIONES

1. ¿Qué es el justiprecio?

Según el Diccionario del español jurídico es la «indemnización que el beneficiario de la expropiación tiene que pagar al expropiado». Asimismo, el justiprecio comprende no solo la estimación del objeto expropiado, sino todas las consecuencias dañosas que la expropiación ocasione, siendo manifiesta la necesidad de indemnizar todo perjuicio sufrido por los particulares en sus derechos (STS, rec. 2870/2002, de 30 de septiembre de 2005, ECLI:ES:TS:2005:5797).

2. ¿En qué consiste la indemnización?

Una vez que la Constitución no utiliza el término de «justo precio», dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre este y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser estas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable (sentencia del Tribunal Constitucional n.º 166/1986, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TC:1986:166).

3. ¿Cuál es el fin de la garantía del art. 33.3 de la CE?

Esta garantía se establece en beneficio de los ciudadanos y tiene por objeto proteger sus derechos a la igualdad y seguridad jurídica, estableciendo el respeto y sumisión a normas generales de procedimiento legalmente preestablecidas, cuya observancia impida expropiaciones discriminatorias o arbitrarias (sentencia del Tribunal Constitucional n.º 166/1986, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TC:1986:166).

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 166/1986, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TC:1986:166 

«(...) después de reconocer el derecho a la propiedad privada y señalar su función social como delimitadora de su contenido, dispone que "nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes". Son, por tanto, tres las garantías de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos: 1) un fin de utilidad pública o interés social, o causa expropiandi; 2) el derecho del expropiado a la correspondiente indemnización, y 3) la realización de la expropiación de conformidad con lo dispuesto en las Leyes. Estas garantías se analizan en los tres apartados siguientes en su relación respectiva con las expropiaciones legislativas (...). 

(...)

(...). Los términos en que se expresa el art. 33.3 de la Constitución, al hablar de "causa justificada de utilidad pública o interés social" sin contener referencia alguna al destino final de los bienes y derechos expropiados, permiten afirmar que la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto a las expropiaciones forzosas en que, el fin predetermina el destino de los bienes y derechos, como aquellas otras en que el fin admite varios posibles destinos.

(...)

En cuanto a su naturaleza, la indemnización al expropiado puede configurarse como requisito previo a la expropiación, cuya falta de cumplimiento impide la ocupación de los bienes y derechos objeto de la expropiación, o como consecuencia y efecto de ésta, que concede al expropiado el derecho a ser resarcido del bien expropiado, después de que dicha ocupación se haya consumado. El art. 33.3 de la Constitución no exige el previo pago de la indemnización y esto, unido a la garantía de que la expropiación se realice "de conformidad con lo dispuesto por las Leyes", hace que dicho artículo consienta tanto las expropiaciones en que la Ley impone el previo pago de la indemnización como las que no lo exigen, no siendo, por tanto, inconstitucional la Ley que relega el pago de la indemnización a la última fase del procedimiento expropiatorio (...)».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 67/1988, de 18 de abril, ECLI:ES:TC:1988:67

«(...) si se excluyen o disminuyen en forma sustancial las garantías de conformidad con lo dispuesto en las leyes, causa justificada e indemnización, se rompería el equilibrio característico del instrumento expropiatorio, situándolo no sólo al margen de la ley (vía de hecho), sino extramuros de la Constitución, lo cual permitiría la entrada en acción de los mecanismos de protección diseñados en la propia Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. (...)

(...)

(...) No cabe duda que el art. 33.3 de la Constitución no ha incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación el derecho de reversión que es, en consecuencia, un derecho de configuración legal».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 268/2015, de 14 de diciembre, ECLI:ES:TC:2015:268

«(...) En consecuencia, cuando se modifican las condiciones de obtención de la renovación o simplemente se suprime esa posibilidad, los beneficiarios de ayudas de subsidiación no pueden oponer un derecho subjetivo o un interés legítimo de carácter patrimonial incorporado a su patrimonio. Por tanto, debemos declarar que la disposición impugnada no priva de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las ayudas y, por tanto, no resulta aplicable la protección constitucional que contempla el art. 33.3 CE».

La adopción de medidas cautelares en el seno del proceso contencioso-administrativo

El apartado 3 del artículo 133 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dispone que, levantada la medida por sentencia o por cualquier otra causa, la Administración, o la persona que pretendiere tener derecho a indemnización de los daños sufridos, podrá solicitarla ante el propio órgano jurisdiccional por el trámite de los incidentes, dentro del año siguiente a la fecha del alzamiento.

Con respecto a lo anterior, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5800/2004, de 25 de noviembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6198, recoge el supuesto de una mercantil que presenta un recurso de casación contra sentencia de la Audiencia Nacional, en relación con la impugnación de la desestimación presunta por el Ministerio de Medio Ambiente de la reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial.

A TENER EN CUENTA. El Ministerio de Medio Ambiente corresponde en la actualidad al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

El TS concluye no haber lugar al recurso de casación planteado. Para llegar a esta conclusión y por lo que aquí interesa cabe tener en cuenta el cuarto motivo de casación alegado por la citada sociedad, cual es: «(...) la infracción de los arts. 133 LJCA y 24.1 CE, al tratar de imponer al administrado la necesidad de acudir a un incidente destinado a indemnizar los daños derivados de la suspensión con cargo a la caución prestada, cuando existe una vía de plena cognición para ventilar la responsabilidad de la Administración argumentando sobre la diferente expresión del art. 124 de la Ley de 1956 "deberá" y del art. 133.3 de la Ley de 1998 "podrá", de lo que concluye la deficiente interpretación del art. 133.3 de la LJCA por la Sala de instancia al considerar obligatoria tal vía incidental, limitando con ello el derecho de la parte a elegir la vía procesal que estime más conveniente para la tutela de sus derechos e intereses».

Pese a ello, el TS entiende que el anterior motivo alegado debe ser desestimado, y ello porque:

«(...) la Sala de instancia se refiere a la vía resarcitoria prevista al efecto en el art. 124.4 de la Ley de Jurisdicción de 1956, que se corresponde con lo establecido en el art. 133.3 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, sin que en ello puedan apreciarse las infracciones que se denuncian en el cuarto motivo de casación, pues, en primer lugar, la amplia argumentación de la parte sobre el diferente alcance de la expresión "deberá" contenida en el art. 124.4 de la Ley de Jurisdicción de 1956 y la expresión "podrá" que utiliza el art. 133.3 de la actual Ley 29/1998, no impide apreciar la correspondencia sustancial entre ambos preceptos, como señala la citada sentencia de 18 de junio de 2008, en cuanto en ambos casos se establece la misma vía resarcitoria de los daños y perjuicios derivados de la medida cautelar adoptada en el proceso en favor de la persona que los hubiera sufrido y, en todo caso, carece de virtualidad para sostener la infracción por la Sala de los preceptos que se denuncian en el cuarto motivo de casación, por cuanto la sentencia se limita a indicar la existencia de dicha vía de reparación de perjuicios, que la entidad recurrente tuvo ocasión de ejercitarla y que no hizo uso de la misma que habría sido la adecuada, pretendiendo utilizar un título y una vía de reclamación inadecuados, con lo cual no se está imponiendo aquella vía sino que se está realizando un pronunciamiento, en interpretación y aplicación del ordenamiento, sobre la vía de resarcimiento apropiada al caso y ello en congruencia con las razones expuestas inicialmente al descartar, por falta de concurrencia de los requisitos exigidos para ello, la vía de la responsabilidad patrimonial elegida por la recurrente, apreciación que como ya hemos indicado antes resulta conforme a Derecho».

CUESTIÓN

¿Quiénes están legitimados para solicitar la adopción de medidas cautelares?

El artículo 129 de la LJCA establece que estarán legitimados para solicitar la adopción de las medidas cautelares necesarias, los interesados en cualquier estado del proceso para asegurar la efectividad de la sentencia. Si se impugnare una disposición general y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.

Para la adopción de dichas medidas, es necesario realizar una valoración previa de las circunstancias y de los intereses en conflicto. Estas se adoptarán únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición perjudicara la finalidad legítima del recurso. 

Además, el límite al establecimiento de medidas cautelares se encuentra en la perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que sean consecuencia de estas, cuando el juez o tribunal así lo considere.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 238/1992, de 17 de diciembre, ECLI:ES:TC:1992:238

«(...) la ejecutividad de los actos administrativos, no puede el mismo legislador eliminar de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a asegurar la efectividad de la Sentencia estimatoria que pudiera dictarse en el proceso contencioso-administrativo; pues con ello, se vendría a privar a los justiciables de una garantía que, por equilibrar y ponderar la incidencia de aquellas prerrogativas, se configura como contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (...)».

Auto del Tribunal Supremo, rec. 382/2018, de 31 de octubre, ECLI:ES:TS:2018:11652A

«(…) conforme declara la exposición de motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, razón por la que la adopción de medidas cautelares que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepción sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario, sometiéndose, claro está, a las condiciones que para ello fijan los artículos 129 a 136».

Auto del Tribunal Supremo, rec. 132/2019, de 17 de abril, ECLI:ES:TS:2019:4152A

«SEGUNDO.- Las medidas cautelares están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo puede poner en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Pretenden “asegurar la efectividad de la sentencia”, como expresa el artículo 129 de la LJCA. Con ese propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso (llamado doctrinalmente periculum in mora) se erige, en el artículo 130 LJCA, en uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto».

Auto del Tribunal Supremo, rec. 47/2019, 28 de marzo, ECLI:ES:TS:2019:3290A

«Es constante el criterio de esta Sala acerca de que “la suspensión de la ejecutividad de los actos recurridos es una medida provisional establecida para garantizar la efectividad de la sentencia que en su día pueda recaer en el proceso principal” (STS de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002 con mención de otras anteriores). 

El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión sin que sea suficiente una mera invocación (...)».

Responsabilidad por actos terroristas

La Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo, armoniza los dos regímenes de ayudas vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, el general, recogido en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y el especial, recogido en la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo.

El Estado asume con carácter extraordinario el abono de las indemnizaciones correspondientes impuestas en sentencia firme, en concepto de responsabilidad civil, por la comisión de delitos de terrorismo, subrogándose en el ejercicio de las acciones. Estas ayudas son compatibles con la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado por normal o anormal funcionamiento de la Administración, si bien aquellas se imputarán a la indemnización que pudiera reconocerse por este concepto, detrayéndose de la misma.

Asimismo, el Estado rinde testimonio de honor y reconocimiento a quienes han sufrido actos terroristas y, en consideración a ello, asume el pago de las indemnizaciones que le son debidas por los autores y demás responsables de tales actos (art. 1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo).

Responsabilidad por incumplimiento del derecho de la Unión Europea

La adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1986 produjo un cambio fundamental en el ordenamiento jurídico español, toda vez que las normas del derecho comunitario pasan a integrarse en nuestro sistema de fuentes del derecho. Desde ese momento, España, como Estado miembro, queda obligada a aplicar el derecho de la Unión Europea, de acuerdo con los principios de primacía y efecto directo del derecho europeo y el de colaboración leal, entre otros.

Además, según lo establecido Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del derecho de la Unión Europea, España es responsable ante las instituciones europeas por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea; no obstante, al ser un país descentralizado, cada Administración es responsable de cumplir internamente con las obligaciones europeas de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias.