Otros modos de terminación del procedimiento contencioso-administrativo distintos a la sentencia

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 18/01/2021

Además de la forma normal de terminación del procedimiento Contencioso-Administrativo, que es a través de la sentencia, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en sus artículos 74 a 77 (Sección 9ª, Título IV, Capítulo I), prevé otras formas de terminación del procedimiento, que pueden ser:

  • El desistimiento.
  • El allanamiento.
  • La satisfacción extraprocesal de la pretensión.
  • La conciliación.

El desistimiento, allanamiento y satisfacción extraprocesal como otros modos de finalización del procedimiento contencioso-administrativo

La sentencia no es el único medio de terminación de un procedimiento contencioso-administrativo ya que pueden darse otras formas jurídicas que suponen el fin del proceso judicial. Así, en el Título IV, del Capítulo I, Sección 9ª, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, bajo la rúbrica ''Otros modos de terminación del procedimiento'', se fija que el procedimiento contencioso-administrativo puede agotarse por mero desistimiento de la parte recurrente, como así lo dispone el artículo 74 de la LJCA, por allanamiento, según el artículo 75 de la LJCA, por satisfacción extraprocesal de las partes, véase el artículo 76 de la LJCA o por conciliación, como se contempla en el artículo 77 de la LJCA

Guardan estrecha relación estos modos de terminación del procedimiento, con la finalización anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida del objeto y pérdida del interés legítimo. La doctrina viene interpretando al respecto:

Sentencia del Tribunal Constitucional, N.º 102/2009, de 27 de abril. ECLI:ES:TC:2009:102

''La causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés jurídico que en él tenía, interés que en este caso es, como precisamos en el anterior fundamento jurídico 3, el interés profesional de que los procedimientos para la designación de cargos judiciales, discrecionales o no, se atengan escrupulosamente a los principios constitucionales y legales de mérito y capacidad, interés que transciende el puramente subjetivo de cada Juez o Magistrado individual afectado por estos procedimientos. Ahora bien, tal como propugna el Ministerio público en sus alegaciones, para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa''.

En el mismo sentido, y recogiendo la doctrina expuesta en el párrafo anterior, puede citarse la Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 2470/2016, de 18 de noviembre. ECLI: ES:TS:2016:5183.

O, también puede darse una terminación del proceso por haber sido derogada la norma reglamentaria impugnada y desaparecer con ello la controversia objeto de recurso:

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 3000/2011 de 05 de marzo de 2013. ECLI: ES:TS:2013:977

''(...) es inherente a la naturaleza jurídica del proceso y a la función encomendada a los órganos jurisdiccionales, que aquél termine sin decidir si la pretensión debía ser estimada o desestimada cuando la deducida, ella misma, no necesite ya de un pronunciamiento judicial''.

Terminación del procedimiento contencioso-administrativo por desistimiento

El artículo 74 de la LJCA establece que el recurrente puede desistir del recurso contencioso-administrativo en cualquier momento antes de la sentencia. 

El desistimiento lo definen los tribunales como una decisión unilateral e irrevocable:

Auto del Tribunal Supremo, Rec. 1273/2000, de 22 de mayo de 2003. ECLI: ES:TS:2003:5362A

''PRIMERO.- El desistimiento es una declaración unilateral, no revocable, por la que el recurrente manifiesta ante el órgano jurisdiccional su voluntad de no querer continuar el procedimiento iniciado''. 

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 3463/2004, de 12 de diciembre de 2006. ECLI: ES:TS:2006:7856

''(...) un modo de terminación del procedimiento judicial por actividad unilateral de la parte recurrente, que requiere de la aprobación del órgano jurisdiccional que conoce del proceso, y que se encuentra limitado a que la extinción del proceso no produzca daño para el interés público, y que sólo puede ser dejado sin efecto cuando esté motivado en el reconocimiento de la pretensiones deducidas por la parte demandante en vía administrativa y la actuación contradictoria de la Administración de revocar este acto de satisfacción extraprocesal''.

Así mismo, se trata de un derecho del recurrente que ha de respetarse y facilitarse por parte de los órganos judiciales:

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 661/2000, de 05 de abril de 2004. ECLI: ES:TS:2004:2332 

''La Sala no puede interponer obstáculos enervantes del derecho de la parte recurrente a desistir de la prosecución del procedimiento contencioso-administrativo que no estén establecidos en la Ley procesal reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa aplicable siempre que el desistimiento se produzca en un momento anterior a la sentencia, que debe dictarse en el plazo de diez días desde que el pleito se declara concluso de conformidad con el artículo 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, con independencia del día de señalamiento para votación y fallo, y se formule con carácter expreso''.

Como se ha referenciado, el desistimiento ha de darse por el recurrente o también puede ejercerse por su representante, siempre que el desistimiento haya sido ratificado por el recurrente o que el representante esté autorizado para ello. En estos casos de representación de la parte interesada, no hay que olvidarse que el artículo 23 de la LJCA contempla esta posibilidad de actuación a través de un Procurador. 

Otra opción es el desistimiento por la Administración pública y en esos casos habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente. En cuanto a la representación de las AAPP, el artículo 24 de la LJCA nos remite a la LOPJ, y la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas o las normas que dicten las CCAA, cuya regulación, aunque no profundizaremos en este punto, ha de tenerse en cuenta a efectos prácticos.  

A TENER EN CUENTA. Asimismo, el artículo 36, apartado 4, de la LJCA contempla que en los casos de formulación de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración, si durante su tramitación se dicta resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida, el recurrente también puede desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, se establece un plazo para recurrir la resolución expresa de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la notificación de la misma.

Una vez presentado el desistimiento, el Letrado de la Administración de Justicia debe dar traslado a las demás partes y al Ministerio Fiscal en los supuestos de acción popular, por un plazo común de cinco días. Una vez hecho el traslado:

  • Si se da conformidad con el desistimiento por las otras partes → el LAJ dictará decreto declarando terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la AP de procedencia.
  • Si el LAJ aprecia, ante el desistimiento, algún daño para el interés público → debe dar cuenta al Juez o Tribunal para resolver.
  • En caso de concurrencia de varios recurrentes, el procedimiento seguirá respecto a aquellos que no hubieran desistido.

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 7296/2001 de 23 de enero de 2004. ECLI: ES:TS:2004:265

''(...)la propia expresión que emplea el artículo 74.3 de la Ley Jurisdiccional (" El Juez o Tribunal oirá a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días y dictará auto ... "), ha de entenderse referida no sólo al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, sino también a las demás partes personadas ( no sólo a los otros posibles recurrentes, apartado 5 del mismo precepto) como codemandadas; que la oposición que hagan unos u otros tenga consecuencias distintas en orden a la terminación del procedimiento, conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del mismo precepto, no supone que carezca de legitimación para oponerse. De suerte que cuando el artículo 74.4 de la Ley Jurisdiccional además de los dos supuestos de no aceptación del desistimiento por el Tribunal si se opusiere la Administración del Estado o, en su caso, el Ministerio Fiscal, supuestos que aquí no concurren, también permite ("podrá", es la expresión que el precepto emplea), al Tribunal rechazarlo cuando " razonadamente apreciase daño para el interés público ", daño para el interés público que evidentemente podrá ser aducido y argumentado cuando quien se opone al desistimiento es otra parte distinta del Abogado del Estado o del Ministerio Fiscal''.

A mayor abundamiento, el artículo 74, apartado 7 y 8, de la LJCA, regula otras opciones que pueden darse tras el desistimiento:

  • Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

  • Desistido un recurso de apelación o de casación, el Letrado de la Administración de justicia declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia.

Respecto a la imposición de costas en los procesos terminados por este medio (desistimiento), el artículo 74, apartado 6, de la LJCA, establece que no siempre se condenará en costas. Habrá que atender al caso concreto y prestar especial atención al artículo 139 de la LJCA, en concreto su apartado 1, que viene a declarar: ''en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho''.

En la imposición de costas también confluye la apreciación de mala fe o temeridad. Véase el Auto del Tribunal Supremo, Rec. 11551/2004. ECLI: ES:TS:2007:6147A:

''C) Si no existe un derecho a obtener sentencia (en perjuicio de la posibilidad de promover el desistimiento), menos aún existe el derecho a cobrar, en este último caso, las costas. Y es que, habiéndose interpuesto, por ENDESA, unos setenta recursos de casación, impugnando directamente las comentadas Ordenanzas Fiscales del IBI, y otros tantos recursos de impugnación indirecta en instancias inferiores, es obvio que la mencionada recurrente no ha hecho más que actuar diligentemente, pues, ante los tres pronunciamientos expresos de esta Sección y Sala a que antes se ha hecho mención, el seguir sosteniendo el resto de los recursos hubiera sido una conducta en cierto modo temeraria (y no se aprecia, por tanto, la mala fe que se imputa, ya que, conforme al indicado artículo 74 , el desistimiento es viable en cualquier momento anterior a la sentencia, sobre todo si, como acontece en este caso, no se había fijado todavía fecha para la votación y fallo).
D) A mayor abundamiento, el artículo 74.6 del citado Texto señala que "el desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas" y la sentencia de esta Sección y Sala de 26 de abril de 2000 establece, al respecto, que "no se aprecia temeridad o mala fe a los efectos de una condena en costas, sin que el mero desistimiento las implique, ni el momento procesal en que el mismo se produzca, por muy adelantado que sea, determine su apreciación" (y, ante las circunstancias concurrentes en el presente supuesto, parece evidente que, en la conducta de ENDESA, no se ha acreditado que haya actuado con el concreto ánimo de perjudicar a las Administraciones interesadas, ni directa ni indirectamente, y el interés municipal de conseguir cierto ahorro en las minutas de su Abogado y de su Procurador no es el único interés público en juego, pues más trascendente es el interés de la Administración de Justicia, con el juego de la discrecionalidad que le concede el mentado artículo 74.6, de descargar, ante situaciones como las examinadas, el trabajo procedimental de la Sala y conseguir, así, el objetivo de la economía procesal y de la reducción de litigiosidad, en asuntos semejantes pendientes de fallo, evitando que se dicten innecesariamente más de setenta nuevas sentencias)''.

Terminación del procedimiento contencioso-administrativo por allanamiento

Dicta el artículo 75 de la LJCA que el procedimiento contencioso-administrativo puede finalizar también por allanamiento de la parte demandada. Para ello se exige que el allanamiento sea ratificado por el demandado o el representante esté autorizado para ello, conforme a los artículos 74, apartado 2, de la LJCA y artículos 23 y 24 de la LJCA

Una vez se produce el allanamiento:

  • El Juez o Tribunal dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante.
  • El Juez o Tribunal no dicta sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante ya que considera que con ello se comete una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico → en ese caso lo comunicará a las partes y serán oídas por plazo común de diez días → dictará sentencia que estime ajustada a Derecho, en u plazo de diez días (salvo que razone causa para la demora de su pronunciamiento). Por tanto, estimará el recurso si el acto o disposición impugnada infringieran el ordenamiento jurídico o desestimará el recurso si el acto o disposición se ajusta a Derecho. Todo ello, conforme a lo establecido en los artículos 67 y 70 de la LJCA.
  • En caso de varios demandados, el proceso seguirá respecto a aquellos que no se hubiesen allanado.

Respecto a la decisión de la Administración Pública demandada a allanarse, destacamos la siguiente sentencia:

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 2999/1999, de 25 de marzo de 2002. ECLI: ES:TS:2002:2162

''SEGUNDO.- La decisión de cualquier Administración pública demandada de allanarse a las pretensiones formuladas por los demandantes en un recurso contencioso-administrativo es una actuación procesal que sólo cabe controlar y examinar por el juez o tribunal que conoce de aquél, según establecía el artículo 89.2 de la anterior Ley Jurisdiccional de 1956 y ahora el artículo 75.2 de la vigente, y, por consiguiente, no es susceptible de impugnación en otro proceso independiente y autónomo de aquél en el que se produjo el allanamiento, por lo que la Sala de instancia no ha conculcado los preceptos invocados como infringidos en los motivos de casación aducidos al declarar, con toda corrección, que carece de jurisdicción para enjuiciar el acuerdo del Gobierno Valenciano de allanarse a las pretensiones de los demandantes en el recurso contencioso- administrativo nº 2370/1994, pues, según hemos expresado, tal acuerdo sólo puede ser revisado jurisdiccionalmente por el juez o tribunal que conoció del proceso en el que se produjo el allanamiento o el que, en su caso, deba resolver el recurso interpuesto contra la sentencia dictada''.

Terminación del procedimiento contencioso-administrativo por satisfacción extraprocesal

Artículo 76 de la LJCA

1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.

2. El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.

Por lo tanto, aspectos clave en este tipo de terminación son:

  • El LAJ dará un plazo común de cinco días a las partes para oírlas sobre el reconocimiento de las pretensiones.

Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 1192/2010, de 16 de octubre de 2012. ECLI: ES:TS:2012:6555

''En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. (...)

En consecuencia, todas las partes podrán realizar las alegaciones que estimen pertinentes sobre la procedencia o no de la satisfacción extraprocesal''.

  • Una vez pasado este trámite de audiencia, se dictará auto dando por terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y devolución del expediente administrativo. Frente a este auto cabrá recuso de apelación, conforme al artículo 80, apartado 1, letra c), de la LJCA.

  • Puede no darse por terminado el procedimiento si el reconocimiento de las pretensiones infringe el ordenamiento jurídico → debe dictar Sentencia ajustada a Derecho, siguiendo los cauces de los artículos 67 y siguientes de la LJCA.

Hay que recordar en la regulación de este artículo, lo dispuesto ya en su anterior, el artículo 74, apartado 7, ya que en él se sostiene:

''Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación''.

A TENER EN CUENTA. Especial atención en no confundir o asimilar siempre la satisfacción extraprocesal con la pérdida sobrevenida del objeto del recurso. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 2470/2016, de 18 de noviembre. ECLI: ES:TS:2016:5183

''CUARTO.-Venimos aceptando, en efecto, un modo de terminación del proceso contencioso-administrativo no previsto específicamente en los artículos 74 , 75 y 76 de la LJCA , singularmente el de pérdida del objeto, que no entendemos igual al de la satisfacción extraprocesal en casos como el presente''.

Terminación del procedimiento contencioso-administrativo por conciliación

La Ley 29/1998, de 13 de julio, en su artículo 77, contempla la posibilidad de llegar a un acuerdo en una controversia, cuando el asunto así lo permita. Su contenido literal es el siguiente:

''1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.

Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.

2. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.

3. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros''.

La Ley prevé esta opción de terminación del procedimiento pero para aquellos procesos que versan sobre materias susceptibles de transacción o sobre cantidades. Se vincula por tanto, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), donde en su artículo 86, establece que las AAPP pueden elaborar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado cuando se trate de materias susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendados. 

A TENER EN CUENTA. El Código Civil, en el artículo 1809, regula la figura de la transacción y la define como ''un contrato por el cual las partes, dando, prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen término al que había comenzado''.

Tras la lectura del artículo 77 de la LJCA hemos de destacar los siguientes puntos:

  • Debe darse sobre materias sobre las que quepa acuerdo por su materia y sobre materias de cantidad.
  • Debe tenerse en cuenta el artículo 24 de la LJCA que regula la representación y defensa de las AAPP, representación que ha de estar autorizada para la celebración del acuerdo.
  • Debe darse antes del día señalado para la celebración del pleito.
  • El intento de conciliación no suspende el curso de las actuaciones salvo solicitud unánime de las partes.
  • Al igual que sucede en otros medios de terminación del procedimiento, cuando se llega a acuerdo entre las partes, el Juez o Tribunal debe dictar auto declarando la conclusión del proceso, auto frente al cual cabrá recurso de apelación, conforme al artículo 80, apartado 1, letra c), de la LJCA.
  • Puede no darse por terminado el procedimiento si el acuerdo infringe el ordenamiento jurídico → el Juez o Tribunal debe dictar Sentencia ajustada a Derecho, siguiendo los cauces de los artículos 67 y siguientes de la LJCA.
  • Estos acuerdos se ejecutarán en el plazo establecido en el mismo, pudiendo instar conforme al artículo 113 de la LJCA la ejecución forzosa en caso de incumplimiento. De no haber un plazo preestablecido en el acuerdo, se requerirá a la parte para que cumpla con el mismo y de no hacerlo, una vez transcurridos dos meses, la parte perjudicada puede solicitar la ejecución forzosa de lo pactado.

Puede consultarse, a modo ilustrativo, resoluciones como la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 4129/2006, de 23 de febrero e 2011. ECLI: ES:TS:2011:1138. Para la Sala, las partes, por sí mismas, pueden llegar a un acuerdo transaccional, que, presentado ante el juez, ha de dar lugar a que este dé por terminado el litigio.

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Actos presuntos
Sentencia de conformidad
Postulación de las partes
Alegaciones complementarias
Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Minuta
Ejecución forzosa
Acuerdo transaccional
Voluntad de las partes

Ley 1/2000 de 7 de Ene (Enjuiciamiento civil) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 7 Fecha de Publicación: 08/01/2000 Fecha de entrada en vigor: 08/01/2001 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 236 Fecha de Publicación: 02/10/2015 Fecha de entrada en vigor: 02/10/2016 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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