Potestad sancionadora de las entidades locales

Bajo el rótulo de "Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias", el Título XI de la LBRL recoge, como su propia denominación sugiere, varias cuestiones relevantes en relación con la potestad sancionadora de las entidades locales. Así, el Art. 139 de la Ley 7/1985 de 2 de Abr (Reguladora de las Bases del Régimen Local) dispone que "para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes

Sentado lo anterior, la norma procede a abordar cuestiones relacionadas con la clasificación de las infracciones y, con respecto a las sanciones, con los límites de las mismas.

Por lo que respecta al primero de los puntos, esto es, la clasificación de las infracciones, el Art. 140 señala que las infracciones a las ordenanzas locales a que se refiere el artículo anterior se clasificarán en muy graves, graves y leves.

Serán muy graves las infracciones que supongan:

• Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana (la referencia debe entenderse echa al capítulo V de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana).
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• El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización.
  
  
• El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público.
  
  
• Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público.
  
  
• El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización.
  
  
• Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana.

Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios:

• La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades.
  
  
• La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
  
  
• La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio público por parte de las personas con derecho a utilizarlos.
  
  
• La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un servicio público.
  
  
• La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público.

En lo que concierne al límite de las sanciones (económicas) el Art. 141 indica que, salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán respetar las siguientes cuantías:

• Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
  
  
• Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
  
  
• Infracciones leves: hasta 750 euros.

En la sentencia 110/2018, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Santander, Sección 1, Rec 89/2018 de 13 de Junio de 2018 se presenta demanda contra una resolución que impone una multa de 4.001 euros por infracción muy grave atendiendo a los artículos 140.15.5LOTT en relación al ADR 2013, 1..1.3.3 y nº 363 letra d) del marginal 3.3.1.

Se comienza haciendo un breve análisis sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública. Esta potestad constituye una manifestación del ius puniendi del Estado reconocida en el art. 25CE y que, como tal, debe estar respaldada por una habilitación legal. Es por ello que se acepte pacíficamente por doctrina y jurisprudencia la necesidad, proclamada reiteradamente por el TC, de aplicar a tal potestad los principios inspiradores y las garantías del Derecho Penal, si bien, con las matizaciones necesarias para adecuarlos a su especial naturaleza, en los términos que ha ido precisando el Alto Tribunal. Así, se ha reiterado por la jurisprudencia constitucional la aplicación de los principios y garantías derivados del art. 25CE aplicables al proceso penal, que se recogen en la Ley 40/2015, concretamente, legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad y non bis in idem. De igual manera, se ha declarado la plena aplicación de los derechos y garantías del art. 24 CE, especialmente, el derecho a la presunción de inocencia y la interdicción de la indefensión.

Antes de entrar en el fondo de la cuestión, el Juzgado decide reflexionar sobre el objeto del recurso contencioso administrativo en materia de ejercicio de potestades sancionadoras de la Administración. Como ha señalado la doctrina del TC, no son los Tribunales del orden contencioso administrativo quienes, al modo de lo que sucede en el orden jurisdiccional penal, sancionan al administrado, pues la sanción la pone siempre la Administración en el ejercicio de la potestad reconocida por la CE (SSTC 59/2004, 89/1995) sino que su función consiste en el control, como garantía del administrado, del ejercicio de esa potestad, de su adecuación a derecho. Es por ello que la Administración no puede realizar una actividad superior a la de justificar mediante sus alegaciones la juridicidad de su actuación, aunque al administrado, en virtud del derecho de defensa del art. 24CE y lo establecido en el art. 56 LJ, si se le permitan nuevos alegatos o pruebas con independencia de si se plantearon o no en la fase administrativa previa (SSTC 74/2004). Es por ello que el proceso judicial no pude ser utilizado por la Administración para ejercer sus potestades sancionadoras ni para subsanar vicios, omisiones o vulneraciones de derechos de la fase previa (SSTC 59/2004) ni por el órgano judicial para ejercitarlas por aquella (SSTC 161/2003, 193/2003).

Más adelante la sentencia hace referencia al problema del excesivo tiempo transcurrido hasta la resolución de la alzada, lo cual no solo permite invocar excepciones como la prescripción de la sanción al amparo del nuevo régimen de la Ley 40/2015 sino, también, la entrada en vigor de una normativa más favorable, que destipificaría la conducta y que, por ello, sería de aplicación retroactiva conforme al art. 9.3CE y 26.2 Ley 40/2015.

Según el artículo 26 de la Ley 40/2015: “Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”.

En el caso tratado (el del artículo 140.15.5LOTT) no ha variado, es decir, la norma sancionadora no cambia. El problema es que se trata de un tipo en blanco, que debe integrarse con la norma sustantiva que impone al sujeto pasivo una obligación, cuyo incumplimiento genera la sanción. Y esa norma que se alega, ha cambiado. En este tipo de preceptos sancionadores, la conducta típica es precisamente, la norma de integración sustantiva.

El posterior análisis técnico no interesa a los efectos del tema tratado en este E-book, por lo que cabe resumir que la nueva norma más favorable es un elemento integrador del tipo, en blanco, lo cual implica que debe ser aplicada retroactivamente. Al no hacerlo la resolución de alzada, ésta debe ser anulada.

La sentencia 647/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1135/2017 de 21 de Mayo de 2019 también versa, entre otras cuestiones, sobre la potestad sancionadora de la Administración. En su fundamento tercero se refleja que la Administración recurrente mantiene la vulneración de los artículos 49.1.i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias; 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía (de contenido sustancialmente idéntico al anterior); y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993.

Sostiene la recurrente que esta normativa no impone una prejudicialidad civil para el pleno ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, por l que la sentencia limita indebidamente su ejercicio sin amparo normativo, sobre todo teniendo en cuenta el artículo 47.1 del Real Decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que dice que “Las Administraciones españolas que en cada caso resulten competentes sancionarán las infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios cometidas en territorio español cualquiera que sea la nacionalidad, el domicilio o el lugar en que radiquen los establecimientos del responsable”. Es decir, la administración andaluza, puede sancionar la utilización de cláusulas abusivas en contratos con consumidores siempre que aprecie la abusividad de una cláusula de conformidad con lo establecido en los artículos 82 a 91 de esa norma.

La parte recurrida solicita la desestimación del recurso, alegando acerca de los principios de tipicidad y legalidad en el derecho sancionador y sobre la competencia de la jurisdicción civil para declarar el carácter abusivo de las cláusulas de los contratos, analizando la anteriormente reseñada sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 2017. Hace referencia también a diversas sentencias de la jurisdicción civil sobre validez de determinadas cláusulas.

La doctrina que sienta la sentencia recurrida desapodera a la Administración de la potestad sancionadora en la materia de consumidores y usuarios, concretamente en una actividad tan sensible como la introducción de cláusulas abusivas. Cuando se trata de sancionar por la introducción de cláusulas abusivas, y se impone esa declaración previa de la jurisdicción civil que declare, es de suponer que por sentencia firme, el carácter abusivo de la cláusula, no sólo retrasa el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que lo impide, teniendo en cuenta que la Administración no dispone de ninguna acción para acudir a esta jurisdicción, postulando la nulidad de una cláusula puesto de un contrato privado entre una entidad bancaria y el usuario de sus servicios.

El Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, no impone esa suerte de prejudicialidad civil que se infiere de la sentencia recurrida, para el ejercicio de la potestad sancionadora, toda vez que el ilícito administrativo que castiga, la introducción de cláusulas abusivas, es título suficiente para ejercer la potestad sancionadora. Sin perjuicio, naturalmente, de que la sanción impuesta sea luego impugnada ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, que será en el que se pronuncie sobre la legalidad de la sanción administrativa impuesta, y por ello sobre el carácter abusivo de la cláusula, exclusivamente a esos efectos sancionadores.

Hay que precisar si, en el ejercicio de la potestad sancionadora, según lo dispuesto en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, se han incorporado o introducido en el contrato determinadas cláusulas que son abusivas, por reunir las exigencias y estar en las modalidades que describe el propio Texto Refundido, a los efectos de imponer la correspondiente sanción, ya que ese es el ámbito acotado para su ejercicio. No parece que tenga sentido que la Ley estatal detalle qué ha de entenderse, en qué consiste, y qué tipos de cláusulas abusivas hay, si no puede ejercer la potestad sancionadora cuando se acredite la trasgresión que señala la Ley.