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La práctica de la prueba en el procedimiento administrativo
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La práctica de la prueba regulada por el artículo 78 de la LPAC se basa en el principio de contradicción y el principio de audiencia, como fundamentales para el ejercicio del derecho de defensa. El mismo artículo regula los casos en los que el interesado habrá de soportar los gastos de su prueba. Por otro lado, hay que tener en cuenta la presunción de veracidad de las denuncias y actas de inspección.
¿En qué consiste la práctica de la prueba en el procedimiento administrativo?
La práctica de la prueba regulada en el artículo 78 de la LPAC se basa en el principio de contradicción, que, según la RAE, se define como la «necesidad de audiencia de la otra parte para que manifieste lo que convenga a su derecho»; y, a su vez, en el principio de audiencia, siendo ambos fundamentales en el ejercicio del derecho de defensa, previsto en los artículos 24 y 105 de la Constitución, relativos, respectivamente, a la tutela judicial efectiva y a la audiencia de los ciudadanos.
Los apartados 1 y 2 del artículo 78 de la LPAC establecen la obligación por parte de la Administración de comunicar a los interesados con antelación suficiente «el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba (…)». Al propio tiempo, se establece la posibilidad de que el interesado acuda acompañado de técnicos que le asistan.
El artículo 78.3 de la LPAC se encarga de regular aquellos casos en los que, a petición del interesado, haya que efectuar pruebas que impliquen gastos que la Administración no tenga la obligación de soportar. En tal caso, la Administración podrá exigir el anticipo de estos, a reserva de la liquidación definitiva una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten su realidad y cuantía.
La Ley 39/2015, en el mismo sentido que la derogada Ley 30/1992, sigue sin solucionar la problemática de cuáles son los gastos que no debe soportar la Administración. Ante la falta de respuesta legal, la doctrina ofrece la siguiente solución: cuando la prueba pueda ser practicada con los medios de que dispone la Administración, no tendrá coste; por el contrario, si la prueba propuesta por el interesado no puede ser llevada a cabo con los medios de que dispone la Administración, el interesado habrá de soportar el coste de su práctica.
En el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, hay que tener en cuenta que, según el artículo 53.2.b) de la LPAC los presuntos responsables tendrán «derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario». Ello supone que la carga sobre la comisión del ilícito administrativo recae sobre la Administración tal y como dispone, entre otras muchas, la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 62/2019, de 18 de septiembre, ECLI:ES:AN:2019:3699: «la carga de la prueba incumbe a la Administración que acusa, sin que el imputado esté obligado a probar su inocencia, y que, cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, ha de traducirse en un pronunciamiento absolutorio (por todas, STC 76/1990, de 26 de abril)».
La denominada «presunción de veracidad» de las denuncias y actas de inspección
La utilización en ciertos textos normativos de los términos «presunción de veracidad», «presunción de certeza» y «harán fe», para referirse a determinados documentos administrativos (singularmente a las denuncias y actas de infracción) ha sido muy desafortunada y ha generado enorme confusión. Sobre todo, por su nulo rigor técnico jurídico, ya que ni se trata de verdaderas presunciones ni, pese a que induzcan a pensar lo contrario, esas expresiones entrañan una inversión de la carga de la prueba ni tampoco denotan la existencia de una prueba privilegiada.
En este ámbito hay que situar ciertos actos de inspección y de comprobación, realizados por funcionarios competentes, que, al constatar directamente hechos susceptibles de sanción, gozan de presunción de veracidad y proporcionan el principio de prueba a partir del cual la Administración puede, tras el oportuno procedimiento, demostrar la realidad de la infracción y la atribución de culpabilidad al expedientado, ante la ausencia de cualesquiera otros elementos de prueba eficaces y convincentes de signo contrario que la desvirtúen, como razona en el fundamento 4.º, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 70/2012, de 16 de abril, ECLI:ES:TC:2012:70:
«(...) En este sentido conviene recordar que es doctrina reiterada de este Tribunal que las actas de inspección o infracción, en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, pueden ser consideradas por la Administración como medios de prueba capaces de destruir la presunción de inocencia, sin perjuicio de que no gocen de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, no hayan de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8; 14/1997, de 28 de enero, FJ 7; y 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6).
(...) Ahora bien, ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias (...)».
Hasta que el Tribunal Constitucional puso un cierto orden en esta materia (sobre todo a partir de la STC n.º 76/1990, de 26 de abril, ECLI:ES:TC:1990:76), el valor probatorio de las actas administrativas de inspección y de las denuncias de los agentes de la autoridad se exageró sacándolo de contexto. Prácticamente se convirtieron en pruebas blindadas, frente a las que poco o nada podía hacer el inculpado.
Pero, el Tribunal Constitucional, al menos desde su sentencia 76/1990, ha dejado meridianamente claro que no estamos ante pruebas preferentes ni privilegiadas. Las actas y denuncias de inspectores y agentes no gozan de mayor relevancia que otras pruebas que pudieran practicarse y conducir a conclusiones diferentes. Ninguna norma puede otorgarles «una veracidad absoluta e indiscutible, lo que no sería constitucionalmente admisible, sino que pueden ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas» (STC 76/1990, de 26 de abril, fj 8.B, ECLI:ES:TC:1990:76).
Así lo vienen aplicando nuestros tribunales superiores de justicia, pudiendo citar como ejemplo la sentencia del TSJ de Asturias n.º 583/2022, de 23 de junio, ECLI:ES:TSJAS:2022:1787, que en su fundamento tercero recoge que:
«(...) En tanto que en la vía contencioso-administrativa, los atestados incorporados al expediente sancionador son susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo haber servido para destruir la presunción de inocencia en la vía administrativa sin necesidad de que tenga que reiterarse en vía contencioso-administrativa la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo, pero no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas ( SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8, y 14/1997, de 28 de enero, FJ 7)'».
Esto es precisamente lo que dice el artículo 77.5 de la LPAC: que los hechos constatados por funcionarios, debidamente formalizados en documento público, tienen valor probatorio. Nada más. Sin referencia alguna a equívocas presunciones sobre su certeza o veracidad.
En conclusión, la atribución de valor probatorio a las actas de los agentes de la autoridad y demás funcionarios está supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos, tal y como se expone en el fundamento 2.º de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana n.º 782/2017, de 4 de octubre, ECLI:ES:TSJCV:2017:7430:
«(...) su contenido ha de reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario interviniente, al margen de deducciones, opiniones, apreciaciones u otros juicios subjetivos ( Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998 , entre otras); resultando indispensable la ratificación del agente actuante si el expedientado niega o contradice los hechos denunciados ( Sentencia del Alto Tribunal de 31 de julio de 2000 ), pues, de este modo, se convierte la denuncia en una indudable prueba testifical de cargo , aunque es preciso que la ratificación la efectúe el mismo agente que suscribe el acta y que, por tanto, presenció directamente los hechos».
RESOLUCIÓN RELEVANTE
«Desde antiguo [entre otras muchas, STS de 25 de febrero de 1998 (Rec. 7107/1991] ha venido reiterando el Tribunal Supremo que el contenido de las actas de inspección debe reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados, material y directamente, por el funcionario interviniente como resultado de su propia y personal observación, sin hacer constar deducciones, opiniones, apreciaciones, consecuencias, hipótesis o juicios de valor subjetivos. Más recientemente, el Alto Tribunal concretó que [entre otras muchas, en STS de 21 de julio de 2016 (Rec. Cas. para la Unificac de doctrina] que las actas de la inspección 'gozan de presunción de veracidad, fundada en la imparcialidad y especialización que, en principio debe reconocerse a los Inspectores actuantes, limitándose dicha presunción de certeza a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar la prueba en contrario, de modo que esta presunción de certeza desplaza la carga de la prueba al administrado, de suerte que es éste quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección'. Son, por tanto, hechos y no cualesquiera datos recogidos en el acta los que gozan de la presunción de certeza que la demandada ha hecho valer, en este caso, con indefensión para la expedientada (...)».