La práctica de la prueba en el procedimiento administrativo

En la práctica de la prueba rige el principio contradictorio, por ello, el apartado 1 y 2 del Art. 78 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece la obligación a la administración de comunicar a los interesados, con antelación suficiente, "el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan”. En relación con este último caso, la letra e) del Art. 22 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre dispone que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender “cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente”.

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, no soluciona la problemática de a quién le corresponde soportar los gastos ocasionados por la práctica de la prueba solicitada por el interesado, siguiendo exactamente la misma regulación que al respecto establecía el derogado apartado 3 del Art. 81 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en ambos casos con el siguiente literal: “En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos”, ¿Cuáles son los gastos "que no debe soportar la Administración"? Ante la falta de respuesta legal, la doctrina ofrece la siguiente solución: cuando la prueba pueda ser practicada con los medios de que dispone la Administración, no tendrá coste; por el contrario, si los medios propuestos por el interesado no pueden ser llevados a cabo con los medios de que dispone la Administración, el interesado habrá de soportar el coste de su práctica.

Para el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora hay que tener en cuenta que según el artículo 53.2 b) de la LPACAP los presuntos responsables tendrán “derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”; es decir, tal y como dispone, entre otras, la Sentencia de la AN, de fecha 18 de septiembre de 2019, núm. rec. 62/2019 (Núm. Cendoj: 28079230052019100534) ”la carga de la prueba incumbe a la Administración que acusa, sin que el imputado esté obligado a probar su inocencia, y que, cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, ha de traducirse en un pronunciamiento absolutorio (...)”.

En este ámbito hay que situar ciertos actos de inspección y de comprobación, realizados por funcionarios competentes, que, al constatar directamente hechos susceptibles de sanción, gozan de presunción de veracidad y proporcionan el principio de prueba a partir del cual la Administración puede, tras el oportuno procedimiento, demostrar la realidad de la infracción y la atribución de culpabilidad al expedientado, ante la ausencia de cualesquiera otros elementos de prueba eficaces y convincentes de signo contrario que la desvirtúen, como razona la Sentencia del TC, de fecha 16 de abril, nº 70/2012, “En este sentido conviene recordar que es doctrina reiterada de este Tribunal que las actas de inspección o infracción, en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, pueden ser consideradas por la Administración como medios de prueba capaces de destruir la presunción de inocencia, sin perjuicio de que no gocen de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, no hayan de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas,(...) ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas”.

En conclusión, la atribución de valor probatorio está supeditada al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como que su contenido ha de reflejar “hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario interviniente, al margen de deducciones, opiniones, apreciaciones u otros juicios subjetivos tal y como dispone la (Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998, entre otras); resultando indispensable la ratificación del agente actuante si el expedientado niega o contradice los hechos denunciados, pues, de este modo, se convierte la denuncia en una indudable prueba testifical de cargo, aunque es preciso que la ratificación la efectúe el mismo agente que suscribe el acta y que, por tanto, presenció directamente los hechos (...)”.

Jurisprudencia destacada sobre la práctica de la prueba en el procedimiento administrativo 

Sentencia de la AN, de fecha 18 de septiembre de 2019, rec. 62/2019 

“el Juez a quo ha de valorar los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas, como la del artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para los documentos públicos, 'según las reglas de la sana crítica' - artículos 316.2 para el interrogatorio de las partes, 326, último párrafo, para los documentos privados, 334 para las copias reprográficas, 348 para la prueba pericial y 376 para la testifical, todos ellos de la Ley Enjuiciamiento Civil , citada-(...) ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez Central, máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria, absurda o conculque principios generales del Derecho (...)sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte (...)”.

Sentencia de la AN, de fecha 16 de septiembre de 2019, rec. 573/2018 

“al resultar de aplicación (...) lo previsto en el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a cuyo tenor 'Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario'(...)”.

Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 25 de marzo de 2019, núm. 394/2018, rec. 394/2018 

"considera la Sala que debe prevalecer la versión que se alcanza en la denuncia y en el informe complementario, al beneficiarse de la presunción de veracidad que le otorga el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (...). En suma, está desvirtuada sobradamente la presunción de inocencia y confirmada la culpabilidad de los recurrentes en el hecho infractor (...)”.

Sentencia del TSJ de Madrid, de fecha 18 de marzo de 2019, núm. 208/2019, rec. 138/2018 

“el derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos(...)La presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, es una presunción 'iuris tantum' que desplaza el 'onus probandi' a la Administración, y que sólo puede destruirse mediante la aportación de pruebas suficientes y obtenidas con las debidas garantías sobre las cuales el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de tipicidad y de culpabilidad”.

Sentencia de TSJ de Asturias, de fecha de 18 de marzo de 2019, núm. 191/2019, rec. 204/2018 

“En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador, fundamentalmente tributario, el Tribunal Supremo ha venido construyendo en los últimos años una sólida doctrina en el sentido de vincular la culpabilidad del sujeto infractor a la circunstancia de que su conducta no se halle amparada por una interpretación jurídica razonable (...).” “Por tanto, bajo la presunción de veracidad de lo percibido por los agentes del SEPRONA, según el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , no hay lugar a dudas de la naturaleza y condiciones de la actividad desarrollada por el denunciado, que ha sido debidamente concretada sin incurrir en el reproche que se denuncia en demanda y, por ello, consideramos desvirtuada la presunción de inocencia y confirmada la culpabilidad del recurrente en el hecho infractor; siendo, por demás, la resolución sancionadora congruente con lo probado y ajustada a derecho (...)”.

Sentencia del TSJ de Cataluña, de fecha de 26 de octubre de 2017, núm. 774/2017, rec. 248/2014 

“en el artículo 105.1 de la vigente Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -en adelante LGT 58/2003-, tratándose con ello de aplicar en los procedimientos tributarios los principios generales en materia de distribución y carga de la prueba proclamados por la jurisprudencia, reiteradamente, en el sentido de que compete en todo caso a cada parte la carga de probar los hechos determinantes de su pretensión o constitutivos de su derecho ( STS, Sala 3ª de 22 de enero de 2000 ), recogidos actualmente en el orden procesal, con carácter general, por el artículo 217 de la Ley 1/2000 , de Enjuiciamiento Civil (antes artículo 1214 Código Civil ), aunque ciertamente la exigencia a cada parte de probar el supuesto de hecho de la norma que invoca a su favor puede verse matizada, incluso alterada, aplicando criterios de razonabilidad, de normalidad y de facilidad probatoria - artículo 217.7 de la citada LEC -, regla esta que permite desplazar en determinados supuestos procesales el onus probandi a quien se encuentra en mejor o en más fácil disposición de acreditar el hecho o hechos controvertidos (...)”.