Presunción de certeza de los hechos constatados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en sus actas

Presunción de certeza en la actuación inspectora y requisitos del acta de la inspección para su validez

Como hemos reiterado, el procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y de liquidación de cuotas de la Seguridad Social se iniciará, siempre de oficio, en virtud de acta de infracción o acta de liquidación, previas las investigaciones y comprobaciones que permitan conocer los hechos o circunstancias que la motivan.

La Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del Sistema de ITSS, otorga a los hechos constatados por los funcionarios de la ITSS la presunción de certeza, siempre que se formalicen en las actas de infracción y de liquidación observando los requisitos legales pertinentes. Todo ello, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados.

La presunción de veracidad atribuida a las actas de inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que, en principio, debe reconocerse al inspector actuante; presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia, ya que la legislación se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. En consonancia con esto, reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ha limitado el valor atribuible a las actas de la inspección, limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma. (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 599/2004, de 2 de julio, ECLI:ES:TSJCAT:2004:8305 y la Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2893/2008, de 17 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:17104A).

La citada presunción de veracidad de las actas de inspección puede ser, según los Tribunales, destruida mediante prueba en contrario, véase Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, rec. 1436/1999, 2 de noviembre, ECLI:ES:TSJPV:1999:4257. No obstante, la presunción iuris tantum de veracidad no se refiere sólo a las actas de infracción o de liquidación, sino que comprende también los informes o requerimientos en cuanto se trate de hechos que respondan a una comprobación directa efectuada por la Inspección de Trabajo. (Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 76/2011, de 22 de mayo de 2012, ECLI:ES:TS:2012:4457).

Asimismo, recalcando el valor probatorio de las actas de los funcionarios de la ITSS, destacan:

Art. 1216 del Código Civil

«Son documentos públicos los autorizados por un Notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por la ley».

Art. 1218 del Código Civil

«Los documentos públicos hacen prueba, aun contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste.

También harán prueba contra los contratantes y sus causahabientes, en cuanto a las declaraciones que en ellos hubiesen hecho los primeros».

Art. 319 de la LEC. Fuerza probatoria de los documentos públicos

«1. Con los requisitos y en los casos de los artículos siguientes, los documentos públicos comprendidos en los números 1.º a 6.º del artículo 317 harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella.

2. La fuerza probatoria de los documentos administrativos no comprendidos en los números 5.º y 6.º del artículo 317 a los que las leyes otorguen el carácter de públicos, será la que establezcan las leyes que les reconozca tal carácter. En defecto de disposición expresa en tales leyes, los hechos, actos o estados de cosas que consten en los referidos documentos se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte, salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado.

3. En materia de usura, los tribunales resolverán en cada caso formando libremente su convicción sin vinculación a lo establecido en el apartado primero de este artículo».

Art. 15 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo

«Las actas extendidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tienen naturaleza de documentos públicos. Las actas formalizadas con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo anterior estarán dotadas de presunción de certeza de los hechos y circunstancias reflejados en la misma que hayan sido constatados por el funcionario actuante, salvo prueba en contrario, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social».

Art. 23 de la Ley 23/2015, de 21 de julio

«Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción y de liquidación, observando los requisitos legales pertinentes, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados.

El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como consecuencia de comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.

No se verá afectada la presunción de certeza a que se refieren los párrafos anteriores por la sustitución del funcionario o funcionarios durante el periodo de la actuación inspectora, si bien se deberá comunicar en tiempo y forma a los interesados dicha sustitución antes de la finalización de aquella, en los términos que se establezcan reglamentariamente».

A lo anterior puede añadirse, únicamente, algún argumento relacionado con la presunción de certeza de las actas de infracción establecida en el art. 53.2 de la LISOS, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, según el cual los hechos constatados por los referidos funcionarios de la ITSS que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos establecidos en el apartado anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, rec. 1899/2013, de 22 de enero de 2014. ECLI:ES:TSJCL:2014:307).

El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la ITSS, en los supuestos concretos a que se refiere la Ley Ordenadora de la ITSS, consecuentes a comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.

SENTENCIAS RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1287/2005, de 8 de noviembre. ECLI:ES:TSJM:2005:10408

La presunción de certeza y la inversión de la carga de prueba: la presunción de certeza despliega la carga de la prueba al administrado, de modo que es este quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la inspección.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 1260/2007, de 18 de octubre. ECLI:ES:TSJAS:2007:5501

La presunción de inocencia y la presunción de certeza: de igual manera, la presunción de veracidad de las actas de la inspección de trabajo no es absoluta e indiscutible, lo que no sería constitucionalmente admisible, sino que el valor probatorio que de ellas se deduzca puede ser enervado por otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas. En consecuencia, no hay una inversión de la carga de la prueba, en el sentido de que el ciudadano sancionado deba de probar su inocencia que constitucionalmente se presume, sino que es necesario actuar contra el acto de prueba aportado por la Administración, siempre y cuando éste reúna los requisitos que permitan otorgarle la presunción de veracidad, insistiendo también el Tribunal Supremo en la necesidad de una valoración conjunta de todo lo actuado realizada por el Órgano Judicial en base a las reglas de la lógica y la sana crítica.

Sentencias del Tribunal Constitucional n.º 212/1990, de 20 de diciembre, ECLI:ES:TC:1990:212; y n.º 247/2007, de 12 de diciembre. ECLI:ES:TC:2007:247

Modalidades de la actuación inspectora y veracidad: la actuación de la ITSS se desarrollará mediante visita a los centros o lugares de trabajo; mediante requerimiento de comparecencia ante el funcionario actuante de quien resulte obligado, aportando la documentación que se señale en cada caso; o en virtud de expediente administrativo, cuando el contenido de su actuación permita iniciar y finalizar aquélla.

En aplicación de la normativa antes citada y de múltiple doctrina, los Tribunales vienen atribuyendo eficacia probatoria en el procedimiento administrativo sancionador al contenido de los escritos de denuncia, al igual que a las actas de infracción e informes ampliatorios de las mismas, siempre que se trate de datos objetivos reflejados en ellas que hayan sido real y directamente apreciados por los funcionarios intervinientes y no conocidos por referencia, ni producto de su enjuiciamiento o deducción, por entender que tales medios probatorios se hallan revestidos de las necesarias notas de imparcialidad y dotados de mayor fuerza de convicción que cualquier otro elemento de prueba, aun cuando no en todos los casos constituyan prueba plena, conforme ha quedado anteriormente constatado. 

El acta de inspección en sí misma no es determinante de ninguna sanción, sino que posibilita y abre, en su caso, la fase propiamente sancionadora donde el interesado podrá alegar y aportar las pruebas que combatan la presentada por la Administración pues, las referidas actas tienen valor de presunción de veracidad iuris tantum.

Art. 77.1 de la LPACAP

«Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil».

Art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio

«La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso».

Para que la presunción de certeza analizada despliegue sus efectos, las actas necesitan:

• Cumplir ciertos requisitos objetivos y formales siguiendo el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
• Los inspectores de trabajo a la hora de confeccionar el acta deben respetar los requisitos de imparcialidad y objetividad.
• Los hechos reflejados en las actas levantadas por los funcionarios deben haber sido cotejados por ellos mismos, precisando los medios utilizados, y que éstos cuadren con la proposición de sanción.

En relación con los requisitos de las actas:

Los arts. 53 de la LISOS y 14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, concretan el contenido general de las actas de infracción de la ITSS. De forma supletoria al procedimiento administrativo sancionador, serán de aplicación las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común contenidas en los arts. 34 y ss-105 de la LPACAP.

Además de los derechos previstos en la normativa anterior con carácter general, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos (art. 34.1 de la LPACAP):

• A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
• A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Asimismo, conforme al art. 14.1.d) y h) del RGPSL, otro dato necesario para la validez de toda acta será la indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y firma de este y, en su caso, visado del Inspector de Trabajo y Seguridad Social con su firma e indicación del que la efectúe, así como la fecha del acta de infracción.

Junto a lo anterior, otros requisitos del acta de la inspección de trabajo para su validez como medio de prueba son:

1. La identificación del sujeto infractor, responsable solidario o subsidiario

Las actas han de contener, nombre y apellidos o razón social, domicilio, actividad, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal, código de cuenta de cotización a la Seguridad Social y, en su caso, número de Seguridad Social de autónomos, del presunto sujeto infractor. Si se comprobase la concurrencia de responsable subsidiario o solidario, se hará constar tal circunstancia, fundamentación fáctica y jurídica de su presunta responsabilidad y los mismos datos exigidos para el sujeto responsable directo (art. 14 Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

2. Relato del inspector actuante

Los hechos constatados por los referidos funcionarios de la ITSS que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos establecidos en el apartado anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.

El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la ITSS, en los supuestos concretos a que se refiere la Ley Ordenadora de la ITSS, consecuentes a comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables (art. 52 de la LISOS).

Siguiendo la LISOS, el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, especifica, «los hechos comprobados por el funcionario actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta, y los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta da sanción; asimismo, consignará si la actuación ha sido mediante visita, comparecencia o por expediente administrativo».

3. Tipificación de la sanción y su calificación

Del mismo modo, las actas de infracción de la ITSS reflejarán la infracción que se impute, con expresión del precepto vulnerado, y la calificación de la infracción, en su caso la graduación de la sanción, la propuesta de sanción y su cuantificación [art. 53 1 b) y c) de la LISOS].

Atendiendo a los arts. 27.1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por Ley en leves, graves y muy graves. 

Importante también el art. 27.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), que establece que «las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica». Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado, de conformidad con lo establecido en la LISOS (art. 1.3 de la LISOS).

4. Acumulación de infracciones en la misma acta

En el caso de que en la misma actuación inspectora se estimasen varias presuntas infracciones, deberán acumularse en una sola acta las correspondientes a una misma materia, entendiendo por tales las infracciones en materia de relación laboral, de prevención de riesgos laborales, en materia de Seguridad Social, en materia de colocación y empleo, en materia de emigración, de movimientos migratorios y de trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción. No procederá la acumulación en los casos de tramitación simultánea de actas de infracción y liquidación por los mismos hechos, cuando concurran supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, o en las infracciones relacionadas causalmente con un accidente de trabajo o enfermedad profesional. En todo caso, la acumulación de infracciones respetará la distribución de competencias entre los órganos de la Administración General del Estado y entre la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva. (art. 16 del RGPSL). En atención al art. 34.4 de la LGSS, las actas de liquidación y las de infracción que se refieran a los mismos hechos se practicarán simultáneamente por la ITSS.

5. Propuesta de sanción, su graduación y cuantificación

La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación, que será el total de las sanciones propuestas si se denunciará más de una infracción, son, sin duda, uno de los requisitos fundamentales del acta de infracción, reflejados en los art. 53.1.c) de la LISOS y 14.1.e) del RGPSL. Calificadas las infracciones, como hemos visto anteriormente, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida (art. 39.2 y 4 de la LISOS). Se incluirán expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal. Respecto a la expresión del órgano competente sobre el expediente sancionador y plazo para la interposición de las alegaciones, las actas de infracción han de contener el órgano competente para resolver y órgano competente para realizar los actos de instrucción y ordenación del expediente sancionador y plazo para la interposición de las alegaciones ante éste [art. 14.1.f) del RGPSL].