Principios de legalidad e irretroactividad de la potestad sancionadora de la Administración

Regulación del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa: el principio de legalidad

La potestad sancionadora ha de ejercerse cuando así se reconozca expresamente por una norma con rango de ley. Este es el significado que tiene el principio de legalidad de la potestad sancionadora.

El artículo 25 de la LRJSP viene a establecer:

«1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas».

Debe interpretarse el citado artículo junto con el artículo 25 de la CE, que en su apartado 1 dispone: 

«Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento».

Es fundamental el estudio que los tribunales vienen dando, desde años atrás, con anterioridad a la  LRJSP, sobre ambos preceptos de manera conjunta. Se aprecia dentro del principio de legalidad el respeto a las garantías formal y material. Garantía formal desde el punto de vista de reserva de ley en materia sancionadora y garantía material en cuanto a la determinación por norma con rango de ley de las conductas ilícitas y sus sanciones. Así, cabe mencionar:

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 242/2005, de 10 de octubre, ECLI:ES:TC:2005:242

«2. La recurrente aduce la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) tanto desde la perspectiva de las garantías formal y material de este derecho, por incumplimiento de las exigencias de reserva de ley y taxatividad, como desde la perspectiva de la labor de interpretación y subsunción, por haberse aplicado una norma sancionadora en virtud de una interpretación extensiva.

El análisis de si se han respetado las garantías formal y material del derecho a la legalidad sancionadora debe comenzar recordando la ya consolidada doctrina de este Tribunal sobre el particular, en la que se ha reiterado que el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo y que comprende tanto una garantía formal como material. Si bien la garantía formal aparece derivada de la exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, sin embargo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, ó 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3).

La garantía material, por su parte, aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones. Por tanto, la garantía material implica que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador (por todas, SSTC 100/2003, de 2 de junio, FJ 2, y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3)».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 97/2009, de 27 de abril, ECLI:ES:TC:2009:97

«Asume el Juez que el Tribunal Constitucional tiene establecido que el principio de legalidad del art. 25.1 CE contiene dos garantías básicas: una material y absoluta, consistente en la predeterminación normativa de los ilícitos y las sanciones, y otra formal y relativa, que proclama la necesidad de que esa predeterminación se haga por normas con fuerza de ley, admitiéndose que los reglamentos puedan intervenir en la definición de los ilícitos siempre y cuando sea en términos subordinados a la ley, limitándose a completar el núcleo del injusto de los ilícitos que debe haber sido fijado por la ley, sin modificarlo ni crear ilícitos nuevos no previstos en ella. Tal doctrina, se dice en el Auto, ha sido reiterada, entre otras, en las SSTC 61/1990, 341/1993, 60/2000 y 132/2001, en este último caso matizando la garantía formal del principio de legalidad al analizar la relación de la ley con las ordenanzas locales».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 220/2016, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TC:2016:220

«6. Como acaba de apuntarse, el principio de legalidad penal, en su vertiente material, afecta, en primer lugar, a la actividad legislativa, pues, la garantía de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) inherente a la legalidad, “comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se produce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y sus correspondientes sanciones (lex certa) en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos deban conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones” (SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 8, y 146/2015, de 25 de junio, FJ 2)».

Aplicación temporal de las disposiciones sancionadoras administrativas: el principio de irretroactividad de las leyes

En las disposiciones sancionadoras se aplica el principio general de irretroactividad de las leyes, como se dispone en el artículo 2, apartado 3, del Código Civil:

«Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario».

Y en el artículo 9 apartado 3 de la CE:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

No obstante, el artículo 26, apartado 2, de la LRJSP contempla la posibilidad de efecto retroactivo en aquellas disposiciones sancionadoras que favorezcan al presunto infractor. En concreto, en el citado precepto se dispone:

«Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición».

A TENER EN CUENTA. En lo que atañe a la retroactividad favorable, hay que acudir a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que en su artículo 73 contempla: «Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente».

Es decir, no se podrá en base a la retroactividad favorable revisar sentencias firmes o actos que ya se hayan «cumplido» o «realizado». No obstante, sí se podrá respecto de aquellos que aún no hayan devenido en firmes.

Resulta interesante mencionar en este punto jurisprudencia reciente que hace una reflexión sobre la retroactividad y sirve como comprensión genérica de dicho efecto. Véase la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1237/2020, de 01 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3179, cuyo tenor literal recoge:

«El fundamento de la retroactividad de la norma sancionadora más favorable, se concreta en razones humanitarias o de estricta justicia, opera siempre que una modificación normativa afecte a la norma en blanco o a la complementaria evidencia que determinada costumbre ha dejado de ser socialmente reprochable (STS, Sala 3.ª, de 22 de febrero de 1988 [RJ 1988, 1378]). (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 junio 2007. RJCA 2007/422)».