Los principios de prescripción y concurrencia de sanciones en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración

El concepto prescripción, a los efectos que nos trata, tiene esa doble dimensión que recoge, póngase por caso, el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ:

• Prescripción de la infracción: "Forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el cumplimiento del plazo legal establecido desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma".
  
  
• Prescripción de la sanción: "Forma de extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora que acontece por el transcurso de un determinado período de tiempo desde la imposición en firme de la sanción sin que la Administración decida iniciar las actuaciones para ejecutarla o exigir su cumplimiento" 

Para conocer la regulación legal de la misma, habrá que estar a lo preceptuado en el Art. 30 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre:

• Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
  
  
• El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
  
  Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
  
  
• El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
  Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. 
  
  En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

La principal novedad que ofrece la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público es la del apartado 2º del Art. 30 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre, que señala que la prescripción “comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido”. Por fin menciona el legislador, a entender de la doctrina, el dies a quo en que empieza a computarse el plazo para la prescripción, pues hasta el momento, y dado el silencio del legislador, había que acudir a la numerosa jurisprudencia al respecto. 

Por otro lado, también se soluciona la imprecisión que existía en la Ley 30/1992 al reemplazarse el verbo “reanudándose” (como se ve, presente aún en el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ) por el verbo “reiniciándose” del párrafo 2º del apartado 2º, que es más coherente con el concepto de prescripción (el verbo reanudar parece que se asocia más con la figura de la caducidad).

Finalmente, con la última frase del artículo se zanjan discrepancias respecto del momento en que empieza a contar la prescripción cuando existe silencio administrativo, optándose por la solución de que si el recurso de alzada es desestimado empezará a contar la prescripción desde la fecha de desestimación.

Por su parte, el principio ne bis in idem, formulación clásica del de (no) concurrencia de sanciones, se puede definir, siguiendo igualmente el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, como aquel "principio jurídico en virtud del cual nadie puede ser enjuiciado dos veces por los mismos hechos ni sancionado dos veces por la misma infracción". Su plasmación positiva, en el orden administrativo, se encuentra en el Art. 31 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre:

• No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
  
  
• Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

Puesto que el legislador ha desaprovechado el momento para incorporar al texto normativo las precisiones que, vía jurisprudencia, han ido perfilando el principio, no queda otro remedio que seguir acudiendo a ésta. Así, por ejemplo, en la Tribunal Constitucional, nº 2/1981, de 30/01/1981, Rec. Recurso de amparo 90/1980 se dice literalmente: “El principio general del derecho conocido por «non bis in idem» supone, en una de sus más conocidas manifestaciones que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del «ius puniendi» por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración”. Es decir que, las sanciones penales son compatibles con las disciplinarias.

 En la Tribunal Constitucional, nº 188/2005, de 07/07/2005, Rec. Cuestión de inconstitucionalidad 2629/1996 se sigue delimitando el concepto:

“(…) Aunque es cierto que este principio «ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos», esto no significa, no obstante, «que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos» (Tribunal Constitucional, nº 154/1990, de 15/10/1990, Rec. Recurso de amparo de 972/1988, FJ 3). Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente. En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre que concurra la triple identidad referida(…)”.
“(…) Este Tribunal ha abordado el juego del principio non bis in idem dentro de las llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial, afirmando que: «La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin embargo, para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación (vid., entre otras, Tribunal Constitucional, nº 2/1987, de 21/01/1987, Rec. Recurso de amparo 940/1985 949/1985 (acumulados), Tribunal Constitucional, nº 42/1987, de 07/04/1987, Rec. Recurso de amparo 520/1985 y, más recientemente, Tribunal Constitucional, nº 61/1990, de 29/03/1990, Rec. Recurso de amparo 370/1988). Para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección» (Tribunal Constitucional, nº 234/1991, de 10/12/1991, Rec. Recurso de amparo 1.473/1989, FJ 2)”.