Procedimiento contencioso para la garantía de la unidad de mercado

Regulación del procedimiento para la garantía de la unidad de mercado en la LJCA

El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado es otro de los procedimientos especiales del orden contencioso-administrativo, que se encuentra regulado en los artículos 127 bis-127 quáter de la LJCA, capítulo IV del título V.

La unidad de mercado, tal y como ha manifestado el Tribunal Constitucional en sentencia n.º 88/1986, de 1 de julio, ECLI:ES:TC:1986:88: «supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio a la actividad económica», lo que «no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos». 

La razón por la que se introduce este procedimiento especial para garantizar la unidad de mercado por disposición de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, tal y como ha establecido la jurisprudencia constitucional se debe a: 

«(...) el Estado puede actuar como garante de la unidad del mercado español (expresión empleada por la STC 96/2002): i) de acuerdo con la protección de la libertad de empresa y en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la materia "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículos 38 y 149.1.13a de la Constitución); ii) para asegurar la libre circulación de bienes en el territorio español, impidiendo los obstáculos a la misma por parte de los poderes públicos (artículo 139 2) y, iii) puede hacerlo, respetando la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, con el objetivo de evitar la "fragmentación del mercado" y los "efectos disgregadores o disfuncionales" que se deriven de una diversidad de normas autonómicas, cuya singularidad exceda de un fin legítimo, es decir, que esa diversidad no sea adecuada al objeto que persigue o sea desproporcionada».

Por todo ello, los operadores económicos encuentran en este procedimiento, un medio de defensa especial a cargo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), la cual, podrá actuar de oficio o a petición de un operador económico, siempre que estos hayan visto vulnerados sus derechos o intereses legítimos, por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que puede ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación. 

Legitimación y competencia para conocer del procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

a) Legitimación activa

El artículo 127 bis de la LJCA establece que el procedimiento dará lugar cuando la CNMC considere que, una disposición, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier Administración pública sea contraria a la libertad de establecimiento o de circulación en los términos previstos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses conforme a lo previsto en los apartados 1.º-3.º del artículo 46 de la LJCA. 

Asimismo, los operadores económicos podrán también actuar como recurrentes, como veremos a continuación, en el punto sobre «Intervención de operadores económicos con interés directo». 

b) Competencia

Atendiendo a lo establecido en el artículo 11.1.h) de la LJCA, la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo cuyo objeto sea la garantía de la unidad de mercado, le corresponde a la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que conocerá en única instancia.

Fases del procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

El artículo 127 ter de la LJCA regula, a lo largo de sus 10 apartados, las distintas fases del procedimiento. 

1. Requerimiento a la Administración contra la que se interpone el recurso

El letrado de la Administración de Justicia en el mismo día en el que el recurso sea interpuesto, o al día siguiente, requerirá con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente, acompañando copia del escrito de interposición del recurso, para que en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento remita el expediente acompañado de los informes y datos que se soliciten en el recurso, con apercibimiento de cuanto se establece en el artículo 48 de la LJCA. 

El procedimiento no se suspenderá el curso de los autos ante la falta de envío del expediente administrativo dentro del plazo establecido (cinco días, como indicábamos anteriormente). 

2. Contestación a la demanda

Será también el letrado de la Administración de Justicia el que remita el expediente y demás actuaciones al recurrente, otorgándole un plazo improrrogable de diez días, para que pueda formalizar la demanda y acompañar los documentos que estime oportunos.

3. Práctica de la prueba

Una vez cumplido con el trámite de contestación, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobre el recibimiento a prueba, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 57 de la LJCA, que establece que:

«El Secretario judicial declarará concluso el pleito, sin más trámite, para sentencia una vez contestada la demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61 en los siguientes supuestos:

1.º Si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones y la parte demandada no se opone.

2.º Si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal, excepcionalmente, atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas.

En los dos supuestos anteriores, si el demandado solicita la inadmisión del recurso, se dará traslado al demandante para que en el plazo de cinco días formule las alegaciones que estime procedentes sobre la posible causa de inadmisión, y seguidamente se declarará concluso el pleito».

El período de práctica de prueba no será en ningún caso superior a veinte días. 

4. Sentencia 

Una vez que han concluido las actuaciones anteriores, la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictará sentencia en el plazo de cinco días. 

La sentencia será estimatoria cuando la disposición, actuación o acto, incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico que afecte a la libertad de establecimiento o de circulación, incluida la desviación de poder.

La sentencia que estime el recurso implicará la corrección de la conducta infractora y el resarcimiento de daños y perjuicios, incluido el lucro cesante, que dicha conducta haya causado (art. 71 de la LJCA).

Cuando no quepa recurso ulterior, el órgano jurisdiccional podrá convocar a las partes a una comparecencia con la finalidad de dictar su sentencia de viva voz, exponiendo verbalmente los razonamientos en que sustente su decisión, resolviendo sobre los motivos que fundamenten el recurso y la oposición y pronunciando su fallo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 68-71 de la LJCA sobre el contenido de la sentencia.

Si alguna de las partes no compareciera, no impedirá el dictado de la sentencia de viva voz. 

La grabación y documentación de la comparecencia se realizará conforme al artículo 63 de la LJCA. 

Si la sentencia se dicta de forma oral, el letrado de la Administración de Justicia deberá certificar todos los pronunciamientos del fallo y la actuación administrativa, indicando expresamente su firmeza. Dicha certificación será expedida en el plazo máximo de cinco días notificándose a las partes.

La anterior certificación se registrará e incorporará al libro de sentencias del órgano judicial. El soporte videográfico de la comparecencia quedará unido al procedimiento.

5. Intervención de operadores económicos con interés directo

Además de la CNMC y de la Administración demandada, podrá solicitar su intervención como parte recurrente, cualquier operador económico que tuviere interés directo en la anulación del acto, actuación o disposición impugnada cuando no la hubiera recurrido de forma independiente.

La solicitud de intervenir en el procedimiento será resuelta por auto, previa audiencia de las partes personadas, en el plazo común de cinco días.

Admitida la intervención, no se retrotraerán las actuaciones, pero el interviniente será considerado parte en el proceso a todos los efectos y podrá defender las pretensiones formuladas o las que el propio interviniente formule, si tuviere oportunidad procesal para ello.

Asimismo, podrá utilizar los recursos que procedan contra las resoluciones que estime que son perjudiciales para su interés, aunque la CMNC o las demás partes personadas las consientan. 

6. Acumulación

La acumulación de pretensiones en el procedimiento administrativo se regula en los artículos 34-39 de la LJCA (capítulo III del título III). En el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado también se establece esta posibilidad. 

La sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional podrá acordar la acumulación de procedimientos que, iniciado por un operador económico ante el mismo u otro órgano jurisdiccional, se dirija frente a la misma disposición o actuación impugnada por la CNMC, y se funde, asimismo, en la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación conforme a lo previsto en la ley. 

7. Tramitación preferente

Los recursos contencioso-administrativos que se presenten en este sentido serán tramitados con carácter preferente y en lo no previsto en este capítulo, habrá que estar a lo establecido en la ley. 

Suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados en el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

El artículo 127 quater de la LJCA hace referencia a la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados.

La CNMC podrá solicitar la suspensión, así como cualquier otra medida cautelar que considere, con el objetivo de asegurar la efectividad de la sentencia. 

Por otro lado, el apartado 2.º del artículo 127 quáter de la LJCA establece que admitido el recurso y sin exigencia de caución, la suspensión se producirá de forma automática. Sin embargo, la Administración cuya actuación se haya recurrido podrá solicitar el levantamiento de la suspensión en el plazo de tres meses desde su adopción, siempre que pueda acreditarse que de su mantenimiento se produzca una perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el tribunal ponderará en forma circunstanciada.

A TENER EN CUENTA. La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 79/2017, de 22 de junio, ECLI:ES:TC:2017:79, ha declarado inconstitucional y nulo el apartado 2.º del artículo 127 quaterúnicamente en aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas:

«El problema del nuevo artículo 127 quáter LJCA consiste en que este otorga una situación exorbitante de privilegio procesal a la CNMC, en relación con la otra parte implicada, es decir, respecto de la Administración de la que dimana el acto o disposición, con unos efectos que van mucho más allá de la "salvaguarda de la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales" y que se proyectan en detrimento del ejercicio de las competencias de la administración de la Generalitat de Cataluña, incluyendo un fuerte ataque a las instituciones de su autogobierno concretamente, la potestad legislativa del Parlamento de Cataluña del artículo 55 EAC.

(...) La suspensión automática de una disposición, acto o resolución de una Comunidad Autónoma como consecuencia de la decisión de la CNMC de interponer un recurso contencioso-administrativo implica una evidente afectación de la autonomía de aquella, en cuanto supone dejar sin efecto la ejecutividad de una actuación autonómica que se ha realizado, en principio en ejercicio de sus propias competencias.

(...) En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

(...)

1º Declarar inconstitucionales y, por lo tanto, nulos:

(...)

-El apartado segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la redacción dada por el punto tres de la disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas».

Formulada la solicitud se dará traslado de esta a la CNMC para que, en el plazo de diez días, alegue lo procedente en orden al mantenimiento o levantamiento de la suspensión en virtud de los intereses en conflicto.

El tribunal deberá resolver lo que estime en relación con lo anterior, dentro de los cinco días siguientes y mediante auto.