Procedimiento general económico-administrativo

Características generales del procedimiento

La LGT distingue entre un procedimiento general económico-administrativo, al que le dedica los artículos 234 a 244 de la LGT, y un procedimiento abreviado ante órganos unipersonales, regulado en los artículos 245 a 248 de la LGT. 

• Dentro del procedimiento general se distingue a su vez entre el procedimiento en única o primera instancia (según que pueda o no interponerse recurso de alzada ordinario), con sus fases de iniciación, desarrollo y terminación, y los recursos en vía económico-administrativa de alzada ordinario, extraordinario de alzada para unificación de criterio, extraordinario para la unificación de doctrina y el extraordinario de revisión (artículos 241 a 244 de la LGT).
• El procedimiento abreviado lo es en única instancia, pues no cabe interponer recurso de alzada ordinario, sin perjuicio de que procedan los demás recursos en vía económico-administrativa (artículo 248 de la LGT).

1. Impulso de oficio 

El procedimiento se impulsará de oficio con sujeción a los plazos establecidos, que no serán susceptibles de prórroga, al tiempo que no será necesario que se declare su finalización. El impulso de oficio implica que el órgano económico administrativo, por su propia iniciativa, dará al proceso el curso que corresponda según lo previsto en las normas que regulan el procedimiento, esto es, Ley General Tributaria, sus reglamentos de desarrollo y de forma subsidiaria por la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2. Utilización de medios telemáticos

Ya en el redacción original del la actual Ley General Tributaria su disposición adicional decimosexta albergaba la posibilidad de que se pudiesen utilizar medios electrónicos, informáticos para la interposición, tramitación y resolución de REAs. De acuerdo con esta disposición adicional se publico la Orden EHA/2784/2009, de 8 de octubre por la que se regulaba la interposición telemática de las REAs.

En el año 2015 a través de la Ley 34/2015 de modificación parcial de la LGT, se introdujo la obligatoriedad de interponer la REA "a través de la sede electrónica del órgano que haya dictado el acto reclamable cuando los reclamantes estén obligados a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones"; así mismo " habrán de presentar las alegaciones, pruebas, y cualquier otro escrito, por esta misma vía".

¿Quiénes están obligados a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones? De acuerdo con el Real Decreto 1363/2010 de 29 de octubre por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito dela Agencia Estatal de Administración Tributaria, están obligados:

• Las entidades que tengan la forma jurídica de sociedad anónima (entidades con número de identificación fiscal -NIF- que empiece por la letra A).
• Las sociedad de responsabilidad limitada (entidades con NIF que empiece por la letra B).
• Las personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que carezcan de nacionalidad española (NIF que empiece por la letra N).
• Los establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes en territorio español (NIF que empiece con la letra W).
• Las uniones temporales de empresas (entidades cuyo NIF empieza por la letra U).
• Las entidades cuyo NIF empiece por la letra V y se corresponda con uno de los siguientes tipos: Agrupación de interés económico, Agrupación de interés económico europea, Fondo de Pensiones, Fondo de capital riesgo, Fondo de inversiones, Fondo de titulización de activos, Fondo de regularización del mercado hipotecario, Fondo de titulización hipotecaria o Fondo de garantía de inversiones.
• Con independencia de su personalidad o forma jurídica también estarán obligados:
  • Las personas y entidades inscritas en el Registro de grandes empresas.
  • Los que tributen en régimen de consolidación fiscal.
  • Los que tributen en el Régimen especial del grupo de entidades
  • Las entidades inscritas en el Registro de devolución mensual.
  • Quienes tengan la condición de representantes aduaneros.

3. Notificaciones

Todos los actos y resoluciones que afecten a los interesados o pongan término en cualquier instancia a una reclamación económico-administrativa serán notificados a los interesados.

• La notificación deberá expresar:
  • Si el acto o resolución es o no definitivo en vía económico-administrativa, y
  • En su caso, los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin que ello impida que los interesados puedan ejercitar cualquier otro recurso que estimen pertinente.

• Las notificaciones se practicarán:
  • Por el medio señalado por el interesado.
    • Si hubiese señalado varios domicilios se notificará en el último que se haya señalado.
    • En caso de que no conste ningún domicilio se podrá realizar en su domicilio fiscal si el tribunal tuviese constancia del mismo.
    • Si no se tiene constancia de ningún domicilio se citará al interesado o a su representante para ser notificados por comparecencia por medio de un anuncio en el BOE.
  • Por medios electrónicos cuando el interesado esté obligado a relacionarse electrónicamente con la administración.

¿Cuándo ha de entenderse que ha se producido la notificación? Veamos que han señalado nuestros tribunales:

En primer lugar, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sentencia Rec. 5838/2007 de mayo de 2011, ha venido ha señalar que: 

"(...) al objeto de determinar si debe entenderse que el acto Administrativo o Resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, los elementos que, con carácter general deben ponderarse, son dos:

En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario.

Y, en segundo lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres:

a) el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración;

b) el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o Resolución por cualesquiera medios; y, en fin,

c) el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación.

(...). Con relación a la diligencia que ha de demostrar el obligado tributario, se ha dicho que corresponde a los obligados tributarios realizar todas las actuaciones necesarias dirigidas a procurar la recepción de las comunicaciones enviadas por la Administración tributaria, y, en particular, «declarar el domicilio fiscal para facilitar una fluida comunicación con las Administraciones Tributarias» (...).

Esta Sala ha puesto especial énfasis en el deber de los obligados tributarios de comunicar su domicilio y los cambios en el mismo. En particular, se ha afirmado con rotundidad que, en la medida en que la carga de fijar y comunicar el domicilio «recae normativamente sobre el sujeto pasivo», «si tal obligado tributario no cumple con la citada carga, el potencial cambio real de domicilio no produce efectos frente a la Administración hasta que se presente la oportuna declaración tributaria». En este sentido, se ha rechazado que la notificación edictal lesionara el art. 24.1CE en ocasiones en las que se ha modificado el domicilio sin comunicárselo a la Administración tributaria [entre las más recientes, Sentencias de esta Sala de 27 de enero de 2009 (rec. cas. núm. 5777/2006), FD Quinto; 7 de mayo de 2009 (rec. cas. núm. 7637/2005), FD Quinto; y 21 de enero de 2010 (rec. cas. núm. 2598/2004), FD Tercero], pero -conviene subrayarlo desde ahora-siempre y cuando la Administración tributaria haya actuado a su vez con la diligencia y buena fe que le resultan exigibles. Por lo que se refiere a la diligencia que corresponde a la Administración, ha de traerse necesariamente a colación la doctrina que ha sentado el Tribunal Constitucional en relación con la especial diligencia exigible a los órganos judiciales en la comunicación de los actos de naturaleza procesal, trasladable, como hemos dicho, mutatis mutandis, a la Administración".

Todos los citados elementos deben ser ponderados tendiendo siempre presente, de un lado, el principio antiformalista que, como ya hemos señalado, rige en materia de notificaciones, y, en síntesis, viene a implicar que, en este ámbito, lo decisivo no es que se cumplan las formalidades legales, sino que el interesado haya tenido o haya podido tener conocimiento tempestivo del acto; y, de otro, el principio de buena fe que debe regir las relaciones entre la Administración y los administrados".

Por tanto, y como consecuencia de lo expuesto, y tal y como señala la STS de 11 de abril de 2019 (Rec. 2112/2017), recogiendo la doctrina previa de la STS de 5 de mayo de 2011 (Rec. 5671/2008):

"(...) la regularidad formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele; y, paralelamente, que los incumplimientos de las formalidades establecidas no serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto comunicado.

Con base en las anteriores ideas se subraya la necesidad de diferenciar situaciones y sentar respecto de ellas algunos criterios; una diferenciación que principalmente conduce a lo que continúa:

- Notificaciones que respetan todas las formalidades establecidas: en ellas debe de partirse de la presunción iuris tantum de que el acto ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; pero podrán enervarse en los casos en los que se haya acreditado suficientemente lo contrario.

- Notificaciones de que han desconocido formalidades de carácter sustancial (entre las que deben incluirse las practicadas, a través de un tercero, en un lugar distinto al domicilio del interesado: en estas ha de presumirse que el acto no llegó a conocimiento tempestivo del interesado y le causó indefensión; pero esta presunción admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la Administración, una prueba que habrá de considerarse cumplida cuando se acredite suficientemente que el acto llegó a conocimiento del interesado.

- Notificaciones que quebrantan formalidades de carácter secundario: en las mismas habrá de partir de la presunción de que él acto ha llegado a conocimiento tempestivo del interesado".

La casuística en materia de notificaciones es extensísima, por lo que, sin ánimo de exhaustividad, a continuación recogeremos algunos supuestos concretos resueltos por nuestros tribunales y doctrina administrativa:

• ¿Es válida la notificación cuando en ausencia de los interesados esta se entrega al conserje de la comunidad?

"(...) la recurrente razonaba que en el acuse de recibo no constataba que ' no se encontraba presente en el momento de la entrega'y por lo tanto, al figurar sólo en el acuse de recibo la recepción por el conserje no se había cumplido con lo establecido en el art. 111 de la LGT. Pues bien, el Alto Tribunal, tras exponer con detalle la doctrina relativa a las notificaciones razona que: ' La norma no exige, en primer lugar, que se deje constancia en el acuse de recibo de que el obligado tributario o su representante no se hallan en el domicilio designado, cuando la notificación es recibida por un tercero que se encuentre en el mismo, requiriendo únicamente la notificación y firma de ese tercero que la recibe. Y en cuando a la recepción por la persona del conserje....debemos concluir que se ha entregado la notificación a un tercero que guarda relación con el interesado y proximidad o cercanía geográfica, por lo que surte efecto la presunción de que el acto ha llegado a conocimiento tempestivo de la entidad' (...)". Sentencia Audiencia Nacional, Rec. 553/2016 de 26 de diciembre de 2019

• ¿Cuántas veces ha de intentarse la notificación?

Aunque la antigua redacción del artículo 50 del Reglamento de revisión en vía administrativa en materia tributaria, sí señalaba que era necesario hacer dos intentos de notificación; la nueva redacción señala nada al respecto por lo que hemos de estar a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común que señala que:

"Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44".

Partiendo de lo previsto en la Ley 39/2015, el TEAC ha matizado y resuelto lo siguiente: "Intentada infructuosamente por dos veces la notificación de una resolución de un Tribunal económico administrativo en el domicilio designado por el sujeto pasivo a efectos de notificaciones (o de un solo intento en el caso de desconocido) debe intentarse la notificación en el domicilio fiscal del reclamante para que la notificación por depósito se considere válida". TEAC Nº 5731/2014, de 8 de febrero de 2018

4. Gratuidad y condena en costas

El procedimiento económico-administrativo es gratuito. No obstante, si la reclamación o el recurso resulta desestimado o inadmitido y el órgano económico-administrativo aprecia temeridad o mala fe, podrá exigirse a la persona a la que resulte imputable dicha temeridad o mala fe que sufrague las costas del procedimiento, según los criterios que se fijen reglamentariamente.

La condena en costas se impondrá en la resolución que se dicte, con mención expresa de los motivos por los que el órgano económico-administrativo ha apreciado la concurrencia de mala fe o temeridad, así como la cuantificación de la misma.