Procedimiento ordinario de expropiación forzosa

El procedimiento general de expropiación forzosa

Cuando la Administración quiere privar al expropiado de una propiedad privada o de sus derechos o intereses legítimos, tendrá que iniciarse un procedimiento de expropiación forzosa que debe de cumplir con los requisitos y garantías que establece la LEF.

A grandes rasgos, podemos establecer como fases del procedimiento general de expropiación forzosa, que desarrollaremos más detalladamente en las próximas líneas, las siguientes:

1. Declaración de utilidad pública o interés social.

2. Necesidad de ocupación del bien o de adquisición de derechos.

3. Determinación del justiprecio.

4. Pago y toma de posesión.

¿Cuáles son los requisitos previos a la expropiación forzosa?

La LEF exige como requisito previo a la expropiación forzosa que se lleve a cabo una previa declaración de utilidad pública o interés social del fin para el que vaya a afectarse el objeto expropiado (artículo 9 LEF). La utilidad pública o el interés social constituye la causa expropiandi, es decir, estaríamos ante la razón de ser de la expropiación.

La finalidad de esta fase, que da comienzo al expediente expropiatorio, es delimitar la causa que legitima la expropiación, de tal modo que si dicha causa desaparece entraría en juego el derecho de reversión. 

La LEF ya recoge que este requisito es indispensable y se centra en dos supuestos:

• La declaración de utilidad pública, cuando el beneficiario de la expropiación es una Administración u otro sujeto del sector público.
• La declaración de interés social, cuando el beneficiario pertenece al sector privado.

En cuanto a la declaración de utilidad pública, la LEF regula en sus artículos 10 y 11 que si nos referimos a bienes inmuebles, se entenderá implícita en todos los planes de obras y servicios del Estado, provincia y municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones, las leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa. En todos los casos no previstos en el artículo 10 y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo a esta ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante ley aprobada en Cortes.

En cuanto a los bienes muebles, hay que acudir al artículo 12 de la LEF, según el cual la utilidad pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante ley en cada caso, a no ser que esta u otra ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de bienes, en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de Ministros.

CUESTIÓN

¿Cabe invocar la ausencia o invalidez de la declaración de utilidad pública cuando se impugna el acuerdo del jurado de expropiación?

Sí, es jurisprudencia clara y constante del Tribunal Supremo lo siguiente: «al impugnar el acuerdo del Jurado, el expropiado puede invocar la ilegalidad de lo actuado anteriormente y, en particular, puede solicitar que se declare la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio por ausencia o invalidez de la declaración de utilidad pública o de la declaración de necesidad de ocupación. La nulidad de la denominada causa expropiandi puede, así, ser esgrimida al recurrir la fijación del justiprecio por el acuerdo del Jurado, pues aquélla constituye la piedra angular de toda expropiación forzosa y, por consiguiente, ninguna fase del procedimiento expropiatorio puede sostenerse sin ella. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 24 de julio de 2001 , 18 de octubre de 2002 y 16 de enero de 2003». STS, rec. 2170/2007, de 18 de mayo de 2011, ECLI:ES:TS:2011:3250.

Por otro lado, si nos referimos a la declaración de interés social, hay que acudir al artículo 13 de la LEF, según el cual el interés social determinante de transmisiones forzosas de cosas o derechos se sujetará, en cuanto a su declaración, al mismo procedimiento previsto en el artículo anterior.

JURISPRUDENCIA

Importancia del requisito de la declaración de utilidad pública o interés social.

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3247/2003, de 27 de junio de 2006, ECLI:ES:TS:2006:3910 

«ha de tenerse en cuenta, como señala la sentencia de 10 de diciembre de 1996 , que para proceder a la expropiación forzosa será indispensable, según determina el art. 9 de la Ley , la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado, declaración que no es un simple requisito para que pueda iniciarse el procedimiento expropiatorio, sino que es el presupuesto necesario ("indispensable" es el término usado por la ley) que legitima dicho procedimiento. La declaración de utilidad pública o interés social forma parte de la esencia misma del instituto expropiatorio, de tal modo que su falta determina la inexistencia de "causa expropiandi" y la consecuente carencia de potestad en la Administración para realizar actos válidos con eficacia expropiatoria. Faltando la declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado, los actos que con una pretendida finalidad expropiatoria verifique la Administración no tienen validez jurídica alguna, por lo que deben calificarse como nulos de pleno derecho. Como consecuencia de ello, no cabe la subsanación que es aplicable a los supuestos de anulabilidad.» Continúa el Supremo insistiendo en la nulidad cuando no exista causa expropiandi, y lo hace citando distintas sentencias del alto tribunal:« Por ello son numerosas las sentencias que señalan que la anulación de los actos administrativos por los que se aprueba el planeamiento urbanístico del que trae causa la expropiación, deja sin efecto ni valor alguno las declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación, desapareciendo la causa expropiandi y, por lo tanto, acarrean la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluida la determinación del justo precio ( Ss. 19-5-92, 6-6-92, 11-11-93 y 19-12-03 ), señalando la sentencia de 21 de abril de 1997 que "la inexistencia de la "causa expropiandi", aunque haya sido sobrevenida, determina la nulidad de las actuaciones seguidas en el expediente expropiatorio sea cual fuere la calificación que se haya hecho de la aludida " inexistencia del Plan Parcial ...", en otro orden de ideas los efectos propios del vicio sustancial constatado, no pueden ser reconducidos a los de la simple anulabilidad ni, por ende, aplicada la normativa dictada para la misma, en cuanto la inexistencia de utilidad pública o interés social ha de desplegar los efectos propios de la nulidad radical, habida cuenta la falta del primer requisito o presupuesto de todo punto necesario, incluso constitucionalmente, para llevar a efecto la expropiación"».

A pesar de que la LEF establece que la declaración de utilidad pública o interés social es un requisito previo, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en el sentido de que, cuando dicha declaración existe, pero no tiene el carácter de previa que requiere el art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa, la infracción del orden temporal en que debieron sucederse los actos del procedimiento expropiatorio, no tiene un carácter absolutamente invalidante del primer acuerdo, sino que queda subsanada por la oportuna declaración de utilidad pública que suprimió tal vicio. Así en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1995, ECLI:ES:TS:1995:9198 se señala que: 

«La declaración de utilidad pública existe, pero no tiene el carácter de previa que requiere el art. 9° de la Ley de Expropiación Forzosa , lo que genera la cuestión de decidir si dicha infracción del orden temporal en que debieron sucederse los actos del procedimiento expropiatorio tiene un carácter absolutamente invalidante de aquel primer acuerdo de 4 de julio de 1986, o si el vicio originario en que éste incurrió queda subsanado por la posterior declaración de utilidad pública. Entendemos que, no encontrándonos ante un caso de nulidad de pleno derecho del acto, puesto que fue seguido de la oportuna declaración de utilidad pública, el vicio de que adoleció resultó subsanado al formularse tal declaración con la aprobación de las Normas Subsidiarias de planeamiento, como autoriza el art. 53.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , entonces vigente (hoy sustituido por el art. 67.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), según el cual la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Corrobora esta interpretación el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa , que determina la existencia de "vías de hecho" cuando la Administración "ocupase o intentase ocupar" la cosa objeto de la expropiación sin haberse cumplido el requisito sustancial de declaración de utilidad pública, lo que no ha ocurrido en el caso presente, en que, como hemos señalado, los actos relativos a la ocupación material del inmueble se inician después de la declaración de utilidad pública y de necesidad de urgente ocupación, por lo que los expropiados no han experimentado merma en sus derechos, ni ha podido producírselas indefensión, ya que, cuando la Administración expropiante levanta el acta previa a la ocupación, aparecen cumplidos todos los requisitos legalmente exigidos para ello, aún cuando la forma de sucederse en el tiempo no haya sido la que estrictamente exige el art. 9º de la Ley Expropiatoria General».

A TENER EN CUENTA. La referencia que se hace en la sentencia al artículo 67.1 de la Ley 30/1992, habría que entenderla hecha en la actualidad al artículo 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado también sobre la exigencia de los planes de obras y servicios de ser publicados para su eficacia estableciendo que, al ser normas jurídicas de rango reglamentario, han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente siendo la publicación un presupuesto de eficacia, no de validez. Aplicando esta interpretación al tema que nos incumbe, sobre si la utilidad pública, que se entiende implícita en dichos planes, requiere de la publicación de los mismos, la STS, rec. 4277/2010, de 27 de mayo de 2013, ECLI:ES:TS:2013:2786 establece que:

«(...) los efectos invalidantes derivados de la inexistencia o nulidad del Plan sobre el posterior procedimiento expropiatorio, no pueden ser los mismos que las consecuencias de la iniciación del expediente de expropiación forzosa con arreglo a un Plan válidamente aprobado, aunque no fuera eficaz por no haber sido publicado íntegramente. La publicación constituye un requisito de eficacia, pero no de validez del instrumento normativo aprobado. Es por ello que, para determinar el alcance del posible efecto invalidante debe ponderarse la trascendencia de la infracción producida y las consecuencias que la misma tuvo para el afectado. De modo que en el momento en el que se produjo la publicación integra del Plan tan solo se había producido la publicación de la relación de bienes y derechos afectados y la apertura de un trámite de información pública para que se pudieran presentar reclamaciones o alegaciones, en particular a lo concerniente a la titularidad o valoración de los bienes y derechos afectados. Y fue después de haberse publicado el Plan, cuando este ya había adquirido plena eficacia, cuando se aprobó la necesidad de ocupación de los bienes - por acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 27 de diciembre de 2000-, (la publicación integra del Plan Especial en el Boletín Oficial ya se había producido unos meses antes, el 9 de septiembre de 2000). De modo que hasta el momento en el que el Plan adquirió plena eficacia, el procedimiento expropiatorio tan solo se había desarrollado en su vertiente formal de identificación de los titulares de bienes y derechos afectados y la constatación de su titularidad, sin haberse alterado aun la realidad física o jurídica, pues no se había declarado la necesidad de ocupación ni se había producido la ocupación efectiva de los bienes y derechos afectados. Por otra parte, el recurrente durante esta tramitación tuvo una plena participación, presentando incluso alegaciones, por lo que si bien pudo existir un motivo de anulabilidad por razones formales, esta no tuvo incidencia alguna en la defensa del recurrente. Solución ésta que ya fue adoptada en un supuesto similar al que nos ocupa en la STS, Sección Sexta, de 15 de noviembre de 1996 (rec. 10548/1991)».

Como último de los requisitos previos previstos en la LEF, en el artículo 14 se prevé que: «La concesión del título de Empresa de interés nacional llevará aneja, sin más, la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios respecto a las obras y servicios que requiera el cumplimiento de sus fines».