Procedimientos de gestión tributaria

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Fiscal
  • Fecha última revisión: 03/04/2020

Son procedimientos de gestión tributaria, entre otros, los siguientes: (artículo 123 de la Ley General Tributaria)

  • El procedimiento de devolución iniciado mediante autoliquidación, solicitud o comunicación de datos.
  • El procedimiento iniciado mediante declaración.
  • El procedimiento de verificación de datos.
  • El procedimiento de comprobación de valores.
  • El procedimiento de comprobación limitada.

En el procedimiento de gestión se desarrollan las actuaciones necesarias para la aplicación ordinaria y general del tributo, que pueden responder al sistema clásico de declaración seguida de liquidación por la Administración, o responder al patrón más moderno, aunque ya generalizado en los más importantes tributos estatales, en tributos de las CCAA, y en menor medida en los tributos locales, del sistema de autoliquidación.

En concreto la gestión tributaria consiste en el ejercicio de las funciones administrativas dirigidas a:

  • La recepción y tramitación de declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones de datos y demás documentos con trascendencia tributaria.
  • La comprobación y realización de las devoluciones previstas en la normativa tributaria.
  • El reconocimiento y comprobación de la procedencia de los beneficios fiscales de acuerdo con la normativa reguladora del correspondiente procedimiento.
  • El control y los acuerdos de simplificación relativos a la obligación de facturar, en cuanto tengan trascendencia tributaria.
  • La realización de actuaciones de control del cumplimiento de la obligación de presentar declaraciones tributarias y de otras obligaciones formales.
  • La realización de actuaciones de verificación de datos.
  • La realización de actuaciones de comprobación de valores.
  • La realización de actuaciones de comprobación limitada.
  • La práctica de liquidaciones tributarias derivadas de las actuaciones de verificación y comprobación realizadas.
  • La emisión de certificados tributarios.
  • La expedición y, en su caso, revocación del número de identificación fiscal, en los términos establecidos en la normativa específica.
  • La elaboración y mantenimiento de los censos tributarios.
  • La información y asistencia tributaria.
  • La realización de las demás actuaciones de aplicación de los tributos no integradas en las funciones de inspección y recaudación.

 

Abordamos aquí conjuntamente un comentario sucinto de los preceptos que regulan las actuaciones de gestión de los tributos de mayor importancia, y que abordaremos con mayor detalle en cada uno de los temas que conforman este apartado:

 

Procedimiento iniciado mediante declaración

El sistema tradicional de gestión consistente en la declaración del contribuyente seguida de liquidación administrativa se limita ya a algunos tributos, como el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, en el que la autoliquidación es opcional y a la declaración sigue la liquidación (por la Administración autonómica por tratarse de un tributo cedido). Aunque también se aplica a varios de los más importantes tributos locales (como el IBI o IAE, con particularidades, el IMIVT o el ICIO). El núcleo de la gestión es la recepción y tramitación de la declaración hasta la práctica de la liquidación provisional.

La declaración tributaria es definida por el artículo 119 de la LGT como todo documento presentado ante la Administración tributaria donde se reconozca o manifieste la realización de cualquier hecho relevante para la aplicación de los tributos. La amplitud de la definición no debe ocultar que lo realmente trascendente de la declaración es la puesta en conocimiento de la Administración de haberse realizado el hecho imponible y en la que deben contenerse todos aquellos elementos precisos para que pueda practicarse la liquidación del tributo. Ello no impide que la declaración a que se refiere el artículo 119 de la LGT pueda tener otro contenido informativo, y ello ha sido tenido en cuenta por la LGT del 2003 al definir la declaración en términos tan amplios. Por ello, es más ajustada la definición de la declaración que se contiene en el artículo 120 de la LGT al definir la autoliquidación: son declaraciones aquellas en las que los obligados tributarios "comunican a la Administración los datos necesarios para la liquidación del tributo y otros de contenido informativo", o en el artículo 128.1 de la LGT: "declaración por el obligado tributario en la que manifieste la realización del hecho imponible y comunique los datos necesarios para que la Administración cuantifique la obligación tributaria mediante la práctica de una liquidación provisional".

La presentación de una declaración no implica aceptación o reconocimiento por el obligado tributario de la procedencia de la obligación tributaria, pues el deber de declarar es distinto del deber de pagar. El contenido del deber de declarar, no definido claramente en la ley, se deduce de la regulación de las infracciones tributarias consistentes en la infracción de este deber. Así, de los artículos 191 y ss., resulta que el obligado tributario tiene el deber de:

  • Presentar declaración.
  • Que la declaración sea completa.
  • Que sea correcta.
  • También pesa sobre el obligado un deber de veracidad en las relaciones con la Administración tributaria, cuya infracción da lugar a infracción administrativa (o incluso penal, en su caso).

El deber de presentar declaración se somete en determinados tributos a unos límites cuantitativos, por debajo de los cuales puede el sujeto interesado en obtener una devolución realizar una mera comunicación de datos a la Administración.

La declaración normalmente reviste forma escrita, aunque puede admitirse la verbal. Y conforme a los artículos 96 y 98.4 de la LGT, puede ser presentada por medios informáticos o telemáticos.

La declaración, cuando tiene por objeto el hecho imponible, es realizada por el sujeto pasivo; pero en otro caso puede ser realizada por otros obligados tributarios. Y la jurisprudencia ha considerado que no es acto de mero trámite, luego en el caso de hacerse por medio de representante debe quedar fehacientemente acreditada la representación, conforme al artículo 46.4 de la LGT.

El procedimiento de gestión, tras la tramitación establecida en el artículo 129 y la práctica en su caso de las actuaciones de verificación o comprobación que resulten necesarias concluye con la liquidación provisional (artículo 130 a.) de la LGT), practicada por la Administración Tributaria como resultado de las actuaciones de calificación y cuantificación oportunas, con diferente exigencia de motivación en función de si se ajusta a los datos suministrados por el sujeto pasivo o no, requiriéndose en este último caso la mención de las circunstancias de hecho y de derecho que la motiven, conforme a la regla general del art. 102.2 apartado c), que requiere la motivación de la liquidación cuando no se ajuste a los datos consignados por el obligado tributario.

Pero el procedimiento puede terminar por la declaración de caducidad si no se ha notificado la liquidación en el plazo de seis meses –plazo general establecido en el artículo 104 LGT de la LGT y en el artículo 21.2 de la LPAC–, sin perjuicio de la posibilidad de inicio de nuevo procedimiento si no han transcurrido los plazos de prescripción.

Presenta alguna particularidad el procedimiento de gestión en el caso de tributos de cobro periódico por recibo (algunos tributos locales), que se gestionan en dos fases: la gestión censal y la gestión tributaria en sentido estricto, esto es, la liquidación y cobro, cada una de las cuales se atribuyen a órganos diferentes (por ejemplo, la primera a la Dirección General del catastro, y la segunda a las oficinas liquidadoras).


Procedimiento iniciado mediante autoliquidación

Aunque la autoliquidación no es propiamente un procedimiento, el iniciado por este medio presenta singularidades con relación al iniciado por mera declaración. La autoliquidación es el sistema más generalizado de gestión del tributo (así, IRPF, IVA, IS), y es definida en el artículo 120 como la declaración en la que los obligados tributarios, además de comunicar a la Administración los datos necesarios para la liquidación del tributo y otros de contenido informativo, realizan por sí mismos las operaciones de calificación y cuantificación necesarias para determinar e ingresar el importe de la deuda tributaria o, en su caso, determinar lacantidad que resulte a devolver o a compensar.

La autoliquidación es, pues, una declaración-liquidación, no limitándose el sujeto pasivo a declarar el hecho imponible sino que asume la tarea (compleja en ocasiones) de calificación del hecho, interpretación y aplicación de la norma, y cuantificación de la deuda, sin que se dicte acto administrativo de liquidación, salvo que a la autoliquidación siga un procedimiento de verificación de datos o de comprobación. Como dice la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la autoliquidación supone la interpretación y aplicación por el particular del ordenamiento jurídico, incluida la calificación de los hechos declarados.

La LGT regula la rectificación de la autoliquidación, por un lado, y la declaración complementaria, de otro. Conforme al artículo 120.3 de la LGT puede el interesado solicitar la rectificación cuando considere que la presentada es inexacta en su perjuicio. Y el artículo 122.2 de la LGT regula la declaración espontánea y extemporánea cuando la presentada perjudica a la Administración, pues esta declaración sólo procede cuando de la nueva autoliquidación resulte una cantidad superior a ingresar o menor a devolver. Por ello esta declaración complementaria, cuando es extemporánea, se somete al régimen establecido en el artículo 27 de la LGT para los recargos por declaración extemporánea sin requerimiento previo. Por ello, en ese caso es precisa una liquidación de la Administración, precisamente para la liquidación del recargo y, en su caso, del interés de demora. Pero la regularización espontánea que tiene lugar por la declaración complementaria, aunque no vaya seguida del ingreso, exime de la responsabilidad administrativa y de la consiguiente sanción.

 

El procedimiento de verificación de datos 

Tiene lugar frecuentemente mediante aplicaciones informáticas que detectan errores o discrepancias entre los datos suministrados por el obligado tributario y los que obran en poder de la Administración por otra vía, como, por ejemplo, a través de las comunicaciones de quienes están obligados a practicar retenciones y otros pagos a cuenta en cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 93 de la LGT. Suele tratarse de una verificación masiva con el fin de detectar errores o discrepancias de un examen preliminar o de un mero cruce de datos. Tras la tramitación, la propuesta de resolución y trámite de audiencia, el procedimiento concluye con la liquidación provisional, o por la caducidad en otro caso (si no se notifica la liquidación en un plazo máximo de seis meses), o, en fin, por o, en fin, por la apertura de un procedimiento de comprobación limitada cuando sea necesario profundizar en el examen de la situación fiscal del obligado tributario. 


El procedimiento de comprobación limitada

puede incoarse directamente o seguir al de verificación de datos, procede cuando la Administración deba realizar una mínima investigación, una inspección abreviada o cuasi-inspección. No se trata pues de una mera verificación de datos, sino que se realiza una función de investigación, aunque a diferencia de las actuaciones realizadas por los funcionarios de la inspección, los órganos de gestión tienen limitadas sus funciones, sin perjuicio de que también los órganos de la inspección pueden realizar la investigación de forma limitada (art. 141, apartado h) de la LGT).

Así, el carácter limitado de la comprobación (frente al más amplio de las funciones inspectoras–) consiste en:

  • Se permite el examen de libros y documentos, pero no de la contabilidad mercantil; normalmente se limitará al examen de los registros fiscales que deben llevar profesionales y empresarios (en régimen de estimación objetiva singular o régimen simplificado de IVA).
  • Puede requerirse información de terceros que estén obligados por una norma de carácter general, con exclusión, pues, de la posibilidad de obtener información por captación; y en ningún caso podrá referirse a la investigación de movimientos financieros.
  • El lugar de las actuaciones es la oficina de la Administración, salvo cuando se trate de comprobaciones censales o medios objetivos de tributación.

Tras la tramitación, la propuesta de resolución y trámite de audiencia, el procedimiento concluye con la liquidación provisional, o por la caducidad en otro caso (si no se notifica la liquidación en un plazo máximo de seis meses), o, en fin, por la apertura de un procedimiento de inspección (artículo 139 de la LGT). La liquidación por ser provisional puede ser rectificada, pero a diferencia del procedimiento de verificación de datos, como la comprobación limitada tiene carácter de cuasi inspección, el art. 140 establece ciertas restricciones a esa posibilidad, pues la posibilidad de regularización con rectificación de la liquidación se limita a los casos de nuevos hechos que resulten de actuaciones distintas de las realizadas y especificadas en la resolución que puso fin al procedimiento. 


Procedimiento para obtener devoluciones derivadas de la mecánica aplicativa del tributo 

Distinto, pues, del procedimiento para la devolución de ingresos indebidos (regulado en el artículo 221 de la LGT), puede iniciarse por la solicitud contenida en una autoliquidación, o por una mera comunicación de datos cuando el contribuyente no supere el mínimo establecido para el deber de declarar. Tras la tramitación oportuna, el procedimiento concluye por el acuerdo en el que se reconoce la devolución solicitada, aunque puede caducar en contra del interesado de acuerdo con lo establecido en artículo 104.3 de la LGT. También puede terminar por la iniciación de un procesamiento de verificación, comprobación o inspección, cuando proceda para poder dictar el correspondiente acuerdo (artículo 127 de la LGT). 

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