La prueba en el procedimiento administrativo

Concepto de prueba

La prueba viene definida por la RAE como «la actuación procesal de parte, a través de los medios regulados en la norma procesal, por la que intenta acreditar los hechos que invoca como fundamento de su pretensión, con el propósito de acreditar al tribunal su certeza probatoria». Asimismo, añade que es la actividad encaminada a procurar la fijación de los hechos vertidos en los escritos de calificación y la convicción del juez sobre los mismos. Desde el punto de vista constitucional que consagra «el derecho a utilizar todos los medios pertinentes para la defensa», se comprende la admisión de todos los medios pertinentes y que estos se practiquen, siempre y cuando se preserve la contradicción, publicidad e inmediación, se respeten los requisitos formales previstos legalmente y se lleven a cabo en tiempo.

Medios y período de prueba

En esta sección 2.ª, relativa a la prueba, se definen por un lado los «medios y período de prueba» (art. 77 de la LPAC) y por otro, la «práctica de prueba» (art. 78 de la LPAC). Los medios de prueba son el vehículo a través del cual se fundamenta lo alegado.

En primer lugar, vamos a analizar los apartados contenidos en el artículo 77 de la LPAC.

El art. 77.1 de la LPAC establece que los hechos objeto del procedimiento podrán acreditarse a través de cualquier medio de prueba admisible en Derecho, considerándose nulas de pleno de derecho aquellas pruebas que hayan sido obtenidas por medios ilícitos, con violación de derechos fundamentales. Las pruebas deberán atender a los criterios establecidos en el artículo 299 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que establece como medios de prueba:

1. Los medios de prueba de que se podrá hacer uso en juicio son:

1.° Interrogatorio de las partes.
2.° Documentos públicos.
3.° Documentos privados.
4.° Dictamen de peritos.
5.° Reconocimiento judicial.
6.° Interrogatorio de testigos.

2. También se admitirán, conforme a lo dispuesto en esta Ley, los medios de reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el proceso.

3. Cuando por cualquier otro medio no expresamente previsto en los apartados anteriores de este artículo pudiera obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el tribunal, a instancia de parte, lo admitirá como prueba, adoptando las medidas que en cada caso resulten necesarias.

En su numeral 2, el artículo 77 de la LPAC dispone que «cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba». Por tanto, no es imprescindible que el interesado en el procedimiento solicite la apertura del período probatorio, sino que lo hará la propia Administración bajo el principio de oficialidad al que se sujeta. El período para la propuesta y práctica de las pruebas durará entre 10 y 30 días, pudiendo ampliarse de manera extraordinaria 10 días más a petición de los interesados. 

En su numeral 3, el artículo 77 de la LPAC permite que el instructor del procedimiento, mediante resolución motivada, rechace aquellas pruebas aportadas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. De lo contrario, se podría estar ante una indefensión determinante de nulidad, siempre y cuando se cumplan las condiciones señaladas, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4131/1999, de 11 de noviembre de 2003, ECLI:ES:TS:2003:7031 : «[...] para que la omisión de un trámite genere una indefensión con efectos anulatorios debe haber dejado al administrado en una situación en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, con exposición de cuál hubiera sido la situación a la que podría haberse llegado de cumplirse los requisitos legales».

Existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la utilización de los medios de prueba pertinentes en relación con la tutela judicial efectiva (art. 24.2 de la CE). Entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 165/2001, de 16 de julio, ECLI:ES:TC:2001:165, en su fundamento 2.º sintetiza esta doctrina en pocas líneas:

a) Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes (...), entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi.

Asimismo, el artículo 108.2 de la Ley General Tributaria exige que «entre el hecho demostrado y aquel que se trate de deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano».

En relación con el efecto probatorio, el artículo 77.4 de la LPAC prevé que «en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien».

Y, añade el apartado 5 del citado artículo: «los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario». Lo que significa que cuentan con una presunción iuris tantum, o lo que es lo mismo, presunción de veracidad, que admite como cierto un hecho mientras no se pruebe lo contrario.

Asimismo, cabe mencionar como excepción los procedimientos de carácter sancionador. Tal y como se expone en el fundamento 3.º de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 208/2019, de 18 de marzo, ECLI:ES:TSJM:2019:2783 :

(...) como el principio constitucional de presunción de inocencia establecido en el  artículo 24 de la Constitución Española es plenamente aplicable en el ámbito administrativo sancionador, ha de ser la Administración la que soporte la carga de probar la realización por el administrado de la conducta que integra la infracción así como, en su caso, la concurrencia de las circunstancias agravantes. La presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, es una presunción iuris tantum que desplaza el onus probandi a la Administración, y que sólo puede destruirse mediante la aportación de pruebas suficientes y obtenidas con las debidas garantías sobre las cuales el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de tipicidad y de culpabilidad.

El apartado 6 de este artículo señala que, cuando la prueba consista en la emisión de un informe por parte de los órganos administrativos, organismos públicos o entidades de Derecho público, se va a considerar que el informe tiene carácter preceptivo.

Por último, el apartado 7 del artículo 77 de la ;LPAC cierra el precepto haciendo referencia a la valoración de la prueba, ya que cuando «pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución».

CUESTIÓN

¿Podría un interesado que forma parte en un procedimiento proponer la práctica de una prueba determinada? 

Sí, se puede proponer la práctica de una prueba por parte del interesado pero hay que tener en cuenta que, si su realización implica gastos que la Administración no tiene el deber de soportar, el artículo 78.3 de la Ley 39/2015 establece que la propia Administración podrá exigir el anticipo de los gastos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

A continuación, analizaremos con más detalle el artículo 78 de la Ley 39/2015 relativo a la práctica de la prueba.