La prueba en el procedimiento administrativo

La prueba es según el Diccionario del Español Jurídico de la RAE y del CGPJ “la actuación procesal de parte a través de los medios regulados en la norma procesal, por la que intenta acreditar los hechos que invoca como fundamento de su pretensión, con el propósito de acreditar al tribunal su certeza probatoria”.

En el Derecho Administrativo la prueba se encuentra regulada en los Art. 77-78 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, preceptos integrantes de la Sección 2ª del Capítulo IV del Título IV. Al respecto, cabe centrar el estudio de la materia en los siguientes temas:

Valoración de la prueba (Cfr. Apartado 1 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre): Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en el Art. 299 ,Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y siguientes (pruebas documentales, periciales o testimoniales) a falta de normas específicas en la regulación de los distintos procedimientos administrativos; es decir, se trata de una valoración de la prueba de forma libre, conjunta y conforme a las reglas de la sana crítica (Art. 316,Art. 348,Art. 376 ,Ley 1/2000, de 7 de enero).

La valoración de las pruebas que pueda realizar el órgano administrativo, no vincula a la valoración que de las mismas pruebas pueda realizar en su caso el juez, pues de esa manera lo expone múltiple jurisprudencia al decir que los Tribunales “pueden apreciar de diferente manera los mismos elementos articulados de prueba, llegando a soluciones y declaraciones de derechos distintas” (Sentencias de 03 de octubre de 1970, 02 de abril de 1985 y 20 de diciembre de 2002).

Con la expresión “prueba admisible en Derecho” parece que se refiere a la prohibición de obtener pruebas por medios ilícitos con violación de derechos fundamentales y que, como consecuencia, son nulas de pleno derecho.

La Sentencia de la AN, de fecha 18 de septiembre de 2019, núm. rec. 62/2019 (Núm. Cendoj: 28079230052019100534) mantiene que “el Juez a quo ha de valorar los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas, como la del artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para los documentos públicos, 'según las reglas de la sana crítica' - artículos 316.2 para el interrogatorio de las partes, 326, último párrafo, para los documentos privados, 334 para las copias reprográficas, 348 para la prueba pericial y 376 para la testifical, todos ellos de la Ley Enjuiciamiento Civil”; ello implica que ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitaria, absurda o conculque principios generales del Derecho (sentencias del Tribunal Supremo de 22 de septiembre, de 6 de octubre y de 19 de noviembre de 1999, de 22 de enero o de 5 de febrero de 2000). De ahí que se haya declarado de forma reiterada que en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso, debe primar "el criterio objetivo e imparcial del Juzgador “.

En relación a las presunciones, por una parte el art. 385 de la LEC dispone que: “Las presunciones que la ley establece dispensan de la prueba del hecho presunto a la parte a la que este hecho favorezca”, y, por otra, el artículo 108 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT) fija que: “Las presunciones establecidas por las normas tributarias pueden destruirse mediante prueba en contrario, excepto en los casos en que una norma con rango de ley expresamente lo prohíba”,  especificando en su apartado 2 que: “Para que las presunciones no establecidas por las normas sean admisibles como medio de prueba, es indispensable que entre el hecho demostrado y aquel que se trate de deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano”. En este sentido, la Sentencia del TC, de fecha de 17 de diciembre de 1986, nº 164/1986, rec. 373/1986 declara que “(...) La plena efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva no sólo exige que la interpretación de las normas procesales se inspire en el principio pro actione, sino que también ese principio inspire su aplicación, de manera que las presunciones que como prueba de los hechos se establezcan, además de respetar la regla fijada por el art. 1.253 del Código civil, no cierren la vía para el ejercicio del derecho, cuando, sin mengua del rigor lógico, quepan otras alternativas”

Medios de prueba: Se admiten como medios de prueba, y cada vez con más frecuencia, las presunciones que produce el desplazamiento de la carga de la prueba hacia el interesado en los términos en que lo expresan el Art. 385 ,Ley 1/2000, de 7 de enero y Art. 108 ,LGT; sin embargo, ha de entenderse este medio de prueba como excepcional, pues primero han de agotarse las posibilidades que ofrezca la prueba directa de los hechos, y en caso de hacer uso de las presunciones, se hará siempre que su interpretación no induzca a duda u otras interpretaciones. Así, cabe tener en cuenta, por ejemplo, el apartado 2 del Art. 108 ,LGT que señala que  “entre el hecho demostrado y aquel que se trate de deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano” o la Tribunal Constitucional, nº 164/1986, de 17/12/1986, Rec. Recurso de amparo 373/1986, que se pronuncia en los siguientes términos:

“(...) La plena efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva no sólo exige que la interpretación de las normas procesales se inspire en el principio pro actione, sino que también ese principio inspire su aplicación, de manera que las presunciones que como prueba de los hechos se establezcan, además de respetar la regla fijada por el art. 1.253 del Código civil, no cierren la vía para el ejercicio del derecho, cuando, sin mengua del rigor lógico, quepan otras alternativas”.

También es admisible la prueba mediante indicios, pero estos han de reunir los siguientes requisitos: “Los indicios han de estar plenamente probados -no puede tratarse de meras sospechas y el órgano judicial debe explicitar el razonamiento en virtud del cual, partiendo de los indicios probados, ha llegado a la conclusión de que el procesado realizó la conducta tipificada como delito” ( Tribunal Constitucional, nº 229/1988, de 01/12/1988, Rec. Recurso de amparo 512/1985).

Existe una consolidada doctrina del TC sobre la utilización de los medios de prueba pertinentes (art. 24.2 C.E), que puede sintetizarse en las siguientes líneas: ”a) Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes(...),entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi, b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente, siendo sólo admisibles los medios de prueba autorizados por el ordenamiento” (Sentencia del TC, de fecha 16 de julio, núm 165/2001, entre otras muchas). 

Apertura de período de prueba y carga de la misma:   Como señala el apdo. 2 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días. Por tanto, no es imprescindible que el interesado en el procedimiento solicite la apertura de la prueba sino que la propia Administración, bajo el principio de oficialidad al que se sujeta, habrá de acordar el recibimiento a prueba cuando, como ya se ha señalado, no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija. Sin embargo, de lo anterior no se puede deducir sin más matices que la carga de la prueba recaiga en la Administración. Así, la TS, Sala de lo Contencioso, de 14/10/2013, Rec. 1987/2012 señala lo siguiente:

“Nos encontramos, pues, ante un tema de prueba, prueba que, sin duda, incumbe a la parte actora como tiene reiteradamente declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al hacer aplicación en los ámbitos civil y administrativo de la regla sobre la carga de la prueba del artículo 1214 del Código Civil. En el ámbito administrativo se declara ( SSTS de 28 de octubre de 1986 y de 7 de julio de 2003 ) que si bien es cierto que el artículo 1214 del Código Civil impone la carga de la prueba de la obligación al que insta su cumplimiento, no es menos cierto que también impone la de su extinción al que la opone, habiéndose sustituido y superado la antigua doctrina legal "incumbit probatio qui dicit non qui negat" por la más perfilada y flexible teoría que atribuye al obligado la prueba de los hechos impeditivos y la de los extintivos que enerven el derecho reclamado”.

Todo lo anterior sin olvidar, además, que en determinados procedimientos recae directamente sobre el administrado la carga de la prueba (por ejemplo, en la reclamación de responsabilidad patrimonial). 

Rechazo de pruebas (Cfr. Apartado 3 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre): El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. De lo contrario, se podría estar ante una indefensión determinante de nulidad, siempre y cuando se cumplan las condiciones señaladas en resoluciones como la TS, Sala de lo Contencioso, nº S/S, de 11/11/2003, Rec. 4131/1999:

“(...) Para que la omisión de un trámite genere una indefensión con efectos anulatorios debe haber dejado al administrado en una situación en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, con exposición de cuál hubiera sido la situación a la que podría haberse llegado de cumplirse los requisitos legales; en ese caso ya la Sala en Sentencia de 24 de octubre de 1994 (recurso 1000519/90) dictada contra la misma Orden, señaló que también en aquel caso el recurrente se limitaba a apuntar la pura infracción procedimental pero sin exponer ni razonar la trascendencia que hubiera tenido para sus intereses esa omisión”.

La prueba en el procedimiento sancionador (Cfr. Apartado 4 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre): La presunción de inocencia también rige, obviamente, en el procedimiento administrativo sancionador, así lo dice claramente la letra b) del apartado 2 del Art. 53 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre: "A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario". Se está ante una presunción iuris tantum que se basa en los siguientes puntos clave:

• Presunción de inocencia hasta que se demuestre lo contrario con pruebas admitidas en Derecho.
  
  
• No puede imponerse la carga de probar la inocencia, sino que la carga de la prueba le corresponde a la Administración.
  
  
• Las pruebas han de ser suficientes y cualquier duda en el planteamiento de las mismas habrá de suponer la absolución del administrado.
  
  
• En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Sobre este particular existe una copiosa e ilustrativa jurisprudencia:

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 22 de octubre de 2001:

“El valor probatorio de las actas elaboradas por los servicios administrativos de inspección, con el alcance que le otorga la jurisprudencia, puede ser eficaz para enervar el derecho a la presunción de inocencia, pues no debe confundirse la presunción de validez de los actos administrativos con aquélla, siempre que la actuación administrativa pueda ser revisada por los órganos jurisdiccionales. La traslación de la presunción de inocencia al ámbito administrativo sancionador perfila su alcance, y sólo cobra sentido cuando la Administración fundamenta su resolución en una presunción de culpabilidad del sancionado carente de elemento probatorio alguno. Lo que exige el respeto a los derechos que declara el art. 24 de la Constitución no es negar todo valor probatorio a las actas, sino modular y matizar su eficacia probatoria. En vía judicial, las actas de la Inspección administrativa incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas (Tribunal Constitucional, nº 76/1990, de 26/04/1990, Rec. Recurso de inconstitucionalidad y cuestiones de in, Tribunal Constitucional, nº 23/1995, de 30/01/1995, Rec. Recurso de amparo 3.149/1992 y Tribunal Constitucional, nº 169/1998, de 21/07/1998, Rec. Recurso de amparo 3.760/1996)”.

Tribunal Constitucional, nº 212/1990, de 20/12/1990, Rec. Recurso de amparo 654/1988: 

"En cuanto al derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, es doctrina reiterada de este Tribunal que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. Y en concreto, en lo que a medios de prueba se refiere, este Tribunal ha reconocido que, pese a no ser enteramente aplicable el art. 24.2 a los procedimientos administrativos sancionadores, el derecho del expedientado a utilizar pruebas para su defensa tiene relevancia constitucional (Tribunal Constitucional, nº 2/1987, de 21/01/1987, Rec. Recurso de amparo 940/1985 949/1985 (acumulados), Tribunal Constitucional, nº 190/1987, de 01/12/1987, Rec. Recurso de amparo 573/1986 y Tribunal Constitucional, nº 192/1987, de 02/12/1987, Rec. Recurso de amparo 791/1986 si bien ha declarado también que ni siquiera en el proceso penal, donde seria plenamente aplicable el precepto citado, existe un derecho absoluto e incondicionado al uso de todos los medios de prueba (Tribunal Constitucional, nº 2/1987, de 21/01/1987, Rec. Recurso de amparo 940/1985 949/1985 (acumulados) y Tribunal Constitucional, nº 22/1990, de 15/02/1990, Rec. Recurso de amparo 1.537/1988 167/1988 (acumulados). Lo que del art. 24.2 de la Constitución nace para el administrado, sujeto a un expediente sancionador, no es el derecho a que se practiquen todas aquellas pruebas que tenga a bien proponer, sino tan sólo las que sean pertinentes o necesarias (Tribunal Constitucional, nº 192/1987, de 02/12/1987, Rec. Recurso de amparo 791/1986), ya que --como también ha declarado este Tribunal-- sólo tiene relevancia constitucional por provocar indefensión la denegación de pruebas que, siendo solicitadas en el momento y la forma oportunas, no resultase razonable y privase al solicitante de hechos decisivos para su pretensión. Todo lo cual, significa que no se produce una indefensión de relevancia constitucional cuando la inadmisión de una prueba se ha producido debidamente en aplicación estricta de normas legales cuya constitucionalidad no se pone en duda, ni tampoco cuando las irregularidades procesales que se hayan podido producir en la inadmisión de alguna prueba no han llegado a causar un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa". (FJ 3º).

(Fj 4º) "...el recurrente no sufrió indefensión, pues tuvo la oportunidad de aportar distintas pruebas que, por su procedencia y las consecuencias que produjeron, han garantizado los principios de contradicción y defensa que deben regir en el procedimiento sancionador (Tribunal Constitucional, nº 22/1990, de 15/02/1990, Rec. Recurso de amparo 1.537/1988 167/1988 (acumulados) ). A ello hay que añadir como dato determinante de la inexistencia de indefensión prohibida por el art. 24 de la Constitución, que en la vía judicial ordinaria, el recurrente, en vez de limitarse a reiterar sus quejas sobre la pertinencia del análisis por Perito de parte, debió solicitar su práctica, pidiendo el oportuno recibimiento del proceso a prueba para que se corrigiesen en esa vía judicial las posibles insuficiencias o irregularidades del procedimiento administrativo sancionador (Tribunal Constitucional, nº 22/1990, de 15/02/1990, Rec. Recurso de amparo 1.537/1988 167/1988 (acumulados) ), pues ha de recordarse que las actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la consideración de simple denuncia, sino que «son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo» (Tribunal Constitucional, nº 76/1990, de 26/04/1990, Rec. Recurso de inconstitucionalidad y cuestiones de in) El recurrente no lo hizo así, y con ello contribuyó a crear la indefensión que ahora denuncia y que de haberse producido sólo a éste sería imputable, como han puesto de relieve el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado en sus alegaciones".

Documentos formalizados por funcionario al que se reconoce condición de autoridad: Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario (Apartado 5 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre)

Carácter preceptivo de informes como medios de prueba: Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo (Apartado 6 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Inclusión de las pruebas en la propuesta de resolución: Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución (Apartado 7 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre)