Recurso contencioso en la expropiación forzosa

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 21/02/2022

Contra la resolución que ponga fin al expediente de expropiación forzosa podrá interponerse un recurso contencioso-administrativo.

¿Qué garantías jurisdiccionales regula la legislación sobre expropiación forzosa?

Según el artículo 124 de la LEF, nadie podrá ser expropiado, sino por causas de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización y de acuerdo con lo establecido en las leyes.

Siempre que, sin haberse cumplido los requisitos esenciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, de acuerdo con lo dispuesto en la norma de referencia, la Administración ocupare o intentara ocupar la cosa expropiable, el interesado podrá valerse, aparte de los demás medios legales que procedan, de los interdictos de retener y recobrar.

A TENER EN CUENTA. Si la Administración pública intentara la expropiación con infracción de lo establecido en las leyes, el expropiado podrá utilizar, ante la jurisdicción correspondiente, las acciones recogidas en el título V de la LEF (artículo 139 del REF).

CUESTIÓN

¿Cabrá interponer algún recurso contra la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación?

Sí, siempre podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, excepto el supuesto establecido en el artículo 22.3 de la LEF, contra la resolución administrativa que ponga fin a:

  • El expediente de expropiación.
  • Las piezas separadas. 

Además, ambas partes podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos sobre justiprecio, basándose en la lesión, cuando la cantidad determinada como justiprecio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en trámite oportuno.

En todo caso, el recurso podrá basarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos dispuestos en la LEF.

Por último, los recursos incluidos en el artículo 126 de la norma de referencia se estimarán de tramitación preferente.

(Se recomienda la lectura de los artículos 127 y 128 de la LEF, así como los artículos 139 a 141 del REF).

El recurso contencioso-administrativo en el ámbito de la expropiación forzosa

Actividad administrativa impugnable (artículos 25 a 30 de la LJCA)

Artículo 25 de la LJCA

«1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley».

En síntesis:

a. Disposiciones de carácter general

El artículo 26 de la norma de referencia establece que, además de la impugnación directa contra las disposiciones de carácter general, se puede realizar una impugnación indirecta contra los actos que se deriven de la aplicación de las disposiciones de carácter general, fundada en aquellas disposiciones que no son conformes a derecho. 

Ahora bien, la falta de impugnación directa contra la disposición general o si, en caso de haberla impugnado, el recurso hubiera sido desestimado, no impide la impugnación de los actos resultantes de la aplicación de dicha disposición general.

No obstante, si el juez o tribunal competente para conocer del recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general fuere competente también para conocer del recurso contra la disposición general, la sentencia que emita dicho juez o tribunal declarará la validez o nulidad de la disposición general.

En este sentido, el Tribunal Supremo en su sentencia, rec. 5190/2011, de 11 de julio de 2013, ECLI:ES:TS:2013:3823, determina que «la Sala de instancia altera la naturaleza jurídica de la Ponencia de Valores, considerándola disposición de carácter general», y concluye que no cabe la aplicación de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la LJCA, conforme lo cual «cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra esta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general».

A TENER EN CUENTA. El Tribunal Supremo es competente para anular cualquier disposición general cuando conozca de un recurso contra un acto fundado en preceptos ilegales contenidos en aquella, independientemente del grado de la disposición y sin necesidad de plantear una cuestión de ilegalidad.

CUESTIÓN

¿En qué se diferencia un acto de una norma?

Según nuestro más alto tribunal «Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto». ATS, rec. 542/2015, de 19 de noviembre de 2015,  ECLI:ES:TS:2015:9677A.

b. Actos administrativos

El recurso contencioso-administrativo se puede interponer contra actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, siempre que estos últimos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

En este sentido, la jurisprudencia ofrece una clasificación de los actos de trámite distinguiendo entre los simples y los cualificados. «Los primeros son actos o proveídos interlocutorios o de mero impulso de un procedimiento, que no pueden ser objeto de una impugnación autónoma e independiente del acto definitivo o final, que actúa como una especie de acto resumen, frente al que se deben dirigir todas las impugnaciones. Sí son impugnables, no obstante, los actos de trámite cualificados (art. 25.1 de la LJCA), entendiendo por tales los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos». STS n.º 1336/2020, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3214.

CUESTIÓN

¿En qué se diferencia un acto firme de un acto definitivo?

Es importante tener clara la diferencia entre un acto firme y un acto definitivo, en ese sentido el auto del Tribunal Supremo, rec. 2287/2018, de 20 de junio, ECLI:ES:TS:2018:7004A dispone que «una cosa es un acto administrativo definitivo, que pone fin a la vía administrativa y que permite su ejecución, y otra que este sea firme. Un acto definitivo que causa estado en vía administrativa, le pone fin y es ejecutivo, pero mientras pueda ser objeto de recurso judicial no es firme (artículo 25 Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio). Poner fin a la vía administrativa supone abrir la puerta al recurso, mientras que firmeza conlleva que frente a él que no cabe recurso ordinario (artículo 28 de la citada ley procesal). La firmeza solo se alcanza cuando frente al acto o sentencia no cabe recurso judicial ordinario». 

c. Inactividad de la Administración 

Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

Ahora bien, si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Como ejemplo de lo anterior, la STS n.º 477/2019, de 8 de abril, ECLI:ES:TS:2019:1127 dispone lo siguiente:

«(...) ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA».

A TENER EN CUENTA. En los casos en los que la Administración no ejecute sus actos firmes, los afectados por dicha inactividad podrán solicitar su ejecución y, si no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, los solicitantes podrán formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la LJCA.

CUESTIÓN

¿En qué se diferencia la inactividad del silencio administrativo?

Según la sentencia del Tribunal Supremo n.º 877/2020, de 25 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2202:

«Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquella se parte de la existencia de una obligación de la Administración "en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 (arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración».

d. Vía de hecho 

En el caso de que se produzca una actividad por parte de la Administración que dé lugar a «vía de hecho», el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Ahora bien, si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

Pues bien, la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su sentencia, rec. 116/2013, de 4 de marzo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:939, viene afirmando que «(...) la "vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación, se produce no solo cuando no existe acto administrativo de cobertura o este es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada, de forma que no existe ninguna dificultad en incluir en el primer supuesto, de inexistencia de acto previo de cobertura o de nulidad radical del acto, aquellos casos en los que, existiendo acto, este se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 de la Ley 30/1992 [legislación derogada]».

CUESTIONES

1.- ¿Qué actuaciones comprende la vía de hecho?

De acuerdo con lo dispuesto por nuestro más alto tribunal en su sentencia n.º 1165/2017, de 3 de julio, ECLI:ES:TS:2017:2754:

«(...) la vía de hecho comprende tanto las actuaciones materiales de las Administraciones Públicas producidas sin la adopción previa de una decisión declarativa que sirva de fundamento jurídico, a lo que es asimilable el caso en el que existiendo tal acto, este adolece de una irregularidad sustancial que lo convierte en nulo o inexistente, y también la actividad material de ejecución que excede del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo».

2.- ¿En qué casos no es admisible el recurso contencioso-administrativo?

El artículo 28 de la LJCA establece que no se admitirá el recurso contencioso-administrativo cuando los actos sean una reproducción de otros actos anteriores definitivos y firmes, y aquellos que sean confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. 

Interposición del recurso contencioso-administrativo (artículos 45 a 47 de la LJCA)

a. Escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando la propia ley disponga otra cosa.

El escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo deberá acompañarse de una serie de documentos:

a. Documento que acredite la representación del compareciente (salvo que figurase unido a las actuaciones de otro recurso en curso ante el mismo juzgado o tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación para su unión a los autos).

b. Documento que acredite la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.

c. La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado (si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso).

d. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación (salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento relativo a la representación). 

Así, el LAJ, una vez que se haya presentado el escrito de interposición del recurso, examinará de oficio la validez de la comparecencia. Si considera que es válida, el recurso será admitido a trámite. Sin embargo, si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos establecidos en el apartado segundo del artículo de referencia, o los que se presentan son incompletos, y el LAJ considera que no concurren los requisitos exigidos por la de la LJCA para la validez de la comparecencia, requerirá la subsanación de estos, otorgando al recurrente un plazo de 10 días, y si no se subsanan los defectos en el plazo señalado, el juez o tribunal declarará el archivo de las actuaciones.

A tenor de lo anterior, el Tribunal Supremo en su sentencia, rec. 3380/2012, de 3 de marzo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:1186 dispone que «conforme a criterio jurisprudencial pacífico y consolidado y dado el carácter revisor de este orden jurisdiccional, en este escrito inicial es donde queda acotado el acto que se impugna y frente al que exclusivamente podrá articularse en la demanda las pretensiones de parte, sin que sea posible desviar tales pretensiones hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición, salvo los supuestos de acumulación efectuada con los requisitos regulados en los artículos 34 y 38 de la precitada Ley».

RESOLUCIONES RELEVANTES

Representación de personas jurídicas

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 909/2018, de 1 de junio, ECLI:ES:TS:2018:1940

«(...) la STS, Sección 5.ª, de 19 de mayo de 2015 (rec.446/2013) se dijo que: "[...] para tener por cumplido el requisito procesal del artículo 45.2.d) tantas veces mencionados no basta con aportar el poder para pleitos, incluso cuando haya sido otorgado por el administrador único de la sociedad, sino que habrá que justificar asimismo cuál es el órgano competente para adoptar la decisión de litigar, bien el administrador (como será lo habitual) bien la Junta General (posibilidad que no por poco habitual ha de desdeñarse sin más). (...) no es exigible que la autorización para litigar debe adoptarse con anterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo"». 

Acreditación de la legitimación del actor

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2601/2012, de 31 de marzo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:1329

«(...) es cierto que como un presupuesto esencial del proceso, la legitimación debe quedar acreditada desde el inicio del mismo; que no es, en el proceso ordinario de nuestra Ley Jurisdiccional, la demanda, como se afirma en los motivos del recurso que se examinan, sino en el escrito de interposición, como se exige en el artículo 45.2.º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que en su párrafo b) impone la necesidad de aportar con dicho escrito el documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título, que era el caso de autos».

b. Plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo 

El plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo dependerá del objeto de este: 

  • Si el recurso contencioso-administrativo se plantea frente a la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa, el plazo será de dos meses
  • Si la notificación o publicación del acto que pone fin a la vía administrativa no fuera expresa, el plazo será de seis meses, que se contará a partir del día siguiente a aquel en que, de conformidad con su normativa específica, se produzca el acto presunto. 
  • En los casos establecidos en el artículo 29 de la ley de referencia, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en el citado precepto.
  • Si el recurso se planteara contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponerlo será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30 de la LJCA. En el caso de no formular requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho. 
  • Si el recurso se plantea contra una resolución de recurso potestativo de reposición, el plazo para interponerlo se contará desde el día siguiente a la notificación expresa o desde el día en que deba entenderse presuntamente desestimado por ausencia de resolución expresa (silencio negativo).
  • El plazo para interponer recurso contencioso administrativo en los litigios entre Administraciones será de dos meses, salvo que la ley establezca otra cosa.
  • El recurso de lesividad tendrá un plazo de presentación de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad objeto del recurso.

c. Publicación de la interposición del recurso

El artículo 47 de la LJCA establece que, una vez que el LAJ ha comprobado la validez de la comparecencia, en el siguiente día hábil acordará: 

  • El anuncio de la interposición del recurso (cuando lo solicite el recurrente).
  • La remisión de oficio para su publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que proceda, atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano cuya actividad administrativa está siendo recurrida. En este sentido, el LAJ podrá acordar de oficio la publicación si lo estima conveniente.

No obstante, si el recurso se hubiera iniciado mediante demanda en los casos establecidos en el apartado quinto del artículo 45 de la LJCA, interpuesta contra una disposición general, se procederá a la publicación del anuncio y se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Una vez que ha transcurrido este plazo, el LAJ procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada, en primer lugar, por la Administración y, luego, por los demás demandados personados.

A TENER EN CUENTA. Las sentencias analizadas a lo largo del presente punto podrían contener referencias realizadas a legislación actualmente derogada.

 

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Vía de hecho
Expropiación forzosa
Actos definitivos
Expediente expropiatorio
Interés legitimo
Actos firmes
Inactividad de la Administración
Indefensión o perjuicio irreparable
Fondo del asunto
Interés social
Actos expresos
Justiprecio
Indemnización por expropiación forzosa
Escrito de interposición
Actos de trámite
Declaración de utilidad pública
Utilidad pública
Interdictos
Omisión
Ponencia de valores
Cuestión de ilegalidad
Jurisdicción contencioso-administrativa
Eficacia de los actos administrativos
Actuación administrativa
Actos presuntos
Silencio administrativo negativo
Recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
Silencio administrativo
Herencia
Actos consentidos
Persona jurídica
Archivo de actuaciones
Administrador único
Proceso ordinario
Actos que ponen fin a la vía administrativa
Recurso potestativo de reposición
Recurso de lesividad
Declaración de lesividad
Actividad administrativa
Días hábiles
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